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一、引言

改革開放以來，*金融借溫州金融改革試驗區(qū)的東風走在了全國金融改革的前頭，作為利率改革的試點開始已經(jīng)歷時20多年，有效激活了我縣金融機構的經(jīng)營機制。但是，20世紀80年代以來通過對農(nóng)村金融體系的一系列改革，農(nóng)村地區(qū)逐步形成的以農(nóng)村信用社為主體，以農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄等相互補充的農(nóng)村金融體系，卻仍難以滿足農(nóng)村金融需求。與此同時，作為欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，民間借貸依然活躍甚至成為農(nóng)村金融服務的主要提供者。為什么農(nóng)村金融改革歷經(jīng)多年，但似乎農(nóng)村金融需求仍然難以滿足。基于這種情形，我們有必要對以往的農(nóng)村金融改革模式做一簡要回顧，分析改革存在的內(nèi)在問題，確定今后改革的基點，這是農(nóng)村金融演進和建設社會主義新農(nóng)村必須解決的首要問題。

農(nóng)村金融改革可以分為廣義和狹義兩個范疇，按照人民總行行長周小川的劃分（*年），廣義的農(nóng)村金融改革，包括農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、國家對資金流動的引導、農(nóng)村融資媒介的創(chuàng)新和發(fā)展、農(nóng)村金融機構的退出機制等問題。狹義的農(nóng)村金融改革具體指農(nóng)村信用社改革。本文研究的是針對的廣義的農(nóng)村金融改革，旨在解讀農(nóng)村金融制度改革的歷程，農(nóng)村金融現(xiàn)狀及存在問題，農(nóng)村金融改革的悖論，并試圖指出農(nóng)村金融改革的基本方向，就農(nóng)村金融改革為新農(nóng)村建設提供政策建議。

二、農(nóng)村金融改革進程簡要回顧

為適應農(nóng)村經(jīng)濟的變化，我縣正規(guī)農(nóng)村金融體系一直進行著政府主導的強制性制度變遷與改革。按照農(nóng)村信用社的管理體制即控制權的更替，我們將*農(nóng)村金融改革在全國的大背景下大致劃分為以下四個階段。

（一）農(nóng)村信用社控制權的國有化

*年初，我縣在南溪成立了首家農(nóng)村信用社，開始了我農(nóng)村信用社發(fā)展里程。*年化后，農(nóng)村信用社和國家銀行在農(nóng)村的營業(yè)所被下放給，建立了公社信用部。*年9月，又下放成為公社管理區(qū)信用分部，并規(guī)定公社（管理區(qū)）有權使用信用分部資金，信用分部成為計劃經(jīng)濟體制下農(nóng)村籌資與分配資金的重要渠道。當時的實際上是農(nóng)業(yè)和工業(yè)相結合的，所以兩次“下放”不能拋開國家工業(yè)化戰(zhàn)略背景，是國家為了實現(xiàn)以重工業(yè)為核心的經(jīng)濟增長必須控制和壟斷經(jīng)濟資源使然。*年，國務院在《關于整頓和加強銀行的幾項規(guī)定》中指出，信用社是集體金融組織，又是銀行在農(nóng)村的基層機構；并規(guī)定在既有銀行營業(yè)所又有信用社的地方實行所社合署辦公的政策。因而改革開放前，農(nóng)信社只是國家銀行體系的延伸，是國家資源配置的工具，難以真正體現(xiàn)合作金融的性質(zhì)。

（二）農(nóng)村信用社控制權向中國農(nóng)業(yè)銀行的轉移

*年3月國務院恢復農(nóng)業(yè)銀行以后，農(nóng)村信用社成為了農(nóng)業(yè)銀行的基層機構。農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行基層機構后，模糊了農(nóng)村信用社固有的合作金融屬性，農(nóng)村信用社逐漸放棄了民間借貸職能，走上“官辦”道路。*年10月，農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行在經(jīng)營、核算、業(yè)務方面開始分離，農(nóng)業(yè)銀行只負責對農(nóng)村信用社的方針政策領導。但實際上，至*年之前，農(nóng)村信用社管理依然受控于農(nóng)業(yè)銀行，信貸業(yè)務并沒有與農(nóng)戶的生產(chǎn)活動密切結合，合作金融的性質(zhì)沒有完全確立。

