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黨的領(lǐng)導(dǎo)作用最終是靠黨的組織系統(tǒng)的工作來實(shí)現(xiàn)的，組織自身的狀態(tài)——結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)部關(guān)系正常、功能健全，是系統(tǒng)穩(wěn)定有序的表現(xiàn)，是黨賴以生存和發(fā)展并完成其歷史任務(wù)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一個(gè)結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)部關(guān)系紊亂、功能不全的病態(tài)組織系統(tǒng)必然是渙散的和軟弱無力的。

一些人把黨內(nèi)民主中的“民主”與民主集中制中的“民主”視為同一事物、等量齊觀，在談到黨內(nèi)民主時(shí)，以為側(cè)重的是民主，在談到民主集中制時(shí)，則以為側(cè)重的是集中。這就等于把“民主集中制”看作是“民主”和“集中”一前一后兩個(gè)過程的機(jī)械相加，并且把領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人和書記個(gè)人看成是“集中”的主體。

黨的代表大會及其選出的委員會權(quán)力、權(quán)威不到位、黨的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人尤其是“一把手”的權(quán)力卻過分集中，是黨內(nèi)民主發(fā)展和民主集中制貫徹的根本障礙。理順和規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系，應(yīng)以保障黨員權(quán)力主體地位和黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置、相互制衡和公正有效運(yùn)作為重點(diǎn)，安排好黨內(nèi)權(quán)力的賦予、切割、劃分、行使、監(jiān)督和終止方面的配套制度和程序。

建黨80多年的實(shí)踐充分證明，黨的制度建設(shè)更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，對于維護(hù)黨員權(quán)利和集中領(lǐng)導(dǎo)，保證黨員在重要問題上的統(tǒng)一行動，始終保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。民主集中制作為黨的制度建設(shè)的重點(diǎn)，是黨的根本組織原則和黨內(nèi)生活必須遵循的基本準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化必不可少的制度保證。黨的十七大報(bào)告明確指出，要“以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)”，這既是對民主集中制與黨的制度建設(shè)辯證關(guān)系的科學(xué)闡述，也對新時(shí)期加強(qiáng)黨的制度建設(shè)提出了根本方向和具體指導(dǎo)。

一、健全民主集中制成為制度建設(shè)重點(diǎn)的原因分析

黨的建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)。黨的制度大致包括組織制度、領(lǐng)導(dǎo)制度、工作制度、生活制度等內(nèi)容，對于黨的制度建設(shè)而言，每一項(xiàng)制度都具有十分重要的地位和作用，必不可少。然而，民主集中制作為制度建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，與其他制度建設(shè)的地位作用不同，民主集中制是制度建設(shè)的核心內(nèi)容和主要部分，因此，必須把健全民主集中制作為黨的制度建設(shè)的重點(diǎn)。

第一，把健全民主集中制作為制度建設(shè)的重點(diǎn)，是由民主集中制在黨的各項(xiàng)制度中的重要地位決定的。民主集中制在黨的制度體系中居于統(tǒng)領(lǐng)地位，其它制度的職能都源于民主集中制的要求，蘊(yùn)含和體現(xiàn)了民主集中制的精神，都維系于民主集中制這條紅線，是民主集中制在黨的建設(shè)的不同角度、不同范疇、不同領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。其一，黨的組織制度是民主集中制在組織工作中的具體運(yùn)用。黨的組織機(jī)構(gòu)是根據(jù)民主集中制基本規(guī)律設(shè)置的；黨的組織發(fā)展工作是在民主集中制指導(dǎo)下開展的；干部管理的過程同樣是貫徹落實(shí)民主集中制的過程。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是民主集中制在黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中的具體體現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是按照民主集中制設(shè)置的，《黨章》明確規(guī)定：黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都由選舉產(chǎn)生，這本身就是一個(gè)民主集中的過程；黨領(lǐng)導(dǎo)過程中的決策工作就是一個(gè)廣泛發(fā)揚(yáng)民主，集中群眾正確意見的過程，組織實(shí)施則是從群眾中來又到群眾中去，接受實(shí)踐檢驗(yàn)、接受群眾監(jiān)督的過程。其三，黨的生活制度是民主集中制在黨內(nèi)日?；顒又械木唧w實(shí)施。黨內(nèi)生活制度離不開民主集中制關(guān)于“四個(gè)服從”的基本內(nèi)容；《黨章》規(guī)定了共產(chǎn)黨員的八項(xiàng)權(quán)利和八項(xiàng)義務(wù)，關(guān)于黨員權(quán)利的規(guī)定，就是充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的問題，關(guān)于黨員義務(wù)的規(guī)定，就是維護(hù)黨內(nèi)集中的問題。其四，黨的工作制度是民主集中制在黨的管理事務(wù)中的具體展開。民主集中制是形成黨的工作科學(xué)運(yùn)行機(jī)制的基本依據(jù)。民主集中制明確規(guī)定了黨員與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之間、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之間、黨員與組織之間、領(lǐng)導(dǎo)干部與組織之間、組織與組織之間的基本關(guān)系，它為黨的工作正常運(yùn)行理清了頭緒，為黨的管理科學(xué)化打下了基礎(chǔ)。

