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作為城市基層政權(quán)派出機關(guān)的街道辦事處，是黨和國家在城市各項工作的落腳點，發(fā)揮著黨和人民政府聯(lián)系廣大居民群眾的橋梁和紐帶作用。建國近50年以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，街道辦事處地位和作用發(fā)生了深刻的變化，已由過去單一的民政型向面向全社會的綜合管理和綜合服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由主要做居民工作轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)社會性地區(qū)性的工作。城市的經(jīng)濟發(fā)展，城市的建設(shè)、管理，城市的安定穩(wěn)定等等，都離不開街道辦事處。街道辦事處在深化改革、促進城市的兩個文明建設(shè)中越來越顯示出它的重要地位和作用。

街道職能的演變過程和社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)，黨建資訊網(wǎng)，同時也存在著較為深層的體制上的原因。

一是社會性工作的行政性推動是導(dǎo)致街道工作職能不斷增加的直接原因。建國以后，我國的社會組織結(jié)構(gòu)、運行方式一直處于高度集中統(tǒng)一的狀態(tài)，許多社會性工作的開展直接依靠政府的行政性推動，如市容衛(wèi)生、計劃生育、待業(yè)人員的安置、綠化、治安等，這些社會性工作不可避免地通過區(qū)政府轉(zhuǎn)到街道辦事處。隨著社會的發(fā)展，政府所承擔的社會性工作日益增多，直接導(dǎo)致了街道辦事處承擔著越來越多的社會性工作。

二是地域性工作的增強造成街道工作職能重合。改革開放的新形勢下，國家為促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，相應(yīng)下放了一定的自主權(quán)，這使原來的“條條”管理方式有所松動，“塊塊”得到加強，區(qū)域管理工作顯得格外重要，街道辦事處理所當然擔當起轄區(qū)內(nèi)的綜合協(xié)調(diào)和管理工作，街道工作的職能也就必然在繼續(xù)增加的基礎(chǔ)上向著重合的方向發(fā)展。政府管理方式的改變?yōu)榻值拦ぷ鞯闹睾咸峁┝梭w制變動的客觀基礎(chǔ)。

三是政府管理機構(gòu)的不健全迫使街道不斷擴大工作職能。在改革的過程中，雖然各級政府的有關(guān)職能部門已重新明確自己的任務(wù)，但由于機構(gòu)不健全，致使有些工作難以落實到基層。因此，一些部門只能借助街道辦事處的幫助來落實其“份內(nèi)”的工作，從而使已經(jīng)分解的各職能管理部門的工作在街道辦事處又重新聚集起來，迫使街道工作向著交錯與綜合的方向發(fā)展。

四是經(jīng)濟發(fā)展的社會化程度低也是街道工作職能增加的重要原因。改革開放以來，我國的商品經(jīng)濟獲得了很大的發(fā)展，但經(jīng)濟發(fā)展的社會化程度較低，特別是第三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)很薄弱，居民中還較為普遍地存在著入托難、就醫(yī)難、購物難等實際生活問題，因此，街道辦事處的職能又增添了為居民提供社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容。

一、存在問題及原因分析

盡管目前街道辦事處的工作已超出原有的職責范圍，但由于缺乏鞏固的社會基礎(chǔ)和相應(yīng)的體制及法規(guī)方面的保證，在運作過程中往往顯得力不從心，無所適從，履行著相當部分“合法不合理”或“合理不合法”的職責。具體表現(xiàn)在：

1、職能的法律缺位。根據(jù)《城市街道辦事處組織條例》，目前街道的法定地位雖然沒有改變，但社會生活各方面卻發(fā)生了巨大的變化，導(dǎo)致現(xiàn)實中的街道辦事處無論從性質(zhì)、地位，還是從職能、作用及任務(wù)方面來說，都比1954年制定《城市街道辦事處組織條例》那個時期有了明顯的變化。街道實際上已成了不是一級政府的“政府”，具備了政府所具備的管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)、指導(dǎo)等職能，但卻缺乏法律的規(guī)定性。

2、職能不斷增加且范圍不清。目前的街道工作可以說是包羅萬象，無所不及，“上管天文地理，下管生老病死”。街道工作的重心長期以來一直處于“漂移”狀態(tài)，使其有關(guān)職能難以得到有效的發(fā)揮，常常陷于被動甚至窮于應(yīng)付、疲于奔命的境地。同時，由于職責不清，在開展工作時難免造成一些負面影響。主要有：在沒有行政管理權(quán)作依托的情況下，街道為了完成下達的任務(wù)，有時采取了一些偏激的強制性做法；街道、居委會為了自身的生存和發(fā)展，也會出現(xiàn)急功近利，影響整體利益的行為，在社會造成了許多不良影響。

