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一、關(guān)于受案范圍

(一)對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利的保護(hù)

行政訴訟法對(duì)受案范圍的內(nèi)容作了8項(xiàng)列舉，可以概括為，只有侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為才是行政訴訟的受案范圍。理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，行政訴訟法確定的行政訴訟受案范圍內(nèi)容狹窄。而且，人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是對(duì)私法權(quán)利所作的基本分類(lèi)，在公法上，公民的合法權(quán)益并非人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)所能涵蓋。諸如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)以及政治權(quán)利等人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利對(duì)公民具有更加重要的意義。行政訴訟法雖然在第十一條第二款規(guī)定："除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。"但這樣規(guī)定的效果被指為模糊性排除，法律、法規(guī)對(duì)此也鮮有明顯突破。條例的突破性意義也正在于此。條例第三十三條第二款規(guī)定："公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。"那么，行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯的是公民、法人或者其他組織的哪一類(lèi)"合法權(quán)益"呢？許多學(xué)者認(rèn)為，公眾獲得政府信息的權(quán)利是一項(xiàng)基本人權(quán)，是表達(dá)自由權(quán)這一憲法權(quán)利的一部分。條例第一條開(kāi)宗明義的規(guī)定："為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息……"從這種表述來(lái)看，這種權(quán)利顯然超出了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。即便不能說(shuō)是對(duì)行政訴訟受案范圍的重大突破，起碼也使得行政訴訟法第十一條第二款的規(guī)定落到了實(shí)處。

(二)可訴性具體行政行為的種類(lèi)

政府信息公開(kāi)工作中可訴的具體行政行為有哪些？筆者理解，人民法院應(yīng)當(dāng)受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)提供政府信息，行政機(jī)關(guān)拒絕(包括部分拒絕)提供或不予答復(fù)的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照法律規(guī)定的方式、程序公開(kāi)信息的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照申請(qǐng)人要求的形式提供政府信息的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)政府信息而沒(méi)有主動(dòng)公開(kāi)，侵犯其合法權(quán)益的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)違反法律規(guī)定的；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)(包括部分公開(kāi))的政府信息侵犯其商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的；不服行政機(jī)關(guān)拒絕更正與其自身相關(guān)的政府信息記錄的；因行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為或者不履行政府信息公開(kāi)義務(wù)受到損害，請(qǐng)求行政賠償?shù)?；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違反了條例的其他規(guī)定，侵犯其合法權(quán)益的。

二、關(guān)于原告資格

行政訴訟的原告資格關(guān)系到由什么樣的人提起行政訴訟并啟動(dòng)對(duì)行政行為的司法審查。根據(jù)條例第三十三條第二款的規(guī)定，政府信息公開(kāi)行政訴訟的原告是"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的"公民、法人或者其他組織。條例的這一規(guī)定，包括了"屬人"和"屬事"兩層含義。"屬事"指的是"什么事可以被訴"，也就是對(duì)"行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為"可以起訴，這實(shí)際上解決的是受案范圍問(wèn)題。剔除這層含義，原告資格就剩下以下兩個(gè)條件：第一，起訴人是公民、法人或者其他組織。這就將權(quán)利主體限定在我國(guó)公民或組織的范圍內(nèi)。從已經(jīng)制定有關(guān)信息公開(kāi)法的一般法的國(guó)家的立法例看，公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)主體大多包括外國(guó)人，但依照條例的規(guī)定，目前在我國(guó)，仍只限于本國(guó)公民、法人和其他組織。第二，起訴人認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益。這樣的表述沿用了行政訴訟法第二條和第四十一條第(一)項(xiàng)的規(guī)定。但侵犯的"合法權(quán)益"不能按照傳統(tǒng)行政訴訟中的概念來(lái)理解。在日本，信息公開(kāi)訴訟被認(rèn)為是一種客觀訴訟，"信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)侵害說(shuō)"正在獲得法院的支持。

