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中性財政政策是財政政策的常態(tài)，當(dāng)特型財政政策(包括緊縮或擴張)結(jié)束后，回歸中性是自然而且必然的政策選擇。隨著經(jīng)濟增長動力的回升，*年將明確財政政策轉(zhuǎn)型，由積極的財政政策轉(zhuǎn)為中性偏緊的即穩(wěn)健的財政政策，并將財政工作的重點由提升投資需求轉(zhuǎn)向支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會經(jīng)濟均衡發(fā)展。

判斷財政政策狀況應(yīng)考慮三個因素：赤字絕對額、赤字占GDP比重和財政自動穩(wěn)定器。中國自*年至今，事實上已經(jīng)實行兩輪積極財政政策(*—*年和*年)，并非連續(xù)6年都是積極的財政政策。

判斷財政政策狀況應(yīng)考慮三個因素：赤字絕對額、赤字占GDP比重和財政自動穩(wěn)定器。根據(jù)預(yù)算所處的不同狀況，即赤字、平衡和結(jié)余，財政政策可分為擴張性、中性和緊縮等三種形態(tài)。但是，考慮到長期存在著亦字這一現(xiàn)實，赤字的減少，同樣應(yīng)被看作是財政緊縮。反之，亦字的增長則意味著進一步擴張。維持原有規(guī)模，則是保持中性。然而，引起赤字(或結(jié)余)增減的原因，除實施相機抉擇財政政策時主動調(diào)整之外，還有財政自動穩(wěn)定器帶來的變化。如經(jīng)濟蕭條時，累進制的稅收(主要是所得稅)會相應(yīng)減少，失業(yè)津貼類支出會自動增加，從而擴大財政赤字，自動擴張；相反，在經(jīng)濟復(fù)蘇過程中，所得稅會自動增加，失業(yè)類津貼會自動減少，從而減少財政赤字，自動緊縮。因此，判斷財政政策狀況的標準不是實際存在的赤字(或結(jié)余)，而是扣除自動穩(wěn)定功能影響之后的財政赤字(或結(jié)余)。這需要進行十分復(fù)雜的計算。所幸的是，中國近幾年并未出現(xiàn)真正意義上的蕭條(GDP始終保持7%以上增長速度)，實施積極財政政策實際上是一種以應(yīng)對外部沖擊為主要目標的預(yù)防性政策措施。也就是說，在實施積極財政政策期間，財政自動穩(wěn)定器根本沒有啟動的機會。這一點可以從近年來所得稅不減反增的事實得到印證。因此，中國的財政自動穩(wěn)定功能相當(dāng)微弱，在判斷財政政策狀況時，基本上可以忽略不計，可以用實際赤字及其占GDP的比重作為判斷依據(jù)。

根據(jù)上述判斷標準，結(jié)合財政政策的實際執(zhí)行情況，我們發(fā)現(xiàn)，中國自*年至今，事實上已經(jīng)實行兩輪積極財政政策(*-*年和*年)，并非連續(xù)6年都是積極的財政政策。

第一輪積極財政政策為*年至*年。為了應(yīng)對東南亞金融危機的沖擊，*年增發(fā)了1000億元中長期建設(shè)性國債，赤字規(guī)模相應(yīng)擴大到1673億元，比上年增加542億元。*年經(jīng)濟形勢仍然嚴峻，當(dāng)年分兩次增發(fā)國債1100億元，同時增加赤字689億元。年初預(yù)算只列入600億元國債，年中根據(jù)經(jīng)濟形勢調(diào)整預(yù)算再增加500億元，說明政府在赤字問題上保持高度謹慎。*年經(jīng)濟形勢出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，雖然為了保證在建項目的資金需要，繼續(xù)增發(fā)了1500億元建設(shè)性國債，但是，當(dāng)年赤字只增加129億元，財政赤字占GDP的比例還有所下降，說明積極財政政策開始淡出。*年年初預(yù)算的赤字雖然繼續(xù)有所增加，但執(zhí)行結(jié)果卻比前一年減少了22億元。根據(jù)前述判斷依據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，始于*年的積極財政政策已經(jīng)表現(xiàn)出了退出痕跡。從積極財政政策的出臺目標和實施結(jié)果分析，同樣可以證明退出的判斷是正確的。眾所周知，*年政府實行一整套財政擴張措施，主要是為了應(yīng)對1997年下半年開始的東南亞金融危機造成的外部沖擊。經(jīng)過連續(xù)三年實行擴大內(nèi)需和鼓勵出口政策，投資、消費和出口均成功保持穩(wěn)定的增長態(tài)勢，說明積極財政政策已經(jīng)達到了熨平經(jīng)濟周期的預(yù)期目標。同時，得益于美國經(jīng)濟的強勁增長，東南亞國家以及其它受危機影響的國家也開始逐步復(fù)蘇。至*年初，由東南亞金融危機引起的外部沖擊基本消失，客觀上已經(jīng)沒有繼續(xù)實施積極財政政策的需要。

