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近年來，隨著城市建設步伐的不斷加快和城市管理工作的不斷深化，城市環(huán)境面貌和秩序有了明顯改善，特別是舊城區(qū)改造和新建項目，給經濟發(fā)展和城市建設注入了新的活力。但是，在城市規(guī)劃和管理工作中，部分市民未經批準亂搭亂建的違法行為始終沒有得到根本治理，已成為制約城市建設和管理工作發(fā)展的突出問題。就青州市而言，到2006年6月份，城市規(guī)劃區(qū)內共有未經批準和違反審批標準擅自進行建設的違法建筑物、構筑物1700多處。為嚴厲打擊亂搭亂建違法行為，今年以來，青州市委、市政府組織實施了城區(qū)亂搭亂建集中整治活動，先后依法拆除各類違法建筑897處，3萬余平方米，亂搭亂建之風得到有效遏制。結合這次集中整治活動，就違法建設發(fā)生的原因及治理措施，談幾點看法：

一、違法建設的主要危害

一是影響城市整體形象。大多數的違法建設設計水平低、品味差，與整體環(huán)境不相協(xié)調，不符合城市總體規(guī)劃要求和城市容貌標準，影響城市整體形象。

二是擾亂規(guī)劃管理秩序。不經批準擅自建設的違法行為經常發(fā)生，特別是當違法建設達到一定數量后，規(guī)劃審批的正常秩序就無法維持，甚至會出現(xiàn)失控的危險，給規(guī)劃管理造成較大漏洞。

三是助長社會不良風氣。違法建設的大量存在，極大地助長和縱容了社會不良風氣，致使懷有“法不責眾”僥幸心理的部分居民，為謀取更多的不法利益，跟風效仿，進行違法建設。

四是阻礙城市建設發(fā)展。違法建設整治工作牽扯面廣、拆除難度大，給城市建設工作帶來了很大阻力，特別是舊城區(qū)拆遷改造、新建工程等，經常性地受到違法建設阻礙而被迫放慢進度，有的甚至無法實施。

五是損害了部分群眾切身利益。大多數的違法建設行為人為躲避有關部門的監(jiān)督，爭分奪秒，強時間進行突擊建設，致使建筑物施工標準低、質量差，給居者本人帶來了極大的安全隱患。

二、違法建設的主要原因

違法建設大量存在、違法建設行為之所以屢禁不止，分析起來主要有以下幾個方面的原因：

一是相關法律法規(guī)宣傳不到位。由于法制宣傳不夠廣泛深入，部分市民對規(guī)劃管理有關法律法規(guī)，特別是申報、審批程序了解不夠深入，很多居民按照“老習慣”，認為“自己的宅基地自己說了算，只要不影響左鄰右舍，誰也管不著”。有的對法律法規(guī)的嚴肅性認識不夠，認為“民不告，官不究”。有的存有“多建多補償”的誤區(qū)，為謀取更多的拆遷補償，不經批準擅自進行建設。

二是監(jiān)督檢查不到位。一方面，從目前的情況看，各地特別是城管執(zhí)法工作基礎相對薄弱的中小城市，城管執(zhí)法機關主要精力都放在店外經營、流動攤點、亂貼亂畫等影響市容的各類違法違章行為查處和整治上，對小街小巷、社區(qū)等非重點部位的巡查監(jiān)督不夠，致使一些違法建設行為沒有被及時發(fā)現(xiàn)。另一方面，實施城市管理相對集中行政處罰權工作以后，一些管理部門、基層組織片面地認為對違法建設的行政處罰權移交給城管執(zhí)法機關后，自己就不再擔負監(jiān)督責任，對施工單位是否按照審批要求進行施工建設的情況，不聞不問，對發(fā)現(xiàn)和群眾舉報的違法建設，沒有及時向執(zhí)法部門通報情況、積極配合查處，而是睜一只眼、閉一只眼，任其發(fā)展。

