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鎮(zhèn)財政支出，是鎮(zhèn)政府把籌集起來的歸其所支配的財政資金進(jìn)行有計劃的再分配，用于完成鎮(zhèn)政府行使提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。由于目前的鎮(zhèn)財政支出制度仍然是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的框架，與構(gòu)建節(jié)約型社會不相適應(yīng)，與打造廉潔高效政府的要求仍有不足。因此，改革現(xiàn)行的鎮(zhèn)財政支出管理制度，構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鎮(zhèn)財政支出管理體系，已成為當(dāng)前建設(shè)與發(fā)展鎮(zhèn)財政的重要問題。

一、現(xiàn)行鎮(zhèn)財政支出制度中存在的主要問題。

(一)財政支出結(jié)構(gòu)不合理，“越位”與“缺位”并存。財政支出“越位”方面，一是直接涉足競爭性領(lǐng)域。尤其是在上世紀(jì)九十年代，許多鎮(zhèn)政府出面借貸和集資辦起了一批鎮(zhèn)企業(yè)。但由于市場變化、管理不善，甚至人為因素等原因，企業(yè)經(jīng)營困難，倒閉破產(chǎn)時有發(fā)生，使鎮(zhèn)財政背上了沉重的負(fù)擔(dān)。二，是超越自身經(jīng)濟(jì)實力投資“政績”工程。一些鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)政期間，急于要成績，出政績，不顧財力可能，靠貸款、集資和攤派大搞

“面子”、“樣板”、“形象”工程，結(jié)果是完成一項建設(shè)，留下一筆債務(wù)。這不僅造成了鎮(zhèn)財力和資源的浪費，而且加劇了鎮(zhèn)原本就緊張的財政資金供需矛盾。財政支出“缺位”方面，一是鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)公益事業(yè)保障乏力。鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)和公益事業(yè)單位如中小學(xué)(2004年9月我市將體制上劃)、衛(wèi)生防保機(jī)構(gòu)等，按性質(zhì)屬于公共部門，其服務(wù)屬于公共產(chǎn)品范疇，這些支出理應(yīng)由財政資金提供保障，但由于鎮(zhèn)財政的越位供給，造成本應(yīng)由財政保障的事業(yè)資金供給短缺、保障乏力。二是由政府提供的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、非營利性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，但由于財力有限，投入偏少。既影響了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，又易產(chǎn)生亂集資、亂收費。三是對農(nóng)村保障無力顧及，社會保障是實現(xiàn)現(xiàn)代社會公平的基本要求，也是保障社會穩(wěn)定的重要支柱，在我國

以市場為取向的農(nóng)村改革中，急需建立完善的農(nóng)村社會保障制度，以穩(wěn)定廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會生活，但是目前的鎮(zhèn)財力，根本無力顧及。

(二)剛性支出增長過快，超過了鎮(zhèn)財力的增長。

國家陸續(xù)出臺的一些增支政策，使鎮(zhèn)的剛性支出不斷增加。一是政策性增資。近幾年來國家每年都有增資政策出臺，如調(diào)整工資、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、提高社會保險基數(shù)、擴(kuò)大社會保險的范圍等等，增加了鎮(zhèn)財政困難。二是法定支出增加。國家通過制定法律，對一些支出指標(biāo)作出了硬性規(guī)定，如國家規(guī)定農(nóng)村初級保健、農(nóng)村計劃生育、科技等方面支出增長速度必須高于財政收入增長速度，而且要逐年遞增。三是資金配套政策。上級有關(guān)部門出臺的專項政策、下達(dá)的專項資金，都要求鎮(zhèn)政府安排一定的配套資金，否則專項資金難以安排。如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、農(nóng)村道路灰色化工程、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等等，這也增加了鎮(zhèn)財政的支出壓力。這些剛性支出的增長，有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了鎮(zhèn)實際可用財力的增長。