關(guān)于能夠提起政府信息公開(kāi)行政訴訟的原告的范圍，具體有以下幾類(lèi)：第一類(lèi)是向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取政府信息的申請(qǐng)人。這是最常見(jiàn)，也是最明顯的當(dāng)事人。依條例規(guī)定，信息公開(kāi)的方式主要有兩種：主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)。關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)，條例第十三條規(guī)定："除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向*部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。"因此，任何人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息遭到拒絕，都可以作為原告，沒(méi)有訴訟資格限制；第二類(lèi)是第三方。條例第二十三條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方。"如果第三方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的政府信息侵犯了其商業(yè)秘密或個(gè)人隱私，就可以作為原告提起行政訴訟。比較而言，較難把握的是第三類(lèi)，也就是針對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)信息而不公開(kāi)的行為，什么人可以成為原告。*的做法是，限于"受到不利影響的人"，這倒是與我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的"認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益"相契合。但是如何界定"合法權(quán)益"和"不利影響"，是一個(gè)問(wèn)題。

三、關(guān)于第三人

政府信息公開(kāi)行政程序中的申請(qǐng)人和擁有商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的第三方都可以成為行政訴訟的原告，也都可以成為行政訴訟的第三人，兩者根據(jù)誰(shuí)先提起行政訴訟而進(jìn)行角色互換。也就是說(shuō)，當(dāng)申請(qǐng)人提起訴訟，擁有商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的第三方可以申請(qǐng)或者由人民法院通知作為第三人參加訴訟；當(dāng)?shù)谌教崞鸱垂_(kāi)訴訟時(shí)，公開(kāi)申請(qǐng)人則成為行政訴訟的第三人。

四、關(guān)于適格被告

適格被告的確定取決于政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體。世界各國(guó)信息公開(kāi)法發(fā)展的方向是擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍以及信息公開(kāi)義務(wù)主體的范圍。但我國(guó)是以行政法規(guī)的形式確立政府信息公開(kāi)制度，因此，義務(wù)主體只包括行政機(jī)關(guān)，而不包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。具體而言，關(guān)于主動(dòng)公開(kāi)信息，條例第九條將義務(wù)主體確定為"行政機(jī)關(guān)"；關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)信息，條例第十三條將義務(wù)主體確定為*部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)。根據(jù)條例第三*條、第三*條的規(guī)定，其他公共機(jī)關(guān)也被納入到信息公開(kāi)的義務(wù)主體，具體包括：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開(kāi)政府信息的活動(dòng)；教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)。后者因?yàn)榫哂兴焦芾砗凸残姓p重職能，當(dāng)其行為涉及社會(huì)公共服務(wù)職能而被訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其為行政訴訟的適格被告。條例的這一規(guī)定擴(kuò)大了我國(guó)行政訴訟的被告范圍，意義重大。

五、關(guān)于管轄

我國(guó)行政訴訟法規(guī)定行政訴訟地域管轄的一般規(guī)則是由被告所在地人民法院管轄。但也有國(guó)家，譬如日本，在制定信息公開(kāi)法時(shí)設(shè)置了"特定管轄法院"，以避免許多信息公開(kāi)案件集中到少數(shù)法院，造成當(dāng)事人的不便和審理中的困難。*則賦予原告在管轄方面的選擇權(quán)，一旦復(fù)議申請(qǐng)被拒絕，申請(qǐng)人可以向其居住地的聯(lián)邦基層法院、文件所在地的聯(lián)邦基層法院或哥倫比亞特區(qū)法院提起司法審查。我國(guó)應(yīng)否對(duì)此類(lèi)案件的管轄作出特別規(guī)定，可以視條例施行后起訴到法院的案件數(shù)量和相應(yīng)法院的承受力再作應(yīng)對(duì)。在級(jí)別管轄上，可以適用行政訴訟法和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，同時(shí)，通過(guò)司法解釋?zhuān)瑢⒐_(kāi)政府信息有可能涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的情形界定為"重大、復(fù)雜的案件"，提高其審級(jí)。

六、關(guān)于復(fù)議與訴訟的選擇

許多國(guó)家在政府信息公開(kāi)立法中規(guī)定了窮盡行政救濟(jì)原則和復(fù)議前置，這是考慮到信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議具有以下特殊性：一是信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議多涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，其內(nèi)容具有較強(qiáng)的技術(shù)性，由具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)和人員裁決更有利于問(wèn)題的解決；二是對(duì)信息的需要往往有很強(qiáng)的時(shí)間要求，行政訴訟雖然具有制度形式上的中立性，但程序復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)、成本高，而復(fù)議前置的模式既可以充分利用行政救濟(jì)的便利、經(jīng)濟(jì)和高效的優(yōu)勢(shì)，用較低成本快速解決技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題，還可以實(shí)現(xiàn)從行政到準(zhǔn)司法再到司法的層次推進(jìn)，保證司法的最后救濟(jì)手段。但條例最終采納了是否先行復(fù)議由原告選擇的方案。

