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中國(guó)的問題，基本上是一個(gè)人口膨脹而資源短缺的農(nóng)民國(guó)家追求工業(yè)化的發(fā)展問題。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)擁有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展事關(guān)全局，而土地關(guān)系的穩(wěn)定是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村問題的核心仍然是土地問題。

農(nóng)地制度：“委托—悖論”及其利益關(guān)系

我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于“村農(nóng)民集體所有”，作為土地所有權(quán)代表的村集體組織或村民委員會(huì)應(yīng)由村民直接選舉產(chǎn)生并忠實(shí)地代表土地所有者的利益。因而村民與村集體組織或村民委員會(huì)形成了委托—關(guān)系。但是事實(shí)上農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后就很難享有集體土地所有權(quán)，村兩委不是代表“村農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)職能，而是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖。集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地的所有權(quán)由于不具有完全的排他性，或者說是排他性的占有權(quán)受到更高級(jí)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的侵蝕。土地分配的具體執(zhí)行常常要通過集體的人——鄉(xiāng)村干部來實(shí)現(xiàn)，土地事實(shí)上是鄉(xiāng)村干部能夠施加重大影響甚至完全掌握的一種非市場(chǎng)資源。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸屬是虛擬的，而這一層虛擬的土地所有權(quán)實(shí)際是歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的，委托—關(guān)系完全脫節(jié)，因此就產(chǎn)生了所謂的“委托—悖論”。

馬克思主義的經(jīng)典作家無不指出，在私有制條件下土地所有者會(huì)要求土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上有所實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)就是地租。社會(huì)主義公有制條件下的兩權(quán)分離也必然會(huì)引起土地所有者對(duì)使用者的地租要求，但與純粹地租不同，是一種經(jīng)濟(jì)地租。在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下由于土地和勞動(dòng)力是稀缺的，經(jīng)濟(jì)地租的水平取決于兩種要素在市場(chǎng)中的均衡水平。在現(xiàn)階段社會(huì)主義公有制條件下，土地相對(duì)于勞動(dòng)力是稀缺的，且勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)，自由進(jìn)出勞動(dòng)力市場(chǎng)的成本較高，勞動(dòng)力對(duì)土地需求彈性較小，則作為土地所有者處于壟斷地位的基層政府與作為土地使用者的農(nóng)民在租金上的選擇將處于非平等地位，租金水平將取決于壟斷者的地位強(qiáng)弱如何。由于土地占有關(guān)系與農(nóng)村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)地租就成為基層組織經(jīng)濟(jì)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)形式，是土地所有者必然的一種尋租行為，也是農(nóng)地制度的“委托—悖論”必然蘊(yùn)含的利益關(guān)系。

農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”：弱談判能力及次優(yōu)選擇

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”究竟達(dá)到了什么程度？探討這個(gè)問題有利于明確我們討論的基礎(chǔ)。經(jīng)過界定的土地流轉(zhuǎn)形式主要有：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換、租賃、繼承、拍賣等。基層政府在實(shí)際操作的時(shí)候，創(chuàng)造性地發(fā)明了很多“流轉(zhuǎn)”形式。而“劃定項(xiàng)目區(qū)，政府以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)民拿出土地集中發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的“流轉(zhuǎn)”，根本不涉及土地承包權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。一些地方甚至提出了“加快使用權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)”的口號(hào)，下硬性指標(biāo)；有的對(duì)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行“一票否決”?？梢?，對(duì)農(nóng)地實(shí)行“流轉(zhuǎn)”而不稱為農(nóng)地“交易”并不僅僅是約定俗成的通稱問題，“流轉(zhuǎn)”只是在許多法定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利模糊不清的情況下的一種模糊的定義。交易往往意味著各方財(cái)產(chǎn)對(duì)象的財(cái)產(chǎn)權(quán)利界定基本清晰，各方在交易中的民事法律地位對(duì)等，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是誰、應(yīng)當(dāng)是誰以及各主體是否都是平等的民事主體都不明確。交易中基本能夠做到基本的等價(jià)有償，否則就不會(huì)形成普遍的穩(wěn)定的交易活動(dòng)了；而“流轉(zhuǎn)”則并不意味著一定是自愿等價(jià)有償?shù)牡葍r(jià)交易，事實(shí)上許多地區(qū)正是通過行政手段強(qiáng)制性低價(jià)剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利，而土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利界定的模糊特別是農(nóng)民個(gè)人和家庭的土地承包權(quán)缺少法律的充分保護(hù)，又為這種剝奪提供了機(jī)會(huì)和政策依據(jù)。

農(nóng)地制度改革不僅僅難在是利益之爭(zhēng)，關(guān)鍵是在既得利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)下，而又要依靠這些既得利益集團(tuán)來實(shí)現(xiàn)這種制度變遷。面臨著中央政府政策壓力和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的理論壓力，地方既得利益集團(tuán)（指從農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”中受益的集團(tuán)）既然不能用直接手段反對(duì)或者拒絕，那么采用熱農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”冷界定土地權(quán)利，或者是先流轉(zhuǎn)后界定權(quán)利就成了維護(hù)自身局部短期利益的主要手段。種種農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”的所謂實(shí)踐深得地方基層政府部門的推崇，如兩田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”就會(huì)帶來農(nóng)地集中，農(nóng)地集中就會(huì)帶來高效農(nóng)業(yè)，農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”儼然成了農(nóng)地制度改革的主要手段。因此，“鄉(xiāng)村干部主張要調(diào)地動(dòng)機(jī)是很復(fù)雜的，更多有權(quán)力和利益方面的考慮。不論是兩田制、招標(biāo)承包、反租倒包，各種各樣的名堂，不會(huì)白折騰的，確實(shí)折騰出利益來了”。公務(wù)員之家版權(quán)所有

要提高農(nóng)民收入，就必須充分保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在農(nóng)民個(gè)人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律性質(zhì)沒有確定之前，對(duì)于所謂的農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”應(yīng)當(dāng)慎之又慎，防止在“流轉(zhuǎn)”的過程中，農(nóng)民的土地承包權(quán)利受到進(jìn)一步的侵蝕。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提應(yīng)當(dāng)具備公平、明確、穩(wěn)定的物權(quán)劃分和公正公開的交易規(guī)則。

制度與利益：警惕鄉(xiāng)村精英階層損害農(nóng)民整體利益

由于只有少數(shù)農(nóng)民有充分的談判機(jī)會(huì)和大多數(shù)農(nóng)民參與制度談判的權(quán)利受到限制，現(xiàn)在的自發(fā)的鄉(xiāng)村農(nóng)地制度變遷更多地體現(xiàn)出少部分階層的利益，往往損害了大多數(shù)農(nóng)民的利益，整體的效率損失遠(yuǎn)大于精英階層的額外收益。而鄉(xiāng)村精英階層往往只會(huì)考慮到自身的利益，而且某個(gè)精英用自己高尚的個(gè)人行為為農(nóng)民整體的利益服務(wù)也不會(huì)對(duì)這些階層的整體行為有實(shí)質(zhì)影響?？紤]到這點(diǎn)，大多數(shù)的個(gè)體精英便會(huì)放棄這種起不到作用甚至?xí)煌潘嵅〉男袨?，這樣在鄉(xiāng)村精英階層操作下的所謂“制度創(chuàng)新”更多體現(xiàn)的是制度退化。要建立有效率的符合大多數(shù)農(nóng)民利益的土地財(cái)產(chǎn)制度，必須要考慮到現(xiàn)存鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層的反對(duì)，必須要用國(guó)家政權(quán)特別是法律的力量來限制這些階層。