*年，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行*信貸組組建后接管了我縣農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)政策性貸款，主要承擔國家糧棉油儲備和農(nóng)副產(chǎn)品合同收購等業(yè)務。至此，農(nóng)村金融機構初步構建了政策性、商業(yè)性和合作制金融機構相結合的框架。

（三）農(nóng)村信用社控制權向中國人民銀行的轉移

*年，農(nóng)信社和中國農(nóng)業(yè)銀行在管理體制上脫鉤，暫由人民銀行管理，我縣于*年開始實行此項政策，此后就開始了制定農(nóng)信社改革方案的艱苦探索。*年8月，在*縣政府的領導下，縣各職能部門對全縣農(nóng)村基金會開始清理整頓，4家自行關閉，3家業(yè)務由當?shù)剞r(nóng)村信用社接納。*年，金融服務社也被納入農(nóng)信社管理。*年，農(nóng)村信用社浮動利率改革試點工作全面展開。

（四）農(nóng)村信用社控制權向地方政府的轉移（*年至今）

*年，國務院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，正式啟動全國八省(市)農(nóng)村信用社改革試點工作，我縣農(nóng)村信用社改革試點工作*年全面啟動。結合我縣的實際，此次改革的主要內(nèi)容有組建縣聯(lián)社一級法人機構、在全縣范圍內(nèi)進行增資擴股、清理老股金等，由于我縣農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量較好，沒有以央行發(fā)行的票據(jù)來兌付信用社歷史包袱，改革順利完成。此次改革，將農(nóng)村信用社的控制權由人民銀行轉移到了地方政府即省聯(lián)社手中，這固然有利于降低地方政府干預的道德風險，但是省聯(lián)社的組建有可能使農(nóng)信社與農(nóng)戶的關系越來越趨于淡化。

可以看出，50多年來，農(nóng)村信用社的管理體制雖然幾經(jīng)變遷，但是由于每次改革都是由國家行政主導進行的強制性的信貸制度改革，而不是完全基于服務對象即農(nóng)戶的實際需求與制約因素而去選擇改革的方式和路徑。因此，農(nóng)戶的信貸需求始終不能圓滿解決。目前，我市農(nóng)村地區(qū)的金融供給就存在諸如以下的種種問題。

三、農(nóng)村金融現(xiàn)狀及存在的問題

（一）農(nóng)村正規(guī)金融提供的金融服務

目前，我縣農(nóng)村正規(guī)金融制度框架主要由三類金融機構組成，即政策性金融機構（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、商業(yè)性金融機構（中國農(nóng)業(yè)銀行）和合作性金融機構（農(nóng)信社），它們向農(nóng)村經(jīng)濟提供的金融服務非常有限。

首先，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是以政策為導向的國有金融機構，服務范圍嚴格限制，只負責糧棉油收儲貸款業(yè)務，不與農(nóng)民發(fā)生信貸關系；其次，中國農(nóng)業(yè)銀行近年來經(jīng)營重心明確向商業(yè)化方向發(fā)展，導致業(yè)務逐漸撤離了農(nóng)村地區(qū)向城市集中；作為支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展主力軍的農(nóng)信社在經(jīng)過新一輪改革后，信貸支農(nóng)力度有所加大，目前農(nóng)業(yè)貸款余額占各項貸款的比重由改革前的75.9%上升到*年9月末的85%。但是農(nóng)信社改革后面臨著新的市場定位問題，所謂的政策性和商業(yè)性并重的市場定位只是權宜之計，當難以協(xié)調(diào)追求市場化經(jīng)營效益與政策支農(nóng)的矛盾時，農(nóng)信社更可能犧牲后者利益。

