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今年防汛抗洪期間，我在湖南岳陽(yáng)接受記者采訪時(shí)說(shuō)過(guò)一段話：作為水利部部長(zhǎng)，我希望中國(guó)的大江大河每年汛期來(lái)的水要超過(guò)警戒水位，但是，不要超過(guò)保證水位。如果到了汛期一條河的水位達(dá)不到警戒水位，說(shuō)明這個(gè)流域今年來(lái)水少了，大面積的干旱就要發(fā)生。今年中國(guó)的大江大河，除了長(zhǎng)江有一段時(shí)間超過(guò)警戒水位，其他江河都沒(méi)有達(dá)到警戒水位。這發(fā)出了一個(gè)信號(hào)：從現(xiàn)在到明年汛前，干旱缺水將成為突出問(wèn)題。

近些年來(lái)，防汛抗洪問(wèn)題備受各界輿論關(guān)注，然而現(xiàn)實(shí)的中國(guó)水資源主要矛盾仍然是干旱缺水，尤其是北方城市缺水日益嚴(yán)重。對(duì)于如何解決中國(guó)的水資源短缺問(wèn)題，各方面專(zhuān)家、學(xué)者開(kāi)出了不同的“藥方”：一些工程技術(shù)專(zhuān)家從工程技術(shù)角度出發(fā)，提出要多修水庫(kù)、多搞調(diào)水工程；一些專(zhuān)家說(shuō)節(jié)水就能解決問(wèn)題；一些地質(zhì)專(zhuān)家說(shuō)，中國(guó)的地下水十分豐富，可以依靠發(fā)掘地下水解決水資源短缺問(wèn)題；有專(zhuān)家提出出路在海水淡化；還有專(zhuān)家說(shuō)要大面積種樹(shù)，森林可引來(lái)降雨；而一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提出，應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)解決問(wèn)題，水資源一進(jìn)入市場(chǎng)，問(wèn)題就可以解決了；一些搞管理的專(zhuān)家則認(rèn)為，只要把體制理順了，一切問(wèn)題都可以迎刃而解；等等。

這些觀點(diǎn)從不同的角度去分析問(wèn)題，都有其合理和正確的一面，但是中國(guó)水資源管理的根本性問(wèn)題是什么，如何統(tǒng)一思想、達(dá)成共識(shí)？通過(guò)近幾年的實(shí)踐，我們逐漸認(rèn)識(shí)到：任何一項(xiàng)水利工程其本質(zhì)都應(yīng)該是生態(tài)工程。水利工程的一個(gè)根本性問(wèn)題，就是要維系良好生態(tài)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。各種各樣的方案是否能夠推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，是評(píng)價(jià)其是否科學(xué)可行的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。如果這個(gè)方案能夠推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，那么就是一個(gè)好的方案；如果這個(gè)方案為了改變這里的生態(tài)而影響了其他地方的生態(tài)，甚至在更大范圍內(nèi)造成生態(tài)破壞，這樣的方案肯定是不可取的。因此，我認(rèn)為一定要把水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，作為各項(xiàng)水利工作的指導(dǎo)思想和核心問(wèn)題。

今天我想談三點(diǎn)。

一、資源水利的本質(zhì)特征——人與自然和諧相處

人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，從來(lái)都是以解決人與自然關(guān)系這一重大課題為前提的，處理和解決人與自然關(guān)系的水平和能力，標(biāo)志著社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的程度。歷史上大量事實(shí)證明，如果處理不好人與自然的關(guān)系，就會(huì)遭受大自然的懲罰。長(zhǎng)期以來(lái)，由于生態(tài)環(huán)境破壞，水土流失嚴(yán)重，造成江河湖庫(kù)淤積；對(duì)水資源的無(wú)節(jié)制開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致了江河斷流、地下水超采、地面下沉；過(guò)度地圍湖造地，侵占河道，降低了河湖調(diào)蓄能力和行洪能力，加劇了洪水災(zāi)害；水體污染，造成了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題。這些都是人類(lèi)向大自然無(wú)節(jié)制索取的結(jié)果。社會(huì)發(fā)展到今天，我們必須轉(zhuǎn)變對(duì)水的認(rèn)識(shí)，從人定勝天、向大自然無(wú)節(jié)制的索取轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑兆匀灰?guī)律辦事、人與自然和諧相處；從防止水對(duì)人類(lèi)的侵害轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜乐顾畬?duì)人類(lèi)的侵害同時(shí)，要特別注意防止人類(lèi)對(duì)水的侵害。