第二，把健全民主集中制作為制度建設(shè)的重點(diǎn)，是由民主集中制的基本功能決定的。我們知道，制度更具有穩(wěn)定性，這是我們不斷加強(qiáng)制度建設(shè)的根本原因。制度為什么具有穩(wěn)定性，究竟通過哪一項(xiàng)制度的哪一項(xiàng)功能來實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性？正確理解這一問題，仍然需要從民主集中制在各項(xiàng)制度中的特殊功能入手。民主集中制在維護(hù)穩(wěn)定性方面具有非同尋常的功能。作為黨的一項(xiàng)制度，民主集中制除了在保障黨員正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，保證決策科學(xué)等方面的具體功能之外，還具有十分重要的“維系”功能，這既是民主集中制的基本作用，也是制度建設(shè)“穩(wěn)定性”的集中體現(xiàn)。因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)作用最終是靠黨的組織系統(tǒng)的工作來實(shí)現(xiàn)的，組織自身的狀態(tài)——結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)部關(guān)系正常、功能健全，是系統(tǒng)穩(wěn)定有序的表現(xiàn)，是黨賴以生存和發(fā)展并完成其歷史任務(wù)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一個(gè)結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)部關(guān)系紊亂、功能不全的病態(tài)組織系統(tǒng)必然是渙散的和軟弱無力的。民主集中制通過統(tǒng)領(lǐng)黨的各項(xiàng)制度，維系黨的組織系統(tǒng)的合理結(jié)構(gòu)，維系黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部的正常關(guān)系，維系黨的組織系統(tǒng)的特定功能，使它們構(gòu)成結(jié)構(gòu)穩(wěn)固、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的有機(jī)整體，從而保持黨的各項(xiàng)制度和運(yùn)行機(jī)制不因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化，不因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力和看法的變化而變化，實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)“硬件”、“軟件”的穩(wěn)固、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。

第三，把健全民主集中制作為制度建設(shè)的重點(diǎn)，是由貫徹落實(shí)民主集中制存在的一些現(xiàn)實(shí)問題決定的。貫徹落實(shí)好民主集中制，無論對于推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，還是對于推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)都具有非同尋常的意義。改革開放以來，我們黨以一往無前的進(jìn)取精神和求真務(wù)實(shí)的創(chuàng)新實(shí)踐，不斷把黨的建設(shè)新的偉大工程向前推進(jìn)，在堅(jiān)持和完善民主集中制方面探索和形成了許多新鮮經(jīng)驗(yàn)，黨的各級組織在堅(jiān)持和完善民主集中制方面也做了大量工作。然而，必須看到，面對復(fù)雜多變的國際形勢，面對改革發(fā)展穩(wěn)定的艱巨任務(wù)，面對黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)新的變化，在各種不同類型的黨組織中，黨的民主集中制建設(shè)也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，成為黨的制度建設(shè)乃至黨的建設(shè)的“梗阻”。這些問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是民主不夠和集中不力的問題同時(shí)存在。有的一把手對集中情有獨(dú)衷，習(xí)慣于搞一言堂，口頭上講的是民主集中，實(shí)際上搞的是獨(dú)斷專行；有的常常是書記先拿出主意，再讓大家“民主通過”，走走過場了事。有些黨員干部在貫徹民主集中制問題上采取實(shí)用主義的態(tài)度，無視組織紀(jì)律，自由散漫，在對待上級和下級、集體與個(gè)人的關(guān)系問題上，一切以個(gè)人或小團(tuán)體的利益為轉(zhuǎn)移；有的把民主作為用來對付上級的對策，把集中作為用來對付下級的手段，把自己排除在民主集中制制度之外。二是集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)存在著偏差。一些領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)意識淡漠，名利思想嚴(yán)重；工作配合不好，分工變成分家，分權(quán)變成拆臺；有的則互相插手，互相扯皮，彼此推諉。三是在黨委議事和決策機(jī)制方面仍然存在“做表面文章”的現(xiàn)象。有的議事規(guī)則和決策程序不完善，有的雖然有議事規(guī)則，但形同虛設(shè)，不嚴(yán)格按程序行事，有的黨委全委會不按期召開。民主集中制方面存在的諸多問題已經(jīng)影響到黨的其他各項(xiàng)建設(shè)的順利進(jìn)行，必須把健全民主集中制作為黨的制度建設(shè)的重點(diǎn)。