(三)支出預(yù)算編制不科學(xué)。

長期以來，我國鎮(zhèn)財政支出預(yù)算的編制方法一直是按功能并采用“基數(shù)法”編制預(yù)算。這種方法合理之處，按功能編制預(yù)算便于經(jīng)濟(jì)分析，按“基數(shù)法”編制支出預(yù)算較為簡便。但也存在明顯不足：一是沒有將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到具體單位和項目，不利于鎮(zhèn)財政的監(jiān)督，不利于合理控制支出。二是由于預(yù)算編制較粗，預(yù)算分配的透明度不高，造成預(yù)算約束弱化。三是支出預(yù)算科目的設(shè)置不科學(xué)、不規(guī)范，不能從不同的角度全面反映鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財政支出金額，因而不能滿足細(xì)化預(yù)算的要求，也不便于對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行精確分析。

(四)鎮(zhèn)財政預(yù)算約束軟化，監(jiān)督乏力。

鎮(zhèn)財政預(yù)算是鎮(zhèn)政府有計劃地配置和分配鎮(zhèn)財政資金的重要手段。預(yù)算一經(jīng)鎮(zhèn)人民政府代表大會審查通過就成為鎮(zhèn)政府一定時期內(nèi)的收支行為準(zhǔn)則，不得隨意變動。但實際執(zhí)行過程中，一方面由于鎮(zhèn)人大缺乏監(jiān)督財政的經(jīng)驗，其工作僅限于形式、程序上對年內(nèi)預(yù)算的批準(zhǔn)和確認(rèn)，對財政預(yù)算的審議不夠嚴(yán)格。另一方面，由于鎮(zhèn)人大平時對財政預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督不夠，部分鎮(zhèn)在實際執(zhí)行過程中隨意性大，調(diào)整預(yù)算很少通過人大，往往憑領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”或“一句話”辦理，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)和決算數(shù)差異較大。由于鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外尚未集中統(tǒng)一管理，預(yù)算外資金游離于財政監(jiān)督之外，一些不合理、不合法的支出在預(yù)算外資金中列支，這一切都為財政支出預(yù)算的產(chǎn)生留下了隱患。

二、鎮(zhèn)財政支出制度的改革思路。

(一)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立鎮(zhèn)財政支出新格局。

優(yōu)化鎮(zhèn)支出結(jié)構(gòu)的前提是科學(xué)界定鎮(zhèn)財政的支出范圍。財政支出范圍不科學(xué)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)很難收到應(yīng)有的效果。因此，必須按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財政的要求，科學(xué)界定鎮(zhèn)財政的支出范圍，明確鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)哪些事務(wù)、重點支持哪些事務(wù)等等。根據(jù)鎮(zhèn)財政職能，支出應(yīng)主要包括四個方面：一是政權(quán)建設(shè)；二是社會公益事業(yè)；三是農(nóng)村社會保障；四是非競爭性和非營業(yè)性公共投資。

1．基層政權(quán)組織，節(jié)減行政支出。當(dāng)前，鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大、財政供給人員過多、政府職能錯位、資源效能低是造成鎮(zhèn)運行成本過高、行政經(jīng)費增長過快的根本原因。因此，一要全面深化基層政權(quán)改革、轉(zhuǎn)變職能、精減機(jī)構(gòu)、減員增效，是解決鎮(zhèn)行政經(jīng)費開支過大的治本措施。二要強(qiáng)化支出管理制度的規(guī)章約束，控制公務(wù)經(jīng)費支出，降低政府運行成本，是構(gòu)建人民滿意政府的重要舉措。

(1)轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，徹底解決政事、政企、事企不分的問題。對鎮(zhèn)政府的職能要按照市場的要求進(jìn)行重新界定，鎮(zhèn)政府的職能方式要從對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接干預(yù)和直接管理逐步轉(zhuǎn)移到法制建設(shè)和間接調(diào)控、間接管理上來，把政府不該管的事徹底分離出來，屬于市場的還給市場，屬于企業(yè)的還給企業(yè)，屬于社會的還給社會，屬于村組管理的還給村組。

(2)深化農(nóng)村稅費改革，減員增效。隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深入，當(dāng)前的農(nóng)村工作已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)從過去的伸手要錢轉(zhuǎn)變到為群眾服務(wù)上來。因此，要進(jìn)行村組合并，精減村組干部職數(shù)，從而達(dá)到減員增效、降低運行成本，避免重復(fù)建設(shè)的效果。