回顧水利發(fā)展的歷史，過(guò)去從改造自然、人定勝天的理念出發(fā)，強(qiáng)調(diào)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理，就特別注重對(duì)工程技術(shù)的研究。無(wú)論是技術(shù)研討、出國(guó)考察，還是各種刊物刊載的文章，大多都是強(qiáng)調(diào)工程技術(shù)問(wèn)題。改革開(kāi)放后，在注重工程技術(shù)的同時(shí)，開(kāi)始重視工程管理問(wèn)題，主要是工程建設(shè)的管理?，F(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展理論的提出，在強(qiáng)調(diào)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理的同時(shí)，需要特別注重水資源的節(jié)約、保護(hù)和配置，注重維系良好生態(tài)系統(tǒng)，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這是一種人與自然和諧相處的理念。從這種理念出發(fā)，就應(yīng)特別注重對(duì)資源管理的研究。

新水法的頒布實(shí)施體現(xiàn)了對(duì)人與自然和諧相處這一新理念的肯定?；謴?fù)和維系良好生態(tài)系統(tǒng)，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，是水利工作的基礎(chǔ)性目標(biāo)。任何一項(xiàng)水利工程其本質(zhì)都應(yīng)該是生態(tài)工程，也就是說(shuō)，水利工程在改變自然的同時(shí)不能以破壞生態(tài)為代價(jià)。因此，在制定水資源綜合規(guī)劃時(shí)，一定要以提高水的利用效率，科學(xué)、合理地配置水資源，建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)，促進(jìn)人與自然和諧相處和水資源可持續(xù)利用為目標(biāo)。

總之，強(qiáng)調(diào)改造自然，必然重工程管理；強(qiáng)調(diào)人與自然和諧相處，必然重資源管理。資源水利的提出，就是強(qiáng)調(diào)資源管理，其本質(zhì)特征——人與自然和諧相處。

二、資源水利的理論基礎(chǔ)——水權(quán)和水市場(chǎng)理論

怎樣才能達(dá)到人與自然和諧相處？如何實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用？通過(guò)近幾年的實(shí)踐，我們提出了水資源承載能力和水環(huán)境承載能力兩套系統(tǒng)。

水資源承載能力體現(xiàn)在水資源的使用權(quán)上，水環(huán)境承載能力體現(xiàn)在污水排放權(quán)上。要按照水資源的承載能力，推進(jìn)水利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。只有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水資源承載能力相協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還必須充分考慮水環(huán)境承載能力，確保各種水域能夠永續(xù)使用。既要滿足經(jīng)濟(jì)用水、生活用水，也要充分考慮生態(tài)和環(huán)境用水。兩套系統(tǒng)都需要建立宏觀控制和微觀定額兩套指標(biāo)，使二者有機(jī)結(jié)合，做到層層有指標(biāo)、有定額，進(jìn)而通過(guò)實(shí)施取水許可等制度，把兩套系統(tǒng)最終落實(shí)到具體工作中去，體現(xiàn)人與自然和諧相處的思想。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的科學(xué)管理，要積極探索建立水權(quán)制度和水市場(chǎng)，政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，逐步建立水權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)行水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒑侠淼乃畠r(jià)形成機(jī)制，推動(dòng)節(jié)約用水，促進(jìn)水資源的高效利用、優(yōu)化配置和有效保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有以水權(quán)和水市場(chǎng)理論來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，在政府宏觀調(diào)控下，用經(jīng)濟(jì)的辦法來(lái)解決水資源管理中的復(fù)雜問(wèn)題，才能真正實(shí)現(xiàn)水資源的科學(xué)配置，達(dá)到以水資源可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