二、健全民主集中制需要科學(xué)理解和把握的三個(gè)關(guān)系

民主集中制貫徹落實(shí)得好壞除了與制度、體制及機(jī)制相關(guān)外，還與廣大黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部對民主集中制內(nèi)涵及外延的認(rèn)識有著密切關(guān)系。如果對民主集中制的基本原則和運(yùn)行機(jī)制把握不準(zhǔn)、認(rèn)識片面，實(shí)踐中難免出現(xiàn)問題和偏差。樹立科學(xué)正確的民主集中制觀念需要正確把握三個(gè)基本關(guān)系。

一是正確認(rèn)識黨內(nèi)民主中的“民主”與民主集中制中的“民主”的關(guān)系。一些人把黨內(nèi)民主中的“民主”與民主集中制中的“民主”視為同一事物、等量齊觀，在談到黨內(nèi)民主時(shí)，以為側(cè)重的是民主，在談到民主集中制時(shí)，則以為側(cè)重的是集中。這樣的認(rèn)識導(dǎo)致在落實(shí)民主集中制過程中出現(xiàn)偏差：在領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)先群眾民主，后領(lǐng)導(dǎo)集中；在黨委會內(nèi)部的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)先委員民主，后書記集中。這就等于把“民主集中制”看作是“民主”和“集中”一前一后兩個(gè)過程的機(jī)械相加，并且把領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人和書記個(gè)人看成是“集中”的主體。這些認(rèn)識割裂了“民主”與“集中”辯證統(tǒng)一的關(guān)系和內(nèi)在有機(jī)的聯(lián)系，并且由于把領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人和書記個(gè)人看成是“集中”的主體而極易導(dǎo)致民主集中制扭曲變形為個(gè)人集權(quán)制。黨內(nèi)民主與民主集中制中的“民主”是兩種不同性質(zhì)的范疇。黨內(nèi)民主作為黨內(nèi)政治生活的基本原則，它表明黨的民主性質(zhì)，是對黨的性質(zhì)的一種內(nèi)在本質(zhì)規(guī)定，屬于政治范疇，它與黨的性質(zhì)緊密相連；而民主集中制是組織原則，屬于組織范疇。黨內(nèi)民主這一政治原則要比民主集中制這一組織原則更根本、更具有基礎(chǔ)性，處于更高層次和更高地位。如果把它們放在同一層次上，甚至把民主集中制置于高于黨內(nèi)民主的地位，就會本末倒置。

