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關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政；農(nóng)業(yè)稅；改革

××年月日至日，全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議在北京召開。中央在年以來農(nóng)村稅費改革試點的基礎上，決定從今年起全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，推進減征、免征農(nóng)業(yè)稅改革試點，用五年時間在全國范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅，同時推進綜合配套改革。今后的五年里，農(nóng)民負擔將進一步減輕，改革的效果也將進一步明顯。但農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔的同時，也將進一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在“后農(nóng)業(yè)稅時代”陷入困境。

（一）“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境及表現(xiàn)

農(nóng)村稅費改革的基本內(nèi)容是“三項取消”、“兩項調(diào)整”、“一項改革”，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，用五年時間在全國范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅。這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農(nóng)村稅費改革連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政向農(nóng)民收費、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在三大塊資金收入，同時大量削減的情況下，也難以為繼，資金缺口問題終于“浮出水面”，“三個缺口”——預算內(nèi)缺口、預算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運作的桎梏。其具體表現(xiàn)為：

一、農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)資金短缺

在取消“三提五統(tǒng)”和各種集資攤派后，又取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎設施等面臨新的困難。國家轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額有限，不可能對所有鄉(xiāng)村的所有項目都照顧到，而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規(guī)定來解決農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展問題，由于標準低、數(shù)額小，與實際需要相差甚遠，加之具體操作難、落實難等因素，就必然導致一些鄉(xiāng)村，特別是農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)鄉(xiāng)村難以興辦公益事業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的改善難以實現(xiàn)。

第一，農(nóng)村義務教育經(jīng)費嚴重不足。

農(nóng)村義務教育的經(jīng)費主要來源于三方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款；二是向農(nóng)民征收“三提五統(tǒng)”中的一項，即“教育附加費”；三是向農(nóng)民征收的“教育集資”。而農(nóng)村稅費改革的一個重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級辦學為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然這將導致教育投入大幅度減少。改革后農(nóng)民承擔的教育負擔明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費缺口則明顯擴大。將對今后一定時期農(nóng)村教育質(zhì)量提高帶來的負面影響不可低估。雖然在“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，從而有可能在短期內(nèi)有效地解決教師工資的拖欠問題。但是，由于我國半數(shù)以上的縣級財政狀況并不樂觀，以及多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國家規(guī)定發(fā)放的各種補貼，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問題還是沒有從根本上解決。

第二，農(nóng)村基礎設施建設支出缺口較大。

農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，道路修建任務繁重，在稅費改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、上級轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實際所需資金量相去甚遠且人員經(jīng)費都存在嚴重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設支出似乎不太現(xiàn)實。同樣，對于農(nóng)村水利設施建設、土地治理等方面的支出，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然自年起，中央和地方各級財政都加大了對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按一定比例配套。在有收費權的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資和解決，但收費權取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。

第三，農(nóng)村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。

目前，我國除村級經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級經(jīng)濟為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予補助的農(nóng)村社會保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的支出，也來源于農(nóng)民的統(tǒng)籌資金?！昂筠r(nóng)業(yè)稅時代”對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。

第四，農(nóng)村文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。

稅費改革前對這方面的資金投入本來就很有限，進入“后農(nóng)業(yè)稅時代”更是“巧婦難為無米之炊”。

二、收支不平衡，運轉(zhuǎn)難保證

農(nóng)業(yè)稅逐漸取消，將進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）政權的正常運轉(zhuǎn)難以維系。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增加難。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構單一，商品化農(nóng)業(yè)規(guī)模小，應對市場沖擊的能力比較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入構成以農(nóng)業(yè)稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比重很小，財政收入增長潛力有限。二是從今年起對煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅逐步降低稅率并在五年內(nèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了原來的主要收入來源。三是分稅制改革后，留給地方的是一些小稅種，稅源零散，結構復雜，征管成本高，難度大，數(shù)額小，增長潛力有限。四是農(nóng)村基礎建設滯后，支農(nóng)投入有限，制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長。五是上級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持運轉(zhuǎn)和發(fā)展經(jīng)濟及社會事業(yè)發(fā)展中，各自的職能及事權劃分不清，財權與事權不統(tǒng)一的問題十分突出。六是農(nóng)業(yè)稅新的“空掛”不斷增加，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取借（貸）、干部拿工資墊交、用附加抵交正稅等辦法對上完成預算收入任務，隱藏著大量的“上清下不清”問題，稅費尾欠連年存在，越積越多，從而影響財政收入的質(zhì)量。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出經(jīng)費口徑依舊

農(nóng)業(yè)稅改革后以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力在前一段稅改時普遍減少的基礎上進一步削弱，而上級核定的稅改轉(zhuǎn)補資金有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的有限性與事權的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉(zhuǎn)面臨著很大的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機構的各項經(jīng)費支出以及維護農(nóng)村社會秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費用。在目前政府職能還沒轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費改革的實施，無疑給了靠預算外收費來維持運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構致命的一擊。農(nóng)村稅費改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構運轉(zhuǎn)便成了一大難題。村級層面上，原稅改轉(zhuǎn)補資金十分有限，只能考慮村干部工資，村內(nèi)其他組織人員工資無暇考慮，致使村級基本運轉(zhuǎn)沒有財力保障。在今年，特產(chǎn)稅取消和農(nóng)業(yè)稅下調(diào)稅率后村級收入又將進一步減少，村級組織運轉(zhuǎn)困難的局面進一步加劇。由于農(nóng)村稅費改革，村組干部報酬普遍偏低，就會導致農(nóng)村沒人愿意當村組干部的現(xiàn)象，造成村級工作難以正常開展。