3、工作性質(zhì)與工作職能發(fā)生矛盾，形成了責、權(quán)、利相脫離，條塊關(guān)系不順。街道辦事處的工作性質(zhì)是政府派出機構(gòu)，沒有行政管理權(quán)，但其工作職能卻客觀地要求要以相應(yīng)的行政管理權(quán)力作為依托?，F(xiàn)行的城市管理工作強調(diào)“以塊為主、條塊結(jié)合”，但作為“塊”的管理者——街道辦事處與轄區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位的關(guān)系不是行政隸屬關(guān)系，它的工作只有在與轄區(qū)內(nèi)各單位充分協(xié)調(diào)，并取得理解、支持、配合的基礎(chǔ)上才能有效地進行。有的職能部門對街道只下達任務(wù)，而并未將相應(yīng)的權(quán)力下放，街道有責無權(quán)或責大權(quán)小，給街道履行有關(guān)職能造成了很多困難。

4、缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，人員編制不合理。街道經(jīng)濟是在生產(chǎn)自救的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，普遍存在著結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟效益差等問題，而政府撥付的財政經(jīng)費又有限。經(jīng)濟基礎(chǔ)的缺乏，影響了諸項工作的開展。同時，街道現(xiàn)有的編制和承擔的任務(wù)也不相適應(yīng)。職能多了，任務(wù)重了，而人員編制仍大體與50年代相當。為了應(yīng)付繁重的工作，街道自行招聘了一些人員，出現(xiàn)了隊伍不穩(wěn)定及素質(zhì)偏低的問題。

二、對策探討

隨著城市現(xiàn)代化進程的加快，社會化趨勢明顯，對城市現(xiàn)代化管理的要求也越來越高，街道辦事處的管理任務(wù)也不斷加重，管理難度不斷增大，強化街道辦事處的職能顯得尤為重要。建立有中國特色的現(xiàn)代城市管理模式需要充分發(fā)揮街道的作用，而街道作用發(fā)揮的前提是街道職能的法制化和規(guī)范化。因此，為了使街道工作能適應(yīng)改革、發(fā)展的要求和建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，有必要在憲法允許的范圍內(nèi)，對有關(guān)的法律作一些修改補充，明確街道的職責和任務(wù)，規(guī)范和約束街道的工作，同時抓緊對街道體制改革工作。主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：

1、通過立法，對《城市街道辦事處組織條例》進行修改補充，明確街道辦事處的職能、任務(wù)、地位和作用。實踐證明，街道辦事處已成為區(qū)域性的政治、經(jīng)濟、文化、教育和社會生活管理的重要機構(gòu)。從法律上重新確立街道辦事處的職能，是街道自身發(fā)展的需要，也是社會發(fā)展的客觀要求。

2、改革陳舊的管理體制，賦予街道更多的自主權(quán)。近年來，全國部分大中城市根據(jù)“重心下移，立足基層”的思路，結(jié)合各自的實際，進行不少有益的探索和嘗試，改變以往有權(quán)的管錢不管事，管事的沒錢又沒權(quán)，做到責、權(quán)、利相結(jié)合，大大提高了街道的綜合管理能力，增強了街道的活力和實力。

3、結(jié)合政治體制改革，規(guī)范街道機構(gòu)設(shè)置。要提高街道整體功能，增強活力為前提，根據(jù)精簡、效能、統(tǒng)一的原則，按照一級政府的職能，規(guī)范街道的編制機構(gòu)，組織人事部門在分配、安置大中專學(xué)生和軍轉(zhuǎn)干部時，應(yīng)適當考慮街道，建設(shè)一支年富力強，具有較高素質(zhì)的干部隊伍。

4、目前，在市、區(qū)政府沒有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理街道辦事處的機構(gòu)和部門。街道除了履行區(qū)政府直接賦予的職能處，市、區(qū)很多單位和部門也向街道下達任務(wù)，造成街道“婆婆”多，工作沒有自主權(quán)。所以，要按照政府職能分工，設(shè)置統(tǒng)一指導(dǎo)街道工作的管理機構(gòu)，負責領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)街道各項工作。

5、目前，我市各街道雖已建立了財政所，執(zhí)行“財務(wù)監(jiān)督、平衡收支、協(xié)稅護稅”的職能，但由于現(xiàn)行財政體制的制約，協(xié)稅護稅的作用還未得到充分的發(fā)揮。所以要建立街道一級財政機構(gòu)，完善街道財政機制，在稅收返還政策中確定超收分成的比例，一定數(shù)年，避免反復(fù)、變化，并逐步由超收分成向總額分成過渡，增強街道自我管理、自我發(fā)展的能力。