(3)要嚴(yán)格控制經(jīng)費支出。目前鎮(zhèn)政府運行成本一直居高不下，排除必要的支出因素外，仍有相當(dāng)部分支出屬于不合理、不合法的支出范疇。因此，必須制定嚴(yán)格的經(jīng)費支出管理辦法和規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督。紀(jì)監(jiān)、審計等部門要全程參與，做到事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，對任何違法、違紀(jì)、違規(guī)行為都要嚴(yán)肅處理。

(二)改革支出預(yù)算編制方法，構(gòu)建鎮(zhèn)支出預(yù)算新體系。

科學(xué)合理的支出預(yù)算編制方法是加強(qiáng)鎮(zhèn)財政支出管理的重要政策工具。改革支出預(yù)算編制方法是：細(xì)化支㈩預(yù)算編制內(nèi)容：將預(yù)算支出按單位和功能進(jìn)行分配；建立零基預(yù)算編制方法。

l、實行部門預(yù)算。部門預(yù)算是指一個部門所有的經(jīng)費支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報表格式，統(tǒng)一編制預(yù)算。編制部門預(yù)算是公共支出預(yù)算通行的辦法，通過編制部門預(yù)算，一是細(xì)化支出預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的透明度，有利于防止支出預(yù)算分配和執(zhí)行中“暗箱操作”，有利于立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審查和監(jiān)督；二是強(qiáng)化預(yù)算的約束力，能夠有效地防止擠占挪用財政資金現(xiàn)象，有利于提高預(yù)算管理水平；三是實行統(tǒng)一的支出預(yù)算，便于集中財力，統(tǒng)籌安排，有利于推行鎮(zhèn)綜合財政管理。

2、推行“零基預(yù)算”。傳統(tǒng)的鎮(zhèn)財政支出分配一直采用“基數(shù)法”，這種做法雖然比較簡潔，但執(zhí)行結(jié)果往往造成支出剛性增長，不利于財政宏觀調(diào)控?！傲慊鶖?shù)”則不同，主要是根據(jù)各單位履行的職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)和人員配備等宏觀因素確定資金使用額度，而不以基數(shù)作為預(yù)算分配的主要依據(jù)，，一切從“零”開始，與“基數(shù)法”相比，“零基預(yù)算法”在支出預(yù)算分配上更具有公平、合理和公正性。因此，編制鎮(zhèn)支出預(yù)算時應(yīng)逐步采用“零基預(yù)算法”。

(二)創(chuàng)新管理體制，探索鎮(zhèn)財政支出管理新方式。

1、推行政府采購制度。

推行政府采購是強(qiáng)化財政管理職能、加強(qiáng)財政支出管理、提高財政資金使用效益的重要途徑，是有效實現(xiàn)宏觀調(diào)控和保護(hù)國內(nèi)工業(yè)的重要手段；也是我國經(jīng)濟(jì)走向世界的客觀要求。

一是有利于強(qiáng)化支出預(yù)算約束，提高鎮(zhèn)財政資金的使用效益。實行政府采購，通過公開招標(biāo)、公平競爭，貨比三家，好中選優(yōu)，使有限的財政預(yù)算可以購買到物美價廉的商品或高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，大幅度節(jié)減鎮(zhèn)財政支出。

二是減少了流通環(huán)節(jié)，省去流通環(huán)節(jié)費用。同時，批量采購降低了商品的購進(jìn)成本，提高了財政資金的使用效益。

三是通過采用公開招投標(biāo)方式，按招投標(biāo)程序參與市場競爭，一方面項目預(yù)算可通過合同法律化，從而解決傳統(tǒng)項目決算突破預(yù)算的老問題；另一方面，服務(wù)價格可以深入了解，從而有利于細(xì)化預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束。

四是政府采購制度是以財政資金的直接支付方式和國庫的單一帳戶制度為前提，實現(xiàn)了預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算資金的分離，財政就能對公共部門的商品和服務(wù)的采購行為實行有效的監(jiān)督，保證財政對預(yù)算資金的流量和流向的控制。