（二）農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)村非正規(guī)金融是相對于正規(guī)的銀行信貸而言，主要指非金融機構的社會個人、企業(yè)及其它經(jīng)濟主體之間進行的以貨幣資金為標的價值讓渡及本息還付。農(nóng)村非正規(guī)金融形式因不同歷史時期、不同參與主體而非常多樣,主要包括直接借貸、集資、“會”、地下錢莊、基金會等。90年代后半期以來，基金會、地下錢莊、會、典當?shù)确欠ㄈ谫Y形式被政府依法取締，但民間直接借貸活動由于其靈活性仍在廣大農(nóng)村地區(qū)活躍著。據(jù)人民銀行*縣支行估計，*年末，全縣民間借貸規(guī)模估計超過了10億元，月平均利率在17.024－18.521‰的狹窄區(qū)間內(nèi)波動。另據(jù)*年的調(diào)查顯示民間借貸資金的主要用途是生產(chǎn)經(jīng)營和投資，估計占借貸資金總額的85%，消費性借貸占10%，種植養(yǎng)殖業(yè)的占4%。

目前，農(nóng)村金融改革與發(fā)展中存在不少問題，突出表現(xiàn)為農(nóng)村資金外流和農(nóng)村金融市場壟斷，具體而言，當前農(nóng)村金融改革與發(fā)展中存在以下一些問題：

1、農(nóng)村資金大量倒流城市導致農(nóng)村金融供給不足。受經(jīng)營機制、利潤最大化目標等因素影響，農(nóng)村地區(qū)大量資金倒流到城市。一是受經(jīng)營體制影響，縣級郵政儲蓄機構吸收的存款只能全額上存，由此導致吸儲資金從農(nóng)村大量外流。近年來，郵政儲蓄憑借其全國通存通兌并可進行個人款項匯兌結算的優(yōu)勢，其業(yè)務在縣域農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增長態(tài)勢，這意味著農(nóng)村地區(qū)由此外流資金的速度也呈逐步增長態(tài)勢。十五期間縣域郵政儲蓄存款余額年均增長30.5%，*年9月末，郵政儲蓄存款余額達2.5億元。二是縣域國有商業(yè)銀行通過系統(tǒng)內(nèi)資金上存方式將儲蓄資金從農(nóng)村抽走。近年來，國有商業(yè)銀行在經(jīng)營策略上逐步向大城市、中心區(qū)轉移，上級行對欠發(fā)達縣實施逐步退出信貸市場的經(jīng)營戰(zhàn)略。一方面，國有商業(yè)銀行通過對農(nóng)村基層分支機構上收審批權限、提高信貸準入條件等方式限制了基層行的信貸投放力度；另一方面，國有商業(yè)銀行通過系統(tǒng)內(nèi)資金上存方式從農(nóng)村抽取信貸資金倒流城市。*年9月末，縣域存量和增量存貸比分別為50%和48%，分別比全市平均水平低24和21個百分點。三是對外投資流出。一方面，隨著城市化逐步推進，農(nóng)村一些富裕階層紛紛遷出農(nóng)村進入城市，由此引起的購房支出導致農(nóng)村資金大量外流。另一方面，部分農(nóng)村外出投資者回鄉(xiāng)以招股、民間借貸等形式吸引農(nóng)村居民資金對外投資。我縣由于農(nóng)民外出經(jīng)商、購房、投資、打工引起的年均農(nóng)村資金外流在7億元左右，近三年全縣農(nóng)村資金缺口以年均30％的速度遞增，目前資金缺口約在4.5億元左右。