日本對(duì)此問(wèn)題也采法定的自由選擇主義，但由于設(shè)置了復(fù)議審查機(jī)關(guān)須向信息公開(kāi)審查會(huì)進(jìn)行咨詢(xún)的制度，且運(yùn)作良好，頗具成效，因而獲得市民的信賴(lài)，使得行政復(fù)議事實(shí)上居于前置程序的地位。這一經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。如果行政復(fù)議的功能得到充分發(fā)揮，勢(shì)必會(huì)減輕司法的壓力。

七、關(guān)于預(yù)先禁止信息公開(kāi)

依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，有時(shí)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益。為了避免損害的發(fā)生，條例第二十三條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。"但該條同時(shí)規(guī)定："但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方。"在條例的專(zhuān)家建議稿中，曾規(guī)定："在第三人*書(shū)面意見(jiàn)或救濟(jì)的法定期限內(nèi)，不得向申請(qǐng)人提供相關(guān)政府信息。"但這一建議未被條例采納。這樣，第三方向法院提起訴訟后，行政機(jī)關(guān)是否仍然實(shí)施公開(kāi)，就成為一個(gè)問(wèn)題。在*，這類(lèi)訴訟被稱(chēng)作反信息自由法訴訟，原告一般是請(qǐng)求法院禁止行政機(jī)關(guān)公開(kāi)他們貿(mào)易秘密和商業(yè)或金融信息秘密。由于訴訟判決需要一定的時(shí)間，所以原告在起訴時(shí)往往請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)在判決前發(fā)出預(yù)先禁止的命令。日本也于*年增添了具有事前救濟(jì)性質(zhì)的"禁止訴訟"。

我國(guó)有不少學(xué)者主張?jiān)谛薷男姓V訟法時(shí)增加這種禁止訴訟和禁止令。在法律未作修改前，可以考慮適用行政訴訟法第四十四條第(二)項(xiàng)的規(guī)定，根據(jù)原告的申請(qǐng)，裁定停止執(zhí)行?；蛘咄ㄟ^(guò)司法解釋增加臨時(shí)禁令措施。參照*的經(jīng)驗(yàn)，法院在作出這類(lèi)決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：(1)原告*的理由是否有很大的勝訴希望；(2)原告是否因法院不發(fā)出預(yù)先禁止的命令而可能受到不可彌補(bǔ)的損害；(3)法院發(fā)出預(yù)先禁止命令是否會(huì)損害公共利益。

八、關(guān)于舉證責(zé)任

在世界各國(guó)，政府信息公開(kāi)行政訴訟的舉證責(zé)任均由被告負(fù)擔(dān)。這是因?yàn)椋浩湟?，被要求公開(kāi)的政府信息掌握在行政機(jī)關(guān)手中，只有行政機(jī)關(guān)知道信息的內(nèi)容和性質(zhì)，如果要求原告負(fù)舉證責(zé)任，等于拒絕其公開(kāi)申請(qǐng)；其二，獲取政府信息的權(quán)利是法律賦予公民、法人和其他組織的強(qiáng)制性權(quán)利，申請(qǐng)人沒(méi)有義務(wù)說(shuō)明申請(qǐng)獲取信息的理由；相反，行政機(jī)關(guān)如果作出拒絕的決定，則必須負(fù)責(zé)說(shuō)明拒絕的正當(dāng)性質(zhì)。至于爭(zhēng)議的政府信息是否都要提交到法院，*的做法是，關(guān)于國(guó)防和外交秘密的文件，法院一般聽(tīng)從行政機(jī)關(guān)的判斷?！俄n國(guó)公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》也規(guī)定："如果訴訟的對(duì)象是……涉及到國(guó)家安全、國(guó)防或外交而不能公開(kāi)的信息，并且如果公共機(jī)關(guān)對(duì)此等信息的定密程序、秘密等級(jí)、種類(lèi)和將其當(dāng)作秘密信息不能公開(kāi)的實(shí)質(zhì)性理由加以說(shuō)明，審判長(zhǎng)可以不讓提交該種信息。"這些做法值得借鑒。