第二輪積極財政政策始于*年?！?11”恐怖襲擊事件之后，美國經(jīng)濟走勢呈下拋物線，增速顯著下降，人們對美國及國際經(jīng)濟不景氣的悲觀看法，使國際經(jīng)濟形勢再次嚴峻起來。當(dāng)時，中國經(jīng)濟雖然并未明確顯現(xiàn)出國際經(jīng)濟變冷帶來的不利影響，但為了防微杜漸，*年的經(jīng)濟政策中或多或少地反映了國際共識的悲觀氣氛。其中最有力的見證是，財政赤字由前一年韻2473億元增加到3098億元，絕對額增加了625億元；財政赤字占GDP的比重由2.6%提高到3.0%，提高了0.4個百分點。對于再次大幅度擴大財政赤字，合理的解釋只有一個，即為了應(yīng)對外部經(jīng)濟環(huán)境的明顯惡化以及入世帶來的新的競爭不確定性，政府靈活運用了相機抉擇原理，再次啟動了新一輪擴張性財政政策。

中期內(nèi)，中國應(yīng)堅持穩(wěn)健的財政政策，即在保持赤字絕對額不增加的情況下，使赤字占GDP比重隨著GDP的擴大而逐步降低。

特型財政政策只是反周期的宏觀調(diào)控手段，只能在特定情況下短時間實施。中性財政政策是常態(tài)，可以作為中長期政策取向?？紤]到宏觀經(jīng)濟業(yè)已出現(xiàn)的過熱跡象，財政赤字占GDP的比重已接近3%的國際公認的警戒線，數(shù)量巨大的銀行不良資產(chǎn)和社會保障資金缺口，以及普遍存在的非均衡發(fā)展問題，中國在中長期內(nèi)應(yīng)實行穩(wěn)健的財政政策。即在不出現(xiàn)大的新的不可控因素的情況下，明確提出中期內(nèi)(3—5年)不擴大財政赤字絕對額，并通過GDP的快速增長相對壓縮財政赤字占GDP的比例。

需要注意的是，穩(wěn)健的財政政策并非是“不作為”的財政政策，如果設(shè)計和操作得當(dāng)，不僅可以解決當(dāng)前面臨的一些短期困難，而且可以著眼長遠，解決社會經(jīng)濟發(fā)展中的一些長期存在的深層次問題。今后五年內(nèi)，財政應(yīng)大力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，重點解決四個方面的問題。

一是支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。周期性經(jīng)濟波動的頻繁出現(xiàn)，雖然有外在不可預(yù)測因素的影響，但根本原因是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，是內(nèi)因和外因相互作用的結(jié)果。*年下半年以來的部分行業(yè)投資過熱說明，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理矛盾開始突顯。一些價高利大的行業(yè)，如鋼鐵、水泥和電力等，很容易成為投資者追捧的目標。另外一些不易引起投資興趣的領(lǐng)域，如政府大力支持和鼓勵發(fā)展的農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)等，由于經(jīng)營風(fēng)險較高和價低利薄，僅僅依靠市場力度很難獲得應(yīng)有的發(fā)展。同時，種種跡象表明，這些“過冷”領(lǐng)域在宏觀調(diào)控過程中，由于承受著更大的邊際調(diào)控效果，往往更容易受到傷害。保護和扶植政府鼓勵的弱勢產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的發(fā)展，擴大就業(yè)，以實現(xiàn)均衡發(fā)展目標，也是一種公共服務(wù)，財政應(yīng)制定相應(yīng)的政策措施予以支持。