三、鄉(xiāng)村債務負擔難以消化，且有增大趨勢

據(jù)有關部門統(tǒng)計，在××年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務高達億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近萬元，如果再考慮村級債務，數(shù)字恐怕還要翻一番。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題也隨著稅費改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題由來已久，只是由于農(nóng)村稅費改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務資金的來源一般有向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面一是農(nóng)村基本建設支出，包括農(nóng)村中小學建設和農(nóng)村道路、水利等基礎設施建設以及“政績工程”、“形象工程”；二是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支包括會議費、招待費、報刊征訂、干部培訓、差旅費等；三是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經(jīng)費的不足。這些借款和欠款，農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用費收入機制，通過向農(nóng)民收費逐年予以償還。而農(nóng)村稅費改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導致新的債務出；另一方面，取消向農(nóng)民收費，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預期的還款途徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的農(nóng)村工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務本金和債務利息的壓力和風險陡然加大?？梢?，對于原本就負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，農(nóng)村稅費改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農(nóng)民，造成農(nóng)民負擔的反彈，導致農(nóng)村稅費改革失去應有的意義。

（二）“后農(nóng)業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的出路

進入“后農(nóng)業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如果沿著稅費改革前的老路繼續(xù)走下去，是不可能有出頭之日的。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政順應改革的步伐，與新的經(jīng)濟形勢相適應，就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支體制進行一系列的改革。

一、精簡機構、削減冗員，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔

據(jù)統(tǒng)計，我國財政供養(yǎng)人員中，由縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)的部分約占到％。而同期縣鄉(xiāng)財政收入只占到全國財政收入的％。在縣鄉(xiāng)財政支出中，人員及公用經(jīng)費一般要占可用財力的％左右。另據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民養(yǎng)活的人員約．萬人，平均每個農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部，因機構臃腫給農(nóng)民造成的負擔占農(nóng)民實際負擔的％左右。

全面取消農(nóng)業(yè)稅后，中央財政本來就面臨壓力，很難再通過轉(zhuǎn)移支付去養(yǎng)一些“閑機構”和“閑人”，因此，縣鄉(xiāng)機構臃腫的現(xiàn)象必須改變。必須按照小政府大社會的原則，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機構改革，同時科學合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構和人員編制，利用免征農(nóng)業(yè)稅的機遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行改革調(diào)整，消除機構臃腫，分流和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，提高工作效率，減輕財政負擔。

目前，從可操作的角度看，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)應是一條可行的途徑。國家發(fā)改委副主任王春正在××年月日向全國人大常委會做報告時指出，到××年底，我國已經(jīng)有個省份完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由撤并前的個減少到個。也就是說從年開始，中國五年間撤并了多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每天撤并個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當前我國行政機構設置本身存在著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎和可行性。同時，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也符合我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的大趨勢。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，首先應將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。其次應按照城鎮(zhèn)化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進行合并。對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務，待條件成熟后再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。

同時按照精減、統(tǒng)一、效能的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、機構設置和人員編制。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員，裁減超編人員，對現(xiàn)有干部實行民主推薦、競爭上崗、擇優(yōu)錄用。同時，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和機構設置，切實減少行政審批，從抓生產(chǎn)經(jīng)營，催種催收，真正轉(zhuǎn)變到落實政策、行政執(zhí)法、提供服務上來。

二、改革農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資體制

進入“后農(nóng)業(yè)稅時代”，農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的體制主要由國家轉(zhuǎn)移支付及村民“一事一議”方式加以解決。從國家轉(zhuǎn)移支付角度來看，××年國家測定的全國農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅的總額為近億，也就是說國家轉(zhuǎn)移支付的資金總額在五年內(nèi)每年可能不會超過個億。而實際情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金在稅費改革后的缺口每年將在億以上。保工資、保運轉(zhuǎn)已成當務之急，已無財力對農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)進行投資。從“一事一議”角度來看，標準低、數(shù)額小，與實際需要相差甚遠，加之具體操作難、落實難，解決不了什么問題。所以農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的投資體制必須進行改革。要大力鼓勵個人出資參與公共品供給，緩解鄉(xiāng)村公共品供求矛盾。從當前我國農(nóng)村一些鄉(xiāng)村公共品供給的實際情況看，即使在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)甚至貧困地區(qū)，個人已成為鄉(xiāng)村公共品供給的一個重要來源，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政起到了拾遺補缺的作用。因此，制定能夠充分調(diào)動個人參與鄉(xiāng)村公共品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當前鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足的狀況。具體鼓勵政策可包括以下幾方面：第一，制定一定的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠鼓勵的具體做法可以是：根據(jù)個體和私營企業(yè)對公共品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規(guī)模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業(yè)出資參與公共品生產(chǎn)。第三，對在鄉(xiāng)村公共品建設上有突出貢獻的個體和私營企業(yè)給予政策傾斜，切實解決它們在發(fā)展過程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉(xiāng)村公共品建設上作出突出貢獻的個體和私營企業(yè)主的社會地位。