五是有利于從源頭上抑制各種腐敗現(xiàn)象，提高鎮(zhèn)政府的信譽(yù)和威信。目前我國尚處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、法制不很完備的社會主義初級階段，在此背景下，傳統(tǒng)的財政體制中“公款消費、分散采購、暗箱操作”的內(nèi)在缺陷往往成為各種依法腐敗行為的“誘因”，導(dǎo)致黨員干部誤入歧途的“土壤“和溫床”。不難發(fā)現(xiàn)，正是由于傳統(tǒng)財政支出管理具有“暗箱”操作的特色，使國有資產(chǎn)遭受巨額損失，更為嚴(yán)重的是敗壞了國家政府形象，從而危及社會經(jīng)濟(jì)秩序和政治穩(wěn)定。政府采購制度是財政監(jiān)督機(jī)制的有效組成部分，實行統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購制度，特別是公開招投標(biāo)方式，便于政府的各項采購活動在公開、公平、公正的高透明度度環(huán)境中運作，形成財政、審計、監(jiān)察、供應(yīng)商以及社會公眾等全方位參與監(jiān)督的機(jī)制，從源頭上有效地抑制各種腐敗現(xiàn)象，提高政府信譽(yù)，樹立政府廉潔奉公的良好形象。

2、實行集中支付制度。

實行集中支付制度對加強(qiáng)鎮(zhèn)財政支出管理的意義在于：一是有利于庫款調(diào)度。實行國庫集中支付制度后，支出單位的財政資金全部集中存放在鎮(zhèn)財政，有利于鎮(zhèn)財政部門對資金加強(qiáng)統(tǒng)—一的調(diào)度和管理，使之更加靈活。同時，也是改變財政資金分散、支出單位多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面。二是有利于財務(wù)監(jiān)督。鎮(zhèn)財政內(nèi)部實行預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督相對分開，從機(jī)制上防止?fàn)I私舞弊。鎮(zhèn)財政、支出單位、結(jié)算銀行都持有可以相互核對的資金支付帳冊，預(yù)算執(zhí)行規(guī)范透明。有利于加強(qiáng)對財政資金支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理的支出。三是有利于強(qiáng)化支出預(yù)算的約束力和預(yù)算執(zhí)行管理。一方面鎮(zhèn)財政按照支出預(yù)算辦理財政資金的支付，有利于強(qiáng)化預(yù)算約束；另一方面，支出單位按其部門預(yù)算實行采購行為時不必考慮資金的劃撥，有利于部門預(yù)算的及時執(zhí)行。

(三)強(qiáng)化監(jiān)督，健全支出監(jiān)控新機(jī)制。·

l、加強(qiáng)鎮(zhèn)人大對鎮(zhèn)財政預(yù)算編制及執(zhí)行情況的監(jiān)督。對本級人代會通過的預(yù)算，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更。如遇特殊情況需要增加支出或減少收入應(yīng)編制預(yù)算調(diào)整方案，按法定程序提請鎮(zhèn)人大主團(tuán)批準(zhǔn)。鎮(zhèn)財政要堅持向鎮(zhèn)人大主席團(tuán)每季匯報一次預(yù)算執(zhí)行情況，年終向人代會匯報決算執(zhí)行情況，鎮(zhèn)人大要嚴(yán)格審議年度財政預(yù)、決算，平時也要加強(qiáng)財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。

2、健全鎮(zhèn)財政審計監(jiān)督制度。主要是健全鎮(zhèn)財政收支情況年度審計和鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計制度。紀(jì)檢、審計部門要通過對鎮(zhèn)財政年度收支情況的審計檢查，規(guī)范鎮(zhèn)財政的收支行為，督促其按《預(yù)算法》和有關(guān)財政經(jīng)濟(jì)法規(guī)辦事。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要對相關(guān)的責(zé)任人嚴(yán)肅查處、追究責(zé)任。同時紀(jì)檢、監(jiān)察部門也要加強(qiáng)對鎮(zhèn)財政的的政務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督。鎮(zhèn)財政的收支情況公開要徹底，特別是對各種列出的事由、內(nèi)容、數(shù)額、經(jīng)辦人、審批人等都要詳細(xì)公開。對群眾反映的問題要及時查實并將查檢結(jié)果及時通報。