二是支持社會經(jīng)濟均衡發(fā)展。今后五年還應(yīng)進一步加大扶貧和有利于均衡發(fā)展方面的投入，實行益貧均衡的財政政策。由于歷史原因和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特點所致，一些有利于社會經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的領(lǐng)域，面臨嚴重的投入不足問題。這些領(lǐng)域包括“三農(nóng)”、社會保障、扶貧救濟、西部開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、教育、衛(wèi)生，以及生態(tài)環(huán)境保護等。增加對這些領(lǐng)域的投入，既是解決當(dāng)前問題和矛盾的需要，也是建立公共財政框架所必須的改革。這些問題都是長期存在的，近年來政府一直非常重視這些問題的解決，但解決的程度仍然不夠理想。因此，財政應(yīng)在制度創(chuàng)新方面有所突破，不能只考慮政府直接掌握的資金，而應(yīng)綜合運用政府的資源，調(diào)動多方面的積極性加速社會發(fā)展。

三是支持中小企業(yè)發(fā)展。在市場經(jīng)濟國家，中小企業(yè)在創(chuàng)造GDP和提供就業(yè)機會方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用。各國政府都有專門針對中小企業(yè)發(fā)展的政策支持安排，如信用擔(dān)保、信息提供、政策優(yōu)惠等，以改善它們在與大企業(yè)競爭時所處的不利地位。中國的中小企業(yè)不僅沒有得到政府應(yīng)有的支持，相反，由于體制和觀念上的原因，中小企業(yè)連一些本來可以得到的市場資源都難以獲得，如金融服務(wù)和政策信息。為了更大程度滿足市場對政策的期待，中國應(yīng)實行更為親商的財政政策，重點幫助中小企業(yè)解決融資難和政策信息獲取難的問題。

四是鞏固財政基礎(chǔ)，降低財政脆弱度。從財政管理現(xiàn)狀分析，中國的財政基礎(chǔ)并不十分堅實，離建立平衡穩(wěn)固強大的財政還有相當(dāng)?shù)木嚯x。首先，財政管理體制還處于分散狀況，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外還沒有完全統(tǒng)一起來，在此之外還存在著其它準財政行為，如“三亂”現(xiàn)象尚未杜絕，對壟斷行業(yè)或企業(yè)的利潤分配和投資行為約束較弱等。其次，對政府財產(chǎn)總量缺乏有效的計量和統(tǒng)計，對政府擁有和可動員的資產(chǎn)家底不清，存在著嚴重的資產(chǎn)資源管理松散和流失損失現(xiàn)象。第三，對地方政府通過借入和各種擔(dān)保形成的大量地方債務(wù)，目前既沒有正式的統(tǒng)計，也沒有有效的管理機制，更為嚴重的是，使預(yù)算法中的有關(guān)規(guī)定失去了應(yīng)有的嚴肅性和約束力。第四，大量存在的銀行不良貸款和社會保障資金缺口，很大一部分可能會成為財政的支出負擔(dān)。實施擴張性財政政策需要穩(wěn)固的財政基礎(chǔ)支持。如果這些問題在中期內(nèi)沒有明顯的改善，一旦新的突發(fā)事件發(fā)生，財政將面臨嚴峻考驗。應(yīng)抓住當(dāng)前經(jīng)濟與財政承受能力較強的機遇，加速處理包括國有銀行不良資產(chǎn)、地方債務(wù)、社保資金缺口等政府或有債務(wù)。

*年財政政策應(yīng)推進六個方面的工作：開征能源消耗稅；逐步推行差別性地區(qū)財政政策；增加財政貼息；加大社會保障和社會救濟等針對低收入人群的支出；實行對可再生能源、節(jié)能和煤代油的鼓勵政策；進一步完善中小企業(yè)擔(dān)保體制。

*年是能否成功實現(xiàn)經(jīng)濟軟著陸的關(guān)鍵年，財政政策除了必須考慮上述四個方面中長期任務(wù)之外，還應(yīng)配合宏觀調(diào)控政策，有針對性地強化宏觀調(diào)控的政策效果?；趯Ξ?dāng)前和*年財政經(jīng)濟形勢的分析判斷，建議*年采取以下六個方面的政策措施。

第一，開征能源消耗稅。這項措施可以進一步有針對性地強化宏觀調(diào)控的政策效果。高耗能行業(yè)是引起此輪過熱的始作俑者。然而，事實證明，由于這些行業(yè)價高利厚，一般性的調(diào)控措施很難達到預(yù)期效果。從中國能源供給的遠景分析，限制高耗產(chǎn)業(yè)不僅是治理過熱的近期需要，同時還是緩解能源供應(yīng)緊張的長期戰(zhàn)略需要。