2、農(nóng)村金融市場壟斷格局導致金融服務水平低下。目前，農(nóng)村地區(qū)雖然在機構設置上形成了政策性、商業(yè)性和合作性三足鼎立的格局，但實際上，商業(yè)銀行為適應集約化經(jīng)營需要對農(nóng)村地區(qū)實施收縮經(jīng)營戰(zhàn)略；農(nóng)發(fā)行由于專項支持糧棉油收儲企業(yè),業(yè)務范圍嚴格受限未能真正發(fā)揮政策性金融作用；郵政儲蓄機構只存不貸，對農(nóng)村資金形成“抽水機”效應，所以農(nóng)信社成了新農(nóng)村建設金融支持的主力軍，農(nóng)村金融市場已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)村合作金融機構占壟斷地位的趨勢。這種壟斷格局不僅使農(nóng)村金融供給總量不足，而且由于缺乏競爭使得農(nóng)村合作金融機構信貸品種單一，貸款利率偏高、服務水平相對低下,遠遠不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟格局調(diào)整帶來的多元化的金融需求。目前，農(nóng)信社的農(nóng)業(yè)貸款利率趨于上限，遠遠超過了同檔期國有商業(yè)銀行的個私貸款利率。正是這種利率上浮傾向，導致農(nóng)戶信貸成本明顯偏高和信貸資金非農(nóng)化趨勢，使得信貸資金趨于流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

3、農(nóng)業(yè)貸款金額小、期限短、覆蓋面有限與農(nóng)村金融實際需求矛盾突出。從貸款規(guī)模來看，農(nóng)村信用社發(fā)放的小額信用貸款余額一般控制在1萬元以內(nèi)，這只能解決部分小規(guī)模傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)的資金需求，而對一些需擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、實施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)戶來說，小額農(nóng)貸遠遠不能滿足他們的發(fā)展需要，而大額農(nóng)戶貸款又遇到擔保抵押難落實的問題。從貸款期限來看，目前小額信用貸款期限一般不超過1年，這與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整后生產(chǎn)周期拉長、資金周轉延緩的新特點難以適應。從貸款覆蓋面來看，農(nóng)信社由于人手少、工作量大，金融服務的覆蓋面非常有限。

4、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風險性和金融機構追求信貸資金安全性的矛盾。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期長，受氣候和市場影響大，存在較大的自然風險和市場風險。雖然農(nóng)村保險市場在不斷探索改革，但當前農(nóng)業(yè)保險和擔保制度仍尚未健全，而且，個別農(nóng)村社會信用意識淡薄，逃廢銀行債務現(xiàn)象時有發(fā)生，這在一定程度上制約了金融機構的放貸積極性。另外，在當前的銀行信貸文化氛圍下，農(nóng)村抵押資源不足的問題比較突出，政策上已逐步明確集體財產(chǎn)不予抵押登記，但農(nóng)村生產(chǎn)資源主要都是集體財產(chǎn)，這就使農(nóng)村貸款抵押遇到法律瓶頸問題。在此情況下，如果政府沒有明確對金融機構支農(nóng)貸款的配套扶持政策，由于資金的趨利性金融機構的支農(nóng)貸款不會出現(xiàn)大幅增長。

四、農(nóng)村金融改革悖論

我們注意到，農(nóng)村金融改革歷經(jīng)50多年取得了一定的成效，但農(nóng)村金融改革與發(fā)展中還存在不少問題，突出表現(xiàn)在農(nóng)村資金大量外流和農(nóng)村金融市場壟斷格局帶來的服務水平低下，甚至出現(xiàn)小范圍的金融服務空白，只能借以民間借貸予以彌補。為什么無論農(nóng)村金融怎樣改革，但農(nóng)村金融需求仍得不到很好的滿足呢？問題不在于農(nóng)村正式金融制度的金融服務機制有什么缺陷，而是因為它們所提供的金融服務和農(nóng)村經(jīng)濟的金融需求之間存在嚴重的不對稱。金融改革必須首先明確服務對象的實際需求和制約因素，進而才能確定改革的方式和路徑選擇。但是目前以政府主導的農(nóng)村金融體系構建存在相互矛盾的制約因素。