二是正確認(rèn)識“服從多數(shù)”與“服從真理”的關(guān)系。堅(jiān)持民主集中制最根本的初衷在于努力達(dá)到?jīng)Q策的科學(xué)性，按照自然及社會發(fā)展內(nèi)在固有的規(guī)律性來辦事，最終實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益，即服從多數(shù)——服從真理——維護(hù)多數(shù)（多數(shù)人的根本利益），服從多數(shù)是手段而不是最終目的。應(yīng)該說，在絕大多數(shù)情況下，服從多數(shù)與服從真理是能夠統(tǒng)一起來的，然而任何事物都不是絕對的，真理在有些情況下是掌握在少數(shù)人手中的，雖然這并非常態(tài)，但我們也不能因此完全不警惕、不關(guān)注、不重視這些“非常態(tài)”，應(yīng)該具體問題具體分析，盡量避免因形式害內(nèi)容、因手段害目的現(xiàn)象的發(fā)生。一方面，要充分認(rèn)識到“少數(shù)服從多數(shù)”這一原則既有量的要求，又有質(zhì)的規(guī)定，是質(zhì)與量的辯證統(tǒng)一，避免簡單化的傾向。《黨章》明確規(guī)定：“如對重要問題發(fā)生爭論，雙方人數(shù)接近，除了在緊急情況下必須按多數(shù)意見執(zhí)行外，應(yīng)當(dāng)暫緩作出決定，進(jìn)一步調(diào)查研究，交換意見，下次再表決；在特殊情況下，也可將爭論情況向上級組織報(bào)告，請求裁決。”這樣，就在一定程度上克服了把服從多數(shù)與服從真理割裂開來的機(jī)率。另一方面，要在服從多數(shù)的基礎(chǔ)上尊重少數(shù)，充分重視少數(shù)人的意見，分析少數(shù)人意見產(chǎn)生的出發(fā)點(diǎn)和形成原因，反復(fù)進(jìn)行比對，不能以少數(shù)服從多數(shù)為借口，對少數(shù)人的意見不聽取、不分析或者另眼相看，置之不理。然而，無論如何，如果意見一經(jīng)形成決定或決議，就必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能再以“真理”與“少數(shù)”為理由拒不執(zhí)行或者消極怠工。

三是正確認(rèn)識“少數(shù)服從多數(shù)”與“全黨服從中央”的關(guān)系?！八膫€(gè)服從”中“少數(shù)服從多數(shù)”是最基本、最一般、最本質(zhì)的原則，其他幾個(gè)原則雖然也是民主集中制的基本原則、重要原則，但它們是由少數(shù)服從多數(shù)決定的，派生出來的。一些人認(rèn)為，全黨與中央應(yīng)該屬于“多數(shù)”與“少數(shù)”的關(guān)系，因此，“全黨服從中央”就成為“多數(shù)服從少數(shù)”。應(yīng)該說，從表面上看，全黨處于數(shù)量上的絕對多數(shù)，而中央則是相對的少數(shù)，然而這兩者卻是不矛盾的。因?yàn)椤爸醒搿笔窃谌h的范圍內(nèi)由民主選舉，按照少數(shù)服從多數(shù)原則產(chǎn)生的，“中央”所做的決議、決定（即讓全黨要服從和執(zhí)行的東西）同樣是在一定的范圍內(nèi)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出的，這就決定了中央的代表性比任何地方或部門的組織以及每個(gè)組織成員都大得多，這個(gè)原則直接或間接地體現(xiàn)著“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，換言之，“全黨服從中央”是為了更好地實(shí)現(xiàn)“中央代表全黨”的目的。從另一個(gè)方面來說，在具體的組織實(shí)施過程中，如果把“中央服從全黨”作為一條原則的話，那么就失去了組織應(yīng)有的價(jià)值，喪失了民主集中制的基本功能，完全成為一句空洞的、無意義的話。

三、對新時(shí)期健全民主集中制的對策思考

黨的十七大報(bào)告明確提出以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)，這充分說明兩點(diǎn)，第一是對民主集中制這一制度價(jià)值上的充分肯定。民主集中制作為黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是科學(xué)的、合理的、有效的制度，符合我國基本國情，符合社會主義的本質(zhì)要求，是必須長期堅(jiān)持的根本制度。第二是對民主集中制未來發(fā)展方向提出的具體要求?！敖∪辈皇恰氨砻嫘扪a(bǔ)”，不是“改頭換面”，更不是“徹底變革”，而是根據(jù)不斷發(fā)展變化的實(shí)際以及存在的突出問題，不斷加強(qiáng)和改善相關(guān)的制度體制和運(yùn)行機(jī)制，而不是在基本原則、基本理念和基本價(jià)值取向上進(jìn)行重大變革。具體而言，新時(shí)期健全民主集中制應(yīng)該在以下四個(gè)方面下功夫：

