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出資人關(guān)注的是資本權(quán)益，從這個(gè)角度講，出資人管的是資本，并不是出資企業(yè)的資產(chǎn)，更不是出資的企業(yè)。

營(yíng)運(yùn)資本

出資人的基本職能是營(yíng)運(yùn)資本。出資人出的資是資本，而不是一般的資金，因而就需要謀劃資本向哪里投？資本采取什么形式投？資本如何保全？資本如何增值？國(guó)有資本的出資人，就要考慮國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局如何調(diào)整，即國(guó)有資本向哪些領(lǐng)域投或者是繼續(xù)在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用？國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，即國(guó)有資本如何投，如何發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力，國(guó)有資本如何保值增值，說(shuō)到底一句話，就是維護(hù)國(guó)家的資本權(quán)益。具體任務(wù)就是明晰國(guó)家權(quán)益，保護(hù)國(guó)家權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)益，發(fā)展國(guó)家權(quán)益。

出資人享有收益權(quán)。大家注意，這次公司法全面修訂，將老公司法的表述改了一個(gè)字，原來(lái)的規(guī)定是享有受益權(quán)，現(xiàn)在將“受”改為“收”，一字之改，法律含義就體現(xiàn)不同。受益權(quán)是被動(dòng)接受，收益權(quán)是主動(dòng)收取。股東要決定公司的利潤(rùn)分配，所以是主動(dòng)權(quán)利。實(shí)現(xiàn)國(guó)家的權(quán)益，就要用好這個(gè)權(quán)利；還要發(fā)展國(guó)家權(quán)益，要不斷使國(guó)有資本增值，如果認(rèn)為這個(gè)領(lǐng)域不適合國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資，就要退出。

因此，出資人關(guān)注的是資本權(quán)益。從這個(gè)角度講，出資人管的是資本，管的并不是出資企業(yè)的資產(chǎn)，更不是管出資的企業(yè)，因?yàn)槟悴皇瞧髽I(yè)的上級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)人。關(guān)于管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，好像出資人要管理其出資企業(yè)的資產(chǎn)、人事和具體的業(yè)務(wù)，這實(shí)際上是誤解。管人、管事、管資產(chǎn)，不要將它解讀為國(guó)有企業(yè)主管部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的管人、管資金、管事，用法律的語(yǔ)言表述就是出資人享有資產(chǎn)收益，參與企業(yè)重大決策，選擇企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利。

這里需要明確營(yíng)運(yùn)資本和經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)是兩個(gè)概念。

政府作為出資人，就要考慮如何維護(hù)投出的資本權(quán)益，這就是資本營(yíng)運(yùn)，跟企業(yè)具體組織產(chǎn)供銷活動(dòng)即企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是不一樣的。個(gè)人當(dāng)股東的，要考慮股票選擇什么樣的結(jié)構(gòu)，什么時(shí)候買進(jìn)，什么時(shí)候賣出，這是股份營(yíng)運(yùn)，就是資本營(yíng)運(yùn)。

經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)和營(yíng)運(yùn)資本是兩個(gè)不同的概念，營(yíng)運(yùn)資本是出資人針對(duì)其享有的權(quán)益而言的，經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)是企業(yè)針其掌握和控制的資產(chǎn)而言的。

權(quán)力和權(quán)利

一、中央政府具有兩重身份，分別行使權(quán)力和權(quán)利兩種職能。

依據(jù)憲法，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。它以國(guó)家行政主體的身份依法行使國(guó)家行政權(quán)力，同時(shí)依據(jù)物權(quán)法，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，它又以國(guó)家這個(gè)特殊民事主體代表的身份，依法行使民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利。法律明確了國(guó)務(wù)院兩種不同身份，分別行使的是不同的權(quán)力與權(quán)利。

所謂“政資分開”，就是要區(qū)分這兩種不同身份，把國(guó)務(wù)院的行政管理職能與代表國(guó)家行使的國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的職能區(qū)別開來(lái)，要將權(quán)力與權(quán)利分開，分別由國(guó)務(wù)院的不同機(jī)構(gòu)，按照不同的法律規(guī)范運(yùn)作。“權(quán)力”的行使是在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院及其組成部門通過(guò)各級(jí)政府及其部門來(lái)實(shí)現(xiàn)?！皺?quán)利”的行使是在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一管理下，由國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府及他們授權(quán)的特設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。行使“權(quán)力”的應(yīng)是行政機(jī)關(guān)，行使“權(quán)利”的應(yīng)是以民事主體身份行事的特設(shè)機(jī)構(gòu)。

二、國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理監(jiān)督不是所有權(quán)的權(quán)能，而是與所有權(quán)相聯(lián)系，保障所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的職能。

民法通則和物權(quán)法規(guī)范的所有權(quán)是一種民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利，集中體現(xiàn)為占有、使用、收益和處分四種權(quán)能。至于如何保障占有、使用、收益和處分四種權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，自然離不開所有者對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的管理、監(jiān)督，因此可以把所有者的管理、監(jiān)督看作是所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障職能，國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理、監(jiān)督同樣也是國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障職能。

