建立國庫集中支付制度的思考
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國庫集中支付制度的建立，必須與財政資金的管理運轉(zhuǎn)特性相符合。財政資金不同于以增值為主要目的的民間資金，其使用必須體現(xiàn)出政策性強、控制性高、透明性大、效益性好的特點。據(jù)此，建立國庫集中支付制度應把握如下原則：一是效益性原則，即能夠?qū)φY金實施最有效的管理，不僅確保資金成本最低，而且能夠以最快的速度發(fā)揮財政資金的作用；二是控制性原則，即能夠?qū)Y金實行控制和管理，保證，用于預算規(guī)定的用途；三是政策性原則，即能夠保證資金為實現(xiàn)國家財政政策目標服務；四是透明性原則，即資金的使用避免層層劃撥帶來的不公開、不透明。
根據(jù)上述原則，理想的國庫集中支付模式是借鑒西方發(fā)達國家的做法，建立獨立的國庫核算機構(gòu)，財政資金完全由國庫單一賬戶來管理和核算。但由于我國集中支付起步較晚，相關(guān)改革尚未完全到位，還存在一些短期內(nèi)難以解決的問題，要一步到位，難度很大。筆者僅對目前建立具有我國特色的國庫集中支付模式提出如下設(shè)想：
—、機構(gòu)設(shè)置
建立國庫集中支付必須要有專門的管理機構(gòu)。按照我國現(xiàn)階段實際情況，國庫集中支付管理機構(gòu)設(shè)置在財政內(nèi)部比較可行，由兩部分組成，一是財政內(nèi)部國庫管理機構(gòu)，二是作為財政部門下屬的集中支付機構(gòu)，財政國庫管理機構(gòu)對集中支付機構(gòu)起指導和監(jiān)督的作用。此機構(gòu)設(shè)置方式比較符合過渡時期實施集中支付的形勢和業(yè)務需要。
二、財政內(nèi)部機構(gòu)的職責劃分
按照現(xiàn)階段建立國庫集中支付模式的構(gòu)思和相應的機構(gòu)設(shè)置，實行國庫集中支付制度后，財政內(nèi)部業(yè)務將主要分成預算編制和預算執(zhí)行兩大環(huán)節(jié)，預算編制主要由編制機構(gòu)來實施，預算執(zhí)行主要由國庫管理機構(gòu)和集中支付機構(gòu)來承擔。這使得財政預算編制機構(gòu)、財政國庫管理機構(gòu)、財政集中支付機構(gòu)成為實施國庫集中支付體系的三大主體。這三個核心主體的職責分別為：
財政預算編制機構(gòu)根據(jù)收入預算具體編制部門支出預算，并編制到人到物，盡可能全面、細化。
財政國庫管理機構(gòu)在人民銀行開設(shè)總資金賬戶，統(tǒng)一對財政預算內(nèi)外資金進行管理，資金核算范圍主要是：以前年度政府資金余額；稅收、非稅收收入及贈款；國有企業(yè)股息及利息；中央銀行和國有金融機構(gòu)利潤；政府投資收益；國有資產(chǎn)銷售收入；政府貸款歸還收入；政府借款收入；預算外資金收入及其他財政收人。該機構(gòu)還對集中支付和政府采購等工作進行業(yè)務上和政策上的指導和監(jiān)督。財政集中支付機構(gòu)要按照統(tǒng)一管理預算單位支出的需要，分類分戶設(shè)置賬戶，并嚴格按照預算指標進行資金撥付和賬務處理。
按照以上職責的劃分，財政國庫管理機構(gòu)和財政集中支付機構(gòu)業(yè)務聯(lián)系十分緊密，國庫管理機構(gòu)的資金管理和核算內(nèi)容，相當于目前總預算會計的角色，而集中支付機構(gòu)主要集中處理和核算各預算單位支出，相當于財政管理機構(gòu)的二級明細核算。
三、國庫單一賬戶及預算部門資金賬戶設(shè)置
國庫集中支付制度一個重要的方面就是實行單一賬戶制度，按照西方及經(jīng)合組織成員國的做法，就是在中央銀行開設(shè)財政部門的總資金賬戶，財政資金均由此賬戶進行管理和劃撥，各預算部門不再設(shè)置資金賬戶。經(jīng)過各國多年的實際運作證明，這種方式起到了規(guī)范財政支出，提高財政資金效益的作用。我國進行的國庫集中支付制度應予以借鑒，而且根據(jù)集中支付的要求，以后也必將過渡到以人民銀行國庫部門單一賬戶的方式。但就目前而言，以人民銀行國庫部門單一賬戶方式有較大的困難。一是目前人民銀行國庫部門的資金撥付方式是曲線撥付，而不直接參與聯(lián)行的直接交換，各項支出均由會計部門代為與其他聯(lián)行往來。此種資金結(jié)算方式，相當于在人民銀行內(nèi)部再進行一次結(jié)算后，再參與各商業(yè)銀行的聯(lián)行往來，
依據(jù)現(xiàn)狀，目前比較可行的賬戶設(shè)置方式為，財政國庫管理機構(gòu)在人民銀行國庫開設(shè)單一賬戶，財政全部資金統(tǒng)一納入該賬戶中管理，同時財政集中支付機構(gòu)在商業(yè)銀行開設(shè)普通存款賬戶，并在此賬戶下為預算撥款單位建立分類分產(chǎn)資金賬戶。財政國庫管理機構(gòu)按照預算，將資金撥付到集中支付機構(gòu)開設(shè)的統(tǒng)一賬戶中，由集中支付機構(gòu)具體辦理資金劃撥和現(xiàn)金支付。這種方式有兩大優(yōu)勢：一是阻力和壓力比較小，可以在短期內(nèi)迅速大面積鋪開；二是可以避開一些近期難以解決的技術(shù)問題，如人民銀行國庫暫時無法直接進行聯(lián)行支付的問題。但此方式只是過渡時期的集中支付賬戶管理模式，單一賬戶將來還要轉(zhuǎn)到中央銀行進行統(tǒng)一管理。