九、關(guān)于不公開(kāi)單方審理

如何調(diào)和公眾了解的利益和政府保密的利益，是各國(guó)推行政府信息公開(kāi)過(guò)程中都要面對(duì)的問(wèn)題。條例第八條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。"第十四條則分四款對(duì)信息公開(kāi)中的保密問(wèn)題作出規(guī)定，其中規(guī)定："行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。"在法院審理涉及國(guó)家秘密的案件中，同樣面臨著保密問(wèn)題。因?yàn)槿绻推渌讣粯樱谠鎱⒓酉鹿_(kāi)審理拒絕公開(kāi)信息的案件，甚至允許原告查閱作為審查對(duì)象的政府信息，不公開(kāi)的規(guī)定就變得毫無(wú)意義。*在*年對(duì)信息自由法所作的修改中，規(guī)定法院對(duì)行政機(jī)關(guān)主張保密的文件可以秘密審查，決定是否可以公開(kāi)。我國(guó)在制定條例時(shí)，在專(zhuān)家建議稿中曾專(zhuān)門(mén)規(guī)定一條："對(duì)涉及國(guó)家秘密的案件，法院可以進(jìn)行不公開(kāi)單方審理。"但也許是考慮到行政法規(guī)的立法權(quán)限，最后采用的是替代方案：本條不作規(guī)定，公布本條例的同時(shí)，由最高人民法院司法解釋?zhuān)鞔_涉及國(guó)家秘密信息的案件的審理，采用不公開(kāi)單方審理，原告不能出席庭審。這應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)審理原則的例外。

行政訴訟法第四*條規(guī)定："人民法院公開(kāi)審理行政案件，但涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和法律另有規(guī)定的除外。"這一條可以作為制定司法解釋的依據(jù)，但本條規(guī)定的不公開(kāi)，本意是指不對(duì)與本案無(wú)關(guān)的人公開(kāi)，并不排除當(dāng)事人和人民法院通知到庭的其他訴訟參與人參加；而不公開(kāi)單方審理，則是指法院在審理特殊敏感材料時(shí)，只有控制信息的行政機(jī)關(guān)一方參加，不僅不對(duì)公眾公開(kāi)，原告方也不得出席。這就需要最高人民法院作出符合立法精神的司法解釋。同時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定，是否不公開(kāi)單方審理由人民法院決定，以防止規(guī)避法律，違反公開(kāi)審判的憲法原則。

十、關(guān)于簡(jiǎn)易程序

在*，絕大部分信息自由法的訴訟以簡(jiǎn)易判決結(jié)束，不用正式開(kāi)庭審理。因?yàn)榇祟?lèi)訴訟情節(jié)比較簡(jiǎn)單，主要的爭(zhēng)論是某項(xiàng)文件是否具有免除公開(kāi)的法律地位，很少涉及事實(shí)問(wèn)題。對(duì)這樣一個(gè)法律問(wèn)題，法院通過(guò)起訴狀、答辯狀和行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，一般就能得出結(jié)論，除非存在重要的事實(shí)爭(zhēng)論需要雙方對(duì)質(zhì)，一般不需要開(kāi)庭審理。從信息公開(kāi)行政案件案情相對(duì)簡(jiǎn)單以及及時(shí)性、涉密性強(qiáng)等自身特點(diǎn)出發(fā)，筆者認(rèn)為可以考慮引入簡(jiǎn)易程序制度。但行政訴訟法并沒(méi)有規(guī)定簡(jiǎn)易程序，這一法律依據(jù)的闕如問(wèn)題，可以根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第九*條的規(guī)定，通過(guò)參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定來(lái)解決。在具體適用上，要注意避免將屬于程序范疇的簡(jiǎn)易程序與屬于審判組織范疇的獨(dú)任制審判簡(jiǎn)單混同。簡(jiǎn)單的信息公開(kāi)行政案件可以適用簡(jiǎn)易程序并采用獨(dú)任制，但對(duì)于時(shí)效性非常強(qiáng)又利益重大的案件，合議制亦可采用簡(jiǎn)易程序。并且，簡(jiǎn)易程序的適用也不一定限于基層法院。筆者認(rèn)為這些問(wèn)題都需要在制定相關(guān)司法解釋時(shí)進(jìn)行考量