一是要不斷完善黨的代表大會制度。黨的代表大會制度是黨內(nèi)的“政體”。黨員通過黨的各級代表大會及其選出的各級委員會行使在黨內(nèi)當(dāng)家作主的權(quán)力；黨員在黨內(nèi)的權(quán)力主體地位，必須通過代表大會體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。黨的代表大會制度又是黨內(nèi)最基本的民主制度，其他如選舉制、任期制、罷免制、黨委制、報(bào)告制等，都依賴和服務(wù)于代表大會制度。因而，堅(jiān)持和完善黨的代表大會制度(包括黨代表產(chǎn)生制度、黨代會召集制度、黨代會常任制度、黨的委員會向黨的代表大會報(bào)告工作制度，以及代表大會自身的工作程序和制度等)，充分發(fā)揮它在黨內(nèi)“最高權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)”的權(quán)威作用，是健全民主集中制的重中之重。

二是要理順和規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系。黨的代表大會及其選出的委員會權(quán)力、權(quán)威不到位、黨的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人尤其是“一把手”的權(quán)力卻過分集中，是黨內(nèi)民主發(fā)展和民主集中制貫徹的根本障礙。理順和規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系，應(yīng)以保障黨員權(quán)力主體地位和黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置、相互制衡和公正有效運(yùn)作為重點(diǎn)，安排好黨內(nèi)權(quán)力的賦予、切割、劃分、行使、監(jiān)督和終止方面的配套制度和程序。要規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系，明確黨代表的權(quán)力是黨員授予的，黨的委員會的權(quán)力是黨的代表大會授予的，前者必須向后者負(fù)責(zé)并報(bào)告工作且接受監(jiān)督；要扭轉(zhuǎn)實(shí)際存在著的權(quán)力“倒置關(guān)系”，明確并確保黨內(nèi)權(quán)力的正常關(guān)系，即:全體黨員權(quán)力>黨代會的權(quán)力>全委會權(quán)力>常委會權(quán)力>書記個(gè)人權(quán)力；要改革“議行合一”的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，明晰劃分黨內(nèi)立法權(quán)(決策權(quán))、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使之分別對應(yīng)于黨的代表大會、黨的委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會。

三是要健全民主集中制的監(jiān)督機(jī)制。民主集中制離不開強(qiáng)有力的監(jiān)督。目前在相當(dāng)一部分黨委班子中，不講民主、個(gè)人專權(quán)的狀況還很突出。這當(dāng)中的一個(gè)重要原因，就是黨內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制不健全，對破壞民主集中制的行為缺乏有效的防范、制止和糾正。要增加黨委活動的透明度，讓廣大黨員進(jìn)行有效監(jiān)督；要完善保護(hù)黨員民主權(quán)利的條例，使黨員在同違背民主集中制行為作斗爭時(shí)不致遭到打擊報(bào)復(fù)；要改進(jìn)和完善紀(jì)檢體制，使其對同級黨委具有充分的監(jiān)督權(quán)，能夠?qū)ν夵h委班子成員破壞民主集中制的行為及時(shí)進(jìn)行制止、糾正和懲處；要完善有關(guān)黨紀(jì)處分規(guī)定，充分考慮違紀(jì)成本等因素，使一些黨員干部因破壞民主集中制所付出的代價(jià)大大高于從中所得到的好處。只有這樣，才能有效地防止或減少違背民主集中制現(xiàn)象的發(fā)生。

四是要建立推行民主集中制的工作機(jī)構(gòu)。民主集中制貫徹得好不好，關(guān)系到其他各項(xiàng)建設(shè)的順利推進(jìn)，關(guān)系到黨的事業(yè)的興衰成敗。目前，黨的各級組織部門都沒有專門分管民主集中制的工作機(jī)構(gòu)，使得這項(xiàng)關(guān)系黨的建設(shè)全局的重大工作，沒有專門人員管理，即便上級下去檢查工作，往往很少檢查民主集中制的執(zhí)行情況、黨委書記民主作風(fēng)情況、黨委委員作用發(fā)揮情況。因此，各級組織部門要探索建立民主集中制工作機(jī)構(gòu)的新路子，其主要任務(wù)是為黨委結(jié)合實(shí)際制定實(shí)行民主集中制的具體政策提供方案，定期檢查執(zhí)行情況，總結(jié)交流實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有了這樣的機(jī)構(gòu)，就會有人專門負(fù)責(zé)，長期堅(jiān)持不懈，使得這項(xiàng)工作經(jīng)?；⒅贫然?，就會抓出成果。