一是投資的理性化決定了農(nóng)村金融機構不可能和農(nóng)村經(jīng)濟建立真正的合作關系。

雖然農(nóng)信社產(chǎn)生于農(nóng)村經(jīng)濟的土壤，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展決定了農(nóng)村金融，尤其是農(nóng)村信用社的經(jīng)營效益和水平，二者存在相互依存的關系。但這并不表明農(nóng)信社沒有脫離農(nóng)村經(jīng)濟的愿望和傾向。因為農(nóng)信社“屬于半商業(yè)半政策性的金融機構”（周小川），尤其是新一輪改革要求農(nóng)信社完善法人治理結構，落實股東大會決策權，這有可能使農(nóng)信社的市場定位更加趨于商業(yè)性。市場經(jīng)濟條件下資本資源的配置取決于投資收益率，而農(nóng)村經(jīng)濟的弱勢性、農(nóng)村基礎設施建設的滯后性、農(nóng)戶的分散性、資源稟賦和發(fā)展水平的差異等導致了農(nóng)村資金需求的多層次和多元化，決定了農(nóng)村金融機構信息獲取成本和交易成本高而投資收益率低。*年9月末，農(nóng)信社資產(chǎn)利潤率只有0.58％，比全市平均水平低0.3個百分點。況且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風險和市場風險大，擔保抵押物品缺乏，更加重了農(nóng)村金融機構的信貸風險。在追求收益最大化的理性決策下，農(nóng)村金融機構對農(nóng)村經(jīng)濟缺乏增加資金投入的內(nèi)在動力。

從現(xiàn)行農(nóng)村金融體系的服務功能來看，可以印證農(nóng)村金融機構和農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的共生共存的合作關系遠沒有建立。農(nóng)發(fā)行只是糧棉油收購的政策性銀行；國有商業(yè)銀行逐步撤離農(nóng)村地區(qū)，郵政儲蓄只存不貸導致大量農(nóng)村資金外流，作為支農(nóng)主力軍的農(nóng)村信用社“一農(nóng)”難支“三農(nóng)”，追求投資收益率的偏好也使其農(nóng)業(yè)貸款利率遠遠高于同檔期商業(yè)銀行的貸款利率。

二是政府主導安排的農(nóng)村金融供給和農(nóng)村金融需求存在嚴重的不對稱。

因為產(chǎn)權決定了利益主體的行為，農(nóng)村信用社產(chǎn)權的集體性質(zhì)也決定了制度變遷的主體只能是政府，目的在于實現(xiàn)政府對農(nóng)村金融資源的重新分配與宏觀管理，實踐也表明，國家在構建制度環(huán)境，將制度供給和實施相結合，尤其對農(nóng)信社的有效運轉方面發(fā)揮了積極作用，但這樣做的后果往往是忽視了農(nóng)村金融的多層次、多元化需求。所以，當政府在沒有正確理解農(nóng)村金融需求之前，而把自認為好的和符合現(xiàn)代金融發(fā)展方向的信貸制度移植到農(nóng)村經(jīng)濟的時候，注定這種努力是事倍功半的。例如，雖然目前農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)形成以農(nóng)信社為主體，以農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄相互補充的政策性、商業(yè)性和合作性功能合理搭配的農(nóng)村金融框架，但是，近年來，農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營方向更加明確地向商業(yè)化發(fā)展，改制后的農(nóng)村信用社也有向商業(yè)化經(jīng)營發(fā)展的動機和趨勢。商業(yè)化經(jīng)營的金融機構不僅注重市場的贏利性，而且更注重信貸資金的安全性。而農(nóng)村信貸的小規(guī)模、長周期、自然和市場風險大、抵押品不足等特點勢必造成較高的交易成本和信貸風險，決定了農(nóng)戶等弱小經(jīng)濟體的金融需求事實上很難從正式金融機構得到滿足。以國家安排的小額農(nóng)貸的推行來看，小額農(nóng)貸本來是為了解決農(nóng)戶在發(fā)展生產(chǎn)過程中的資金不足而設計的，但在具體實施過程中，小額農(nóng)貸嚴格限制農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性資金用途、貸款額度和期限，這與農(nóng)村現(xiàn)有的借貸需求存在明顯的脫節(jié)。因此，只有從農(nóng)村金融需求角度出發(fā)而設計的金融供給制度，才能真正滿足農(nóng)村的金融需求，從而支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