當(dāng)前水資源問(wèn)題的研究應(yīng)重點(diǎn)放在四類(lèi)課題上。

其一，良好生態(tài)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)水量的計(jì)算。在進(jìn)行水權(quán)分配過(guò)程中，必須首先把生態(tài)水量留下來(lái)，然后才能配置工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會(huì)生活等其他用水。那么，什么樣的情況稱為人與自然和諧相處？什么樣的系統(tǒng)稱為良好的生態(tài)系統(tǒng)？維系良好生態(tài)系統(tǒng)需要多少生態(tài)水量？生態(tài)水量和環(huán)境水量的內(nèi)涵是什么？等等。這些都必須有明確的概念和定量的標(biāo)準(zhǔn)。如果這些問(wèn)題不能解決，水權(quán)的分配就是一句空話。

其二，承載能力的確定。水資源承載能力體現(xiàn)在水資源的使用權(quán)上，水環(huán)境承載能力體現(xiàn)在污水的排放權(quán)上。對(duì)水資源使用權(quán)和污水排放權(quán)如何進(jìn)行總量控制和定額管理，如何確定總量和定額的標(biāo)準(zhǔn)，是十分重要的研究課題。這些問(wèn)題搞不清楚，理論也就難以付諸實(shí)踐。

其三，水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)問(wèn)題。研究水同研究土地和其他礦產(chǎn)資源有很大區(qū)別。水資源具有流域性、稀缺性、不可再生性等許多特性，如果在研究中不能抓住水資源的特點(diǎn)，那么提出的建議或建立起來(lái)的水市場(chǎng)雛形將是難以操作的。因此，對(duì)水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)的研究必須充分考慮水資源的特點(diǎn)。

其四，管理體制問(wèn)題。以上所說(shuō)的承載能力、水權(quán)分配、水市場(chǎng)的建立以及市場(chǎng)競(jìng)價(jià)規(guī)則等，如果沒(méi)有科學(xué)的管理體制作保障都將是空談。目前很多研究仍然是在生產(chǎn)力的范圍內(nèi)進(jìn)行，但最后必然觸動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系。如果生產(chǎn)關(guān)系不能夠調(diào)整好，水資源問(wèn)題的解決和水利發(fā)展就沒(méi)有前途。從過(guò)去注重對(duì)工程技術(shù)、工程管理的研究，到現(xiàn)階段注重對(duì)資源管理問(wèn)題的研究，都是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展情況和水利發(fā)展需要而進(jìn)行的，水利管理體制改革問(wèn)題將成為今后的一個(gè)重要研究課題。

三、資源水利的體制保障——流域統(tǒng)一管理與準(zhǔn)市場(chǎng)的結(jié)合

管理體制改革，就是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。從目前中國(guó)改革形勢(shì)來(lái)看，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，需要深化對(duì)壟斷行業(yè)的改革，打破一些壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。目前我國(guó)電信、民航、電力、鐵路等行業(yè)的改革方案幾乎都出來(lái)了，往前走了一大步。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，水利管理體制改革勢(shì)在必行。

如何構(gòu)思水利管理體制改革大的框架？

首先，應(yīng)當(dāng)明確不能把水利行業(yè)簡(jiǎn)單地稱為壟斷行業(yè)。我們通常講水的三大問(wèn)題：洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化。水環(huán)境惡化包含兩個(gè)部分，一個(gè)是水土流失問(wèn)題，一個(gè)是水污染問(wèn)題。這四個(gè)領(lǐng)域涉及到的，有的是社會(huì)效益，有的是生態(tài)效益，有一部分帶有經(jīng)濟(jì)效益。而壟斷這個(gè)詞是與市場(chǎng)掛鉤的。水利比較突出的帶有經(jīng)濟(jì)效益的部分，一個(gè)是供水，尤其是城市供水，還有一個(gè)是水力發(fā)電。水力發(fā)電的問(wèn)題結(jié)合電力體制改革已經(jīng)解決了?，F(xiàn)在很多市場(chǎng)問(wèn)題的討論，包括水權(quán)、水交易、水市場(chǎng)等，更多的是從供水這個(gè)領(lǐng)域來(lái)研究市場(chǎng)問(wèn)題。這里要特別注意，不要把供水進(jìn)入市場(chǎng)和整個(gè)水利進(jìn)入市場(chǎng)的概念混為一談。把供水尤其是城市供水作為壟斷行業(yè)來(lái)構(gòu)思一種體制，是一種考慮。但是整個(gè)水利行業(yè)不能簡(jiǎn)單地稱為壟斷行業(yè)，這樣很可能會(huì)影響到改革的整體構(gòu)思。