國(guó)有財(cái)產(chǎn)分布極其廣泛，形態(tài)多種多樣，直接支配者眾多，國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使，必須分別通過(guò)管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)體系才能實(shí)現(xiàn)。為了保障國(guó)家所有權(quán)的統(tǒng)一行使，國(guó)務(wù)院在政府系統(tǒng)內(nèi)需要也能夠利用行政體系，運(yùn)用行政權(quán)力，采取行政手段對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)實(shí)施自上而下的管理和監(jiān)督。這種政府內(nèi)部的管理、監(jiān)督職能應(yīng)由行政機(jī)關(guān)來(lái)履行，而不應(yīng)由以民事主體身份行事的特設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)履行，特設(shè)機(jī)構(gòu)履行的只應(yīng)是出資人的職能，行使的是出資人享有的民事權(quán)利，而不是管理監(jiān)督的行政權(quán)力。

三、國(guó)有資產(chǎn)的管理監(jiān)督只能是政府的行政職能，不應(yīng)由行使出資人的職能的機(jī)構(gòu)行使。

國(guó)有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督依靠的是行政強(qiáng)制力。管理需要制定頒布規(guī)章，規(guī)章要有法律效力，對(duì)違規(guī)行為要進(jìn)行查處，這都需要依靠行政強(qiáng)制力。因此，國(guó)有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督應(yīng)看作是政府的公共管理職能。根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出的堅(jiān)持政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開的原則，國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能和國(guó)有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督職能不應(yīng)該由同一部門施行。

管理體系

國(guó)有資產(chǎn)的管理分為外部管理和內(nèi)部管理兩類。

外部管理主要有政府的管理、部門的管理，又分為綜合管理與專職管理。履行出資人職能的機(jī)構(gòu)以投資主體身份的管理，是通過(guò)公司法和公司章程明確的，以公司股東集合行使權(quán)利的方式實(shí)現(xiàn)的，而不是通過(guò)企業(yè)上級(jí)部門直接領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)實(shí)施的。

內(nèi)部管理直接對(duì)象是企業(yè)的資產(chǎn)，但是間接實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)有資本的管理，總體來(lái)說(shuō)企業(yè)的資產(chǎn)如果損失，負(fù)債不變，所有者的權(quán)益就減少了。企業(yè)針對(duì)的是資產(chǎn)的管理，不是對(duì)資本權(quán)益的管理，因?yàn)閷?duì)企業(yè)資產(chǎn)的管理，保證資產(chǎn)不損失，就維護(hù)了國(guó)有資本的權(quán)益。

政府和部門管理的特點(diǎn)：管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)是政府的一項(xiàng)公共管理職能；管理是政府的一種行政行為；管理需要采取行政手段；管理要由行政部門實(shí)施；管理是政府的一種強(qiáng)制行為，是行政權(quán)力的行使；管理者和被管理者不是平等協(xié)商關(guān)系。

監(jiān)督體系

監(jiān)督可以分為幾大類：國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，政府及其有關(guān)部門的監(jiān)督；法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督；社會(huì)的監(jiān)督，包括群眾的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督、中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；履行出資人職能機(jī)構(gòu)以投資主體身份的監(jiān)督；企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督，這種監(jiān)督實(shí)際上是對(duì)資產(chǎn)的監(jiān)督間接地體現(xiàn)了對(duì)國(guó)有資本權(quán)益的監(jiān)督；占有、使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位群眾團(tuán)體的內(nèi)部監(jiān)督。

國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的特點(diǎn)：國(guó)家機(jī)關(guān)全方位監(jiān)督，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。國(guó)家機(jī)關(guān)要依法分工監(jiān)督，國(guó)家機(jī)關(guān)分別履行各自職能又協(xié)調(diào)配套的監(jiān)督，覆蓋全部國(guó)有財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督。

監(jiān)督體系的構(gòu)成：各級(jí)人大實(shí)施法律和工作監(jiān)督，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)政府監(jiān)督，政府部門、機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)監(jiān)督，檢察院、法院配合監(jiān)督，社會(huì)廣泛參與監(jiān)督，履行出資人職能的機(jī)構(gòu)、企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位和群眾團(tuán)體依法自律監(jiān)督。

營(yíng)運(yùn)體系

國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)的特點(diǎn)是：營(yíng)運(yùn)的目的是更好地發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力；營(yíng)運(yùn)的任務(wù)是維護(hù)國(guó)有資本的權(quán)益，即明晰權(quán)益、保護(hù)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)權(quán)益，發(fā)展權(quán)益；營(yíng)運(yùn)的對(duì)象是國(guó)有資本；營(yíng)運(yùn)的主體是履行政府出資人職能的機(jī)構(gòu)和部門。

營(yíng)運(yùn)體系的構(gòu)想：國(guó)家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分級(jí)出資分別收益，履行政府出資人職能的機(jī)構(gòu)分級(jí)營(yíng)運(yùn)國(guó)有資本，被出資企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)。

履行出資人職能的機(jī)構(gòu)行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利僅限于其直接投資的企業(yè)。出資人的職能是建立在出資人與被投資企業(yè)之間特定的財(cái)產(chǎn)關(guān)系上的，沒(méi)有這種直接的資本的連接關(guān)系，就不是出資人，因而也就不存在履行出資人職能的問(wèn)題。

作者為全國(guó)人大法制委員會(huì)副主任，本文根據(jù)其在“*中國(guó)城市國(guó)資論壇”上的講話整理。