五、農(nóng)村金融需求及改革基本取向

由于農(nóng)村金融需求決定著農(nóng)村金融供給的有效性，所以在討論農(nóng)村金融改革之前，我們必須先分析農(nóng)村地區(qū)到底存在什么樣的金融需求才能對癥下藥。為了使分析更加真切，我們的分析將主要依據(jù)我支行*年對20個信用社2042個貸款農(nóng)戶的問卷調(diào)查案例。

1、農(nóng)戶借貸資金的金額特征

農(nóng)戶貸款已基本擺脫了傳統(tǒng)的小額狀況，由小額農(nóng)貸向大額資金需求轉變。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，農(nóng)民的溫飽問題已得到解決，農(nóng)村信貸的需求也逐步提高，原來1萬元以下的小額農(nóng)貸已遠遠不能滿足他們的需求，特別是大批外出經(jīng)商、投資的非農(nóng)業(yè)性等農(nóng)戶“外延性”擴大再生產(chǎn)，都需要大量的資金，促使農(nóng)村信貸需求規(guī)模發(fā)生變化，1萬元以下的農(nóng)戶貸款占比逐年萎縮，增長速度遠遠小于1－5萬元的貸款，大額需求大幅增加。

2、農(nóng)戶借貸資金的資金用途

當前，農(nóng)戶貸款用途已經(jīng)由傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)貸款為主向非農(nóng)業(yè)性的生產(chǎn)投資轉移。隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民的自有資金在一定程度上滿足了傳統(tǒng)種植業(yè)等簡單再生產(chǎn)的需要，而農(nóng)戶擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模的生產(chǎn)性投資及農(nóng)民外出經(jīng)商打工的資金需求增加。農(nóng)戶純農(nóng)業(yè)貸款所占比例從*年的51.6%下降到*年31.2%，而經(jīng)商及投資性貸款則從26.3%上升到44.1%，農(nóng)村經(jīng)濟整體格局發(fā)生變化較大。

3、農(nóng)戶借貸需求的期限特征。原來春耕和秋種前后是農(nóng)村信貸資金需求的高峰期，隨著農(nóng)村整體經(jīng)濟格局的改變，農(nóng)業(yè)專業(yè)戶的增加和外出經(jīng)商人員的增多，農(nóng)戶資金需求由季節(jié)性的需求向全年長期性的需求轉變，農(nóng)戶資金借款期限也向長期性轉變。調(diào)查顯示，6個月以內(nèi)的農(nóng)戶短貸只占16%，6-12個月的農(nóng)戶貸款占84%，其中近兩成的農(nóng)戶要求提供1年期以上的貸款。

4、農(nóng)戶信貸資金需求量和貸款滿足度的關系。近年來，隨著外出經(jīng)商投資農(nóng)戶的增多，非農(nóng)業(yè)性的“外延性”生產(chǎn)成為影響農(nóng)戶信貸需求的重要因素，由此導致農(nóng)戶資金需求向大額方向發(fā)展。表1、2顯示，農(nóng)戶貸款額度和貸款滿足度呈負相關關系，小額及純農(nóng)業(yè)貸款資金基本能滿足需求，資金需求最為旺盛的農(nóng)戶“外延性”生產(chǎn)滿足程度低，且逐年下降。

針對以上農(nóng)村金融需求的特點，要想實現(xiàn)金融與農(nóng)業(yè)的共生共存，三農(nóng)經(jīng)濟必須達到平均利潤，這就要求改變?nèi)找鎼夯霓r(nóng)工部門間交易條件，需要政府行為的介入和對“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的落實。在此基礎上，農(nóng)村金融改革的基本取向應該是發(fā)展產(chǎn)權多元化的農(nóng)村金融機構，鼓勵這些不同形式的市場主體在充分競爭的農(nóng)村金融市場中共同發(fā)展。