財政部門實行單一賬戶后，相應的也應對各預算單位的賬戶進行改革。關(guān)于預算單位的賬戶設(shè)置，鑒于各地區(qū)不同的管理體制和預算單位業(yè)務量的多少不同，目前有幾種模式可供選擇：
一是完全取消預算單位資金賬戶，財政集中支付機構(gòu)記賬，并統(tǒng)一進行賬務處理。同時各級預算單位取消會計崗位，撤銷銀行賬戶，其現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金結(jié)算和行政經(jīng)費、事業(yè)費、?？畹膿苋搿⒅С?、往來款項的收付以及日常會計核算監(jiān)督、會計報表編制、會計檔案管理等工作，統(tǒng)一由集中支付機構(gòu)辦理和承擔。這種方式，財政集中支付部門的業(yè)務核算量較大，比較適合于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)級、中央、省級財政部門也可采取此模式，但對集中支付中心的業(yè)務管理及電子核算要求較高。
二是保留預算單位資金賬戶，進行備用金核算的管理方式。此方式是第一種方式的變通模式，隨著統(tǒng)一發(fā)放工資改革、政府采購制度改革的完善，預算單位的主要資金基本由財政統(tǒng)一集中支付，剩余的資金是數(shù)量少事項雜、資金量和重要性都比較小的日常零星支出。這些支出主要是日常的水、電、差旅等公用開支等，統(tǒng)一進行集中核算，財政部門業(yè)務量巨大。按照這些資金的特點，可采取留用備用金的核算方式，即單位資金賬戶仍然保留，但只限定規(guī)定數(shù)額的備用金存儲，預算單位日常零星開支可在核定的備用金數(shù)額內(nèi)自行支付，備用金額度不足可隨時到財政集中支付機構(gòu)進行資金請撥申報，財政集中支付部門在審核各預算部門的合理開支后，按備用金限額對單位備用金賬戶撥款，補足各用金數(shù)額。此方式對財政部門人手不足，且預算單位此類業(yè)務量巨大的地區(qū)比較適合，具體備用金的管理方式可由各地根據(jù)實際情況制定，備用金管理方式也可采用現(xiàn)金支付卡、國庫支票等方式。
三是保留預算單位資金賬戶，實行會計委派制度。即各預算單位資金賬戶繼續(xù)保留，大部分資金實行集中支付，暫時無法集中支付的資金繼續(xù)按原渠道撥付預算單位自行核算。為了加強資金管理，預算單位的會計實行委派制度。這是目前阻力最小、比較容易做到的一種模式，但離國庫集中支付制度的要求相差較遠，比較適合預算單位離集中支付中心較遠，或預算單位業(yè)務量巨大，財政部門短期內(nèi)無法承擔的地區(qū)采用。
對預算部門資金的賬戶管理方式，在財政部門集中支付沒有完善前各地區(qū)可自行設(shè)置，可根據(jù)本地區(qū)的實際情況采取某一方式或結(jié)合采用，但總的原則是盡量減少中間資金賬戶的建立，所有財政資金能直接撥付的直接撥付，減少資金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié)，而且隨著集中支付制度的完善，預算單位的，資金賬戶應逐步減少直至取消。
四、財政支出細化
為便于集中支付，應對財政支出按性質(zhì)進行分類，針對資金的不同性質(zhì)通過不同途徑和方式進行管理和支付。一是直接支出，也稱采購性支出，由政府采購管理部門通過對招投標過程和合同的履行情況進行監(jiān)督，并根據(jù)合同金額通知集中支付機構(gòu)安排撥款。二是間接支出，也稱為轉(zhuǎn)移支出，主要包括對個人（如工資、社會保障等）、對企業(yè)的補貼、對下級的轉(zhuǎn)移支付支出等，它的特點是不能直接形成購買力，這部分支出由集中支付機關(guān)按預算和支出進度安排撥款。
對于這兩種支出的核算，直接支出管理比較簡單，集中支付機構(gòu)根據(jù)政府采購機構(gòu)提供的采購協(xié)議以及相關(guān)驗收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶，完成支出過程。間接支出的支付比較復雜些，按照間接支出金額和性質(zhì)，又可分為大額集中開支和小額零星開支，大額集中開支，如統(tǒng)發(fā)工資、上下級轉(zhuǎn)移支付等；小額零星開支，如單位日常公務開支等。大額集中開支核算，按照改革后國庫集中支付模式也較為簡單，如統(tǒng)發(fā)工資，集中支付機構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一發(fā)放工資系統(tǒng)，將當月工資發(fā)放額度提交財政國庫管理機構(gòu)，國庫管理機構(gòu)按照此額度將款項一筆撥付至工資發(fā)放銀行。小額開支十分繁雜，較難處理，各地可根據(jù)預算單位賬戶管理模式建立相應的核算體系，如取消單位賬戶可由財政集中支付機構(gòu)全部核算，對繼續(xù)保留單位賬戶的可由各預算單位負責此塊資金的開支和核算。