三、調(diào)整教育資源配置，推進農(nóng)村教育改革

“后農(nóng)業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生著巨大的變化。由于財力的因素，農(nóng)村教育資源的配置需重新進行調(diào)整。在農(nóng)村教育上，首先要重新就中央財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位，這樣更有利于解決當前乃至今后在這農(nóng)村教育方面供給不足的問題。目前，在縣、鄉(xiāng)財政能力普遍不足的情況下，縣、鄉(xiāng)很難勝任全部農(nóng)村“普九”教育的責任，因此，有必要對現(xiàn)行農(nóng)村教育供給體制進行改革，即變“普九”教育由縣、鄉(xiāng)財政承擔為中央與縣、鄉(xiāng)共同承擔，具體劃分可考慮是：縣、鄉(xiāng)財政主要負責“普六”，中央財政負責剩下三年的教育責任。或者采取差別責任制，例如：在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政承擔全部“普九”教育；在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)模有限地區(qū)，初中三年教育由中央財政負擔；在經(jīng)濟發(fā)展一般地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政和中央財政共同承擔三年初中教育。事實上，目前中央財政已經(jīng)負擔了一部分貧困地區(qū)的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負擔。與此同時，在農(nóng)村教育中還可以通過合，班并校、合理定員、競爭上崗、擇優(yōu)選聘等措施，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村中小學布局，精簡優(yōu)化教師隊伍。按照危房改造同農(nóng)村中小學布局調(diào)整相結合的思路，調(diào)整農(nóng)村中小學布局。從實際出發(fā)，本著“小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置”的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學校布局。以使農(nóng)村教育資源的配置更加科學化。

四、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，核心是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權和事權，減少目前部分事權交叉和錯位的現(xiàn)象，對不宜由上級政府包攬的事項要逐步下放；對適宜于上級財政的事權要果斷上收，不應采取與地方共擔或變相讓地方負擔的辦法。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的形式上，要允許各地結合實際制定相應的財政體制。在稅種的劃分上，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)有固定的、有增長彈性的、充裕的財源，甚至基礎較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以試行向“完全”的分稅制體制過渡，將營業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、部分增值稅等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入；一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實行目前的“雙軌制”，可把未完全取消的農(nóng)業(yè)稅、城建稅作為共享收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)遞增上繳比例要適度。同時，要完善縣以下的轉(zhuǎn)移支付制度，對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和因不可抗力影響而受災的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行特殊的轉(zhuǎn)移支付制度。

五、進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

“后農(nóng)業(yè)稅時代”，在稅制結構沒有大的變動的情況下，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的一個最重要辦法，就是依靠轉(zhuǎn)移支付。

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在規(guī)范性、與分稅制的協(xié)調(diào)性、力度不夠等一系列的問題，許多應由上級轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費來解決。完善轉(zhuǎn)移支付制度，需要在轉(zhuǎn)移支付的目標、形式和過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等方面予以展開。在目標上，首要的是保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務。在形式上應建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補充的復合形態(tài)。

轉(zhuǎn)移支付需要同時考慮財政能力與財政支出需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應得轉(zhuǎn)移支付額，是地區(qū)支出需求與地區(qū)財政能力及其從中央或省得到的其它轉(zhuǎn)移支付如專項撥款的差額。測量支出需求首當其沖的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問題，且一般僅包括經(jīng)常性支出需求，不包括資本性項目需求。

六、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題

鄉(xiāng)村債務問題已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的桎梏，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的阻礙。因此，在“后農(nóng)業(yè)稅時代”，必須實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題。目前，可以從以下幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行處理和消化：第一，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的上一級財政管理部門設立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務項目并進行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務要依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務形成的原因來進行。對那些因為響應國家號召，并在國家推動下必須完成農(nóng)村公共品和服務建設項目所形成的債務，或者中央政府有責任承擔的農(nóng)村公共品建設項目，如農(nóng)村“普九”教育達標建設所形成的債務，應該首先給予消化和解決。消化鄉(xiāng)村債務的一些具體做法和方案是：①通過建立專項教育基金或發(fā)行國債的方式，專款用于消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育債務；②通過專門的轉(zhuǎn)移支付，對一些本應由中央政府承擔的公共品建設，卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔形成的債務進行消化；③通過轉(zhuǎn)移支付的形式，消化政策形成的債務；④對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因發(fā)展地方經(jīng)濟而形成的債務，則需要在進一步研究的基礎上，找到切實可行的消化途徑。在這一途徑?jīng)]有找到之前，對這一債務進行封閉管理。第三，實行債權人優(yōu)先排序的消化債務策略，維護社會的穩(wěn)定。無論從維護社會安定的角度，還是從償還債務的難易程度的角度考慮，應該將個人、企業(yè)和社會團體放在優(yōu)先還債的位置上。