六、政策建議

1、現(xiàn)行農(nóng)村正規(guī)金融制度的改革和完善。一是要深化農(nóng)信社試點改革。要根據(jù)國務院深化農(nóng)村信用社改革試點方案，按照不同的產(chǎn)權模式的法人治理結構，切實履行股東（社員）大會、董（理）事會、監(jiān)事會和經(jīng)營班子各自的職責，建立和完善決策機制和內(nèi)部約束機制，防止經(jīng)營班子取代董（理）事會決策的情況。二是要進一步強化政策性金融支農(nóng)力度。應調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務范圍，擴大對三農(nóng)貸款的覆蓋面；財政部門應建立金融支農(nóng)風險基金作為對政策性金融的財政補償機制。三是要用政策和法律手段誘導商業(yè)金融加大對農(nóng)業(yè)的投入。針對農(nóng)民貸款抵押難的問題，可以研究適當放寬貸款條件，加快發(fā)展信貸擔保機構和農(nóng)村誠信體系建設。四是改革郵政儲蓄的資金利用模式。要逐步推動郵政儲蓄自主運用儲蓄資金，改變儲蓄資金從農(nóng)村凈流出的局面，創(chuàng)新農(nóng)村金融市場競爭環(huán)境。

2、大力發(fā)展多元化的農(nóng)村金融機構，積極培育競爭性的農(nóng)村金融市場。農(nóng)村金融改革和發(fā)展的著力點不僅是對現(xiàn)有農(nóng)村正式金融機構的重組和強化監(jiān)管，而是要根據(jù)農(nóng)戶金融需求的多樣性建設各種形式的農(nóng)村金融機構。首先，要打破對民間資本進入金融業(yè)的限制，大力培養(yǎng)新型的各類農(nóng)村合作金融組織以及民營、私營金融組織，以及盡快建立農(nóng)村金融機構準入、監(jiān)管和市場退出機制等制度，使民間金融合法化。其次，適應農(nóng)村組織化和合作化需要，培養(yǎng)新型農(nóng)村合作金融組織，實現(xiàn)農(nóng)村弱勢群體微小資金的自助性聯(lián)合。可以將民間自有借貸培育為合作金融組織，以更好地服務“三農(nóng)”，同時將它們納入監(jiān)控范圍，減少金融風險。

3、財政應該強化農(nóng)村金融配套政策的安排。由于農(nóng)村經(jīng)濟基礎薄弱，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)村金融之間的“共生共存”關系遠遠沒有建立，所以要發(fā)揮農(nóng)村金融作用，必須要財政對農(nóng)村經(jīng)濟出臺相應的配套政策以構建農(nóng)村金融支持農(nóng)村經(jīng)濟的平臺。一是要合理安排農(nóng)村稅費制度，提高農(nóng)民收入。單純地通過政策干預農(nóng)村金融市場，使金融資源流向農(nóng)村地區(qū)是不可能真正解決農(nóng)村金融需求問題的，提高農(nóng)民收入是解決農(nóng)村金融問題的關鍵。國家規(guī)定*年將在全國全部免征農(nóng)業(yè)稅，這對減輕農(nóng)民負擔有著深遠的意義；但同時對于農(nóng)業(yè)仍然是主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，農(nóng)業(yè)稅的取消將使當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨巨大的財政困難。因此需要盡量實現(xiàn)地方政府財權、事權和責任之間的對等與匹配，避免“上級請客、下級埋單”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加額外負擔。二是要加強農(nóng)村社會保障制度建設。農(nóng)村經(jīng)濟的弱勢性決定了商業(yè)保險在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展將非常有限，只能靠政府承接農(nóng)戶的風險。政府應通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和財政轉移支付等補貼手段支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。