第二，逐步推行差別性地區(qū)財政政策。在分稅制財政體制下，地方政府的財政收入多少主要取決于其經(jīng)濟發(fā)達程度，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的財政收入能力差別是顯而易見的。然而，由計劃經(jīng)濟時期遺留下來的全國統(tǒng)一支出標準卻沒有因此而作出相應(yīng)的調(diào)整。地方政府的財政支出大頭，如工資、辦公費等，其支出標準不是由地方政府制定的，并不反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和生活費狀況，也不與財政收入能力掛鉤。這種畸型的地方財政管理模式，一方面破壞了“以收定支”財政管理定律，形成事實上的“以支定收”。在收入跟不上和融資渠道不暢的情況下，一些地方政府不得不以拖欠工資和工程款等方式間接舉債，或是亂收費，進而違反預(yù)算法和財經(jīng)紀律。另一方面，也不符合市場經(jīng)濟條件下的政府雇員制度要求。政府管理屬于公共服務(wù)，是由接受服務(wù)者共同出資雇請專門的管理人員。因此，公務(wù)員的工資水平應(yīng)由當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和生活水平?jīng)Q定，應(yīng)與當(dāng)?shù)氐膭趧邮袌龅墓べY水平大致相當(dāng)。在工資標準全國統(tǒng)一制定的情況下，出現(xiàn)了一些沒有辦法解決的困難：發(fā)達地區(qū)的公務(wù)員工資水平太低，而欠發(fā)達地區(qū)公務(wù)員的工資水平又太高。因此，有必要逐步實行差別性地區(qū)財政政策，首先可考慮從工資和辦公費開始。

第三，增加財政貼息和加大中小企業(yè)擔(dān)?；鸾ㄔO(shè)。這是針對“過冷”領(lǐng)域，采取財政對沖措施，軟化貨幣政策對這些領(lǐng)域的邊際影響。扶持對象主要是農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)等“過冷”領(lǐng)域。

第四，加大社會保障和社會救濟等針對低收入人群的支出。這些支出不僅具有很高的消費傾向(比高收入人群高出40%以上)，而且具有很強的社會穩(wěn)定功能，也是財政自動穩(wěn)定器的組成部分。近年來，政府雖然大大增加了這方面的支出，但相對于大量存在的低收入人口總數(shù)來說，這類支出仍顯得相對不足。*年應(yīng)重點考慮實行農(nóng)村“低?！敝贫?，從根本上解決人均年收入在627元以下3000萬農(nóng)村低收入人口的溫飽問題。國際經(jīng)驗表明，當(dāng)貧困率降至總?cè)丝诘?%以下時，開發(fā)式扶貧的效果將很難顯現(xiàn)。原因是，這些貧困人口大多是沒有自我發(fā)展能力的，投入的扶貧資金一是難以保證得到正確使用，二是即使按規(guī)定使用，也會因執(zhí)行能力不足而無法達到預(yù)期的目標。因此，這部分貧困人口的根本出路不應(yīng)是扶貧，而應(yīng)是救濟。具體措施包括建立農(nóng)村低保制度，完善社會救濟制度；進一步加大教育扶貧投入，對貧困戶子女實行全免費上學(xué)。

第五，實行對可再生能源、節(jié)能和煤代油的鼓勵政策。節(jié)能和開發(fā)利用可再生能源不僅可以緩解能源不足的矛盾，同時還有利于生態(tài)環(huán)境保護。國際經(jīng)驗表明，建立虛擬電廠，不僅可以收到很好的節(jié)能效果，而且可以實現(xiàn)財務(wù)獨立?？紤]到我國貧油富煤的資源特點，應(yīng)鼓勵煤轉(zhuǎn)油工程和煤代油工程。這些可以通過稅收優(yōu)惠、財政貼息、國家參股或投資等形式進行鼓勵。

第六，進一步完善中小企業(yè)擔(dān)保體制。建議組建農(nóng)村龍頭企業(yè)擔(dān)保公司，充分利用龍頭企業(yè)的優(yōu)勢和資源，特別是其掌握農(nóng)戶信息、控制農(nóng)戶資金流的優(yōu)勢，建立龍頭企業(yè)加擔(dān)保公司加銀行加農(nóng)戶的四位一體的金融創(chuàng)新方式，可以有效解決農(nóng)村金融機構(gòu)和農(nóng)戶之間信息不對稱問題。這是一個很有發(fā)展?jié)摿Φ念I(lǐng)域，可以在謹慎的原則下，進行一些試點工作。（