其次，我國(guó)水資源狀況和水資源的特性決定了必須以加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一管理作為管理體制改革的前提。從世界范圍來(lái)講，或者從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)講，處理政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系，始終是一個(gè)重要問(wèn)題。當(dāng)前，政府逐漸從一些領(lǐng)域內(nèi)退出，逐步地打破壟斷，多發(fā)揮市場(chǎng)的作用，讓市場(chǎng)多管一些，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮流。水資源統(tǒng)一管理，尤其是流域水資源的統(tǒng)一管理，表面看與此有矛盾。但是，我國(guó)水資源短缺的狀況決定了必須加強(qiáng)統(tǒng)一管理才能保證水資源的可持續(xù)利用。同時(shí)，水資源的一個(gè)重要特性是以流域?yàn)閱卧獊?lái)劃分的，水資源的管理也應(yīng)以流域?yàn)閱卧獊?lái)進(jìn)行統(tǒng)一管理。水利改革的過(guò)程，應(yīng)該是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，把一些該由市場(chǎng)來(lái)管的事情、社會(huì)來(lái)辦的事情交給市場(chǎng)和社會(huì)去管?，F(xiàn)在水利改革面臨的任務(wù)，是要把政府的宏觀調(diào)控或者講水資源的統(tǒng)一管理和市場(chǎng)機(jī)制的建立結(jié)合起來(lái)，同時(shí)體現(xiàn)在一個(gè)改革方案當(dāng)中。

第三，在流域水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域??式。

水資源的一個(gè)重要特點(diǎn)是水資源是以流域?yàn)閱卧獎(jiǎng)澐值?。水資源管理體制改革在處理政府和市場(chǎng)，或者叫政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作這兩者之間的關(guān)系時(shí)，這個(gè)特點(diǎn)一定要非常鮮明地表達(dá)出來(lái)，要特別強(qiáng)調(diào)流域的水資源統(tǒng)一管理。流域管理應(yīng)該是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場(chǎng)運(yùn)作和用水戶參與管理的運(yùn)行模式。這四句話相互依存、缺一不可。單靠民主協(xié)商，沒(méi)有政府的宏觀調(diào)控，沒(méi)有政府的決策，水權(quán)無(wú)法分配。而單靠政府的行政手段也不行，還要有市場(chǎng)運(yùn)作。而水資源的稀缺性決定了水量和水價(jià)都是受控制的，水市場(chǎng)不是一個(gè)完全的市場(chǎng)，而是準(zhǔn)市場(chǎng)。

第四，區(qū)域水資源管理實(shí)行涉水事務(wù)一體化。只有實(shí)行一體化管理，才能真正實(shí)行水資源優(yōu)化配置，提高用水效率，建立節(jié)水防污型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第五，水行政主管部門(mén)的改革方向。水行政主管部門(mén)不應(yīng)再去管微觀和非常具體的事情，而應(yīng)將工作重心更多地轉(zhuǎn)移到制定規(guī)劃、政策法規(guī)、市場(chǎng)規(guī)則以及協(xié)調(diào)處理流域和流域間的宏觀問(wèn)題上來(lái)。有些人認(rèn)為，這樣做意味著政府的職能在萎縮，但我認(rèn)為，政府的職能不是萎縮而是在加強(qiáng)。政府該管的事情，應(yīng)該更強(qiáng)有力地去管好，政府不該管的問(wèn)題就不要去管，交給市場(chǎng)、交給企業(yè)去管。

作為推進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題，希望各位專(zhuān)家能夠?qū)λY源的管理體制問(wèn)題進(jìn)行深入研究。