三是查處工作不到位。由于違法建設查處工作對當事人切身利益影響較大，依法查處工作經常遇到當事人的強烈抵制，加之牽扯面廣、數量多，各類違法建設情況復雜，處理不善，往往會引發(fā)暴力抗法、群體上訪等惡性事件。近年來，各地對違法建設的查處工作，特別是違法建筑數量較大的查處工作，很多情況下都沒有沖破利益沖突帶來的阻力，半途而廢、不了了之，即使有，也是零敲碎打、小打小鬧，沒有大的突破和進展。

四是規(guī)劃調整的遺留問題處理不到位。隨著城市建設不斷加快，城市區(qū)域快速擴大，很多城市周邊村(鎮(zhèn))被劃入城市規(guī)劃區(qū)。但是，部分城市新的總體規(guī)劃出臺后，區(qū)域詳細規(guī)劃卻沒有及時跟上。對新劃入城市規(guī)劃區(qū)的村(鎮(zhèn))只是簡單地回收或凍結了建設審批權，對原土地集體所有情況下批準的部分已建、未建工程(包括村民住宅)設計標準低、規(guī)劃不夠科學等問題沒有及時拿出解決辦法。大多數“城中村”居民，仍然按照原村(鎮(zhèn))批準的手續(xù)進行建設，不符合新的城市規(guī)劃要求和標準。

五是審批管理不到位。由于行政管理體制、個別職能部門內部監(jiān)督及部門間協(xié)調運轉等方面的不利因素，目前在規(guī)劃審批管理上存在著體制不理順、監(jiān)督制約不健全、相互配合溝通不及時等問題，再加上極個別的機關工作人員履行職責不到位、違章操作的問題，給部分不法行為人提供了便利，未批先建、少批多建、先建后報的行為時有發(fā)生。

三、治理違法建設的有關對策

亂搭亂建治理工作是綜合性的社會問題，單靠一個或幾個職能部門無法根治，必須動員和組織各級、各部門的力量，形成集中領導、統(tǒng)一部署、上下貫通、橫向聯(lián)動的整體合力，以違法建設的查處為突破口，在強化宣傳教育的基礎上，理順機制、嚴控審批，同時逐級健全監(jiān)督網絡，實施聯(lián)合執(zhí)法、綜合整治、嚴管重罰，方能有效解決違法建設這一城市管理難題。

（一）廣泛宣傳，營造氛圍。加強宣傳教育，讓廣大市民真正理解有關法律法規(guī)要求，在思想上筑牢自覺守法的防線，是整治活動順利開展的基礎。這個方面我們認為重點要認群眾理解三個方面：一是許可和禁止的范圍。就是什么樣的事可以做，可以做到什么程度，什么事不可以做；二是相關的辦事程序。就是事情應該怎樣辦，找誰去辦；三是法律的嚴肅性。就是一但觸犯了法律，會帶來什么來的嚴重后果。為確保宣傳教育工作深入人心，應抓住事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)。事前：主要是造勢和普法教育兩個方面。造勢，就是事前要大造輿論聲勢，讓所有市民都能聽到集中整治的“聲音”。市（縣）級，應組織召開動員大會、印發(fā)有關《整治通告》，特別是《整治通告》，要廣泛張貼，并在電視、廣播、報刊等媒體連續(xù)播發(fā)。其次，有關職能部門、街道等也應制定相關的整治通知，逐家戶地送達到每戶居民，并通過出動宣傳車等方式實施大范圍、高密度的宣傳發(fā)動，在全社會營造徹底整治、嚴管重罰的強大聲勢和濃厚氛圍。普法教育，就是加強法律法規(guī)宣傳。將城市規(guī)劃、建設、土地管理相關法律法規(guī)條文匯編成冊，送發(fā)到市民手中，并加強解釋說明，真正做到家喻戶曉、人人皆知。事中：主要是依法查處和警示曝光。依法查處，就是依照有關法律法規(guī)規(guī)定進行調查、取證、向當事人送達法律文書、組織強行拆除等，這些活動本身就具有一定的宣傳效應。每次組織執(zhí)法活動時，都要由相關部門、單位等多人組成聯(lián)合執(zhí)法隊伍，給違法當事人造成較大的心理震懾。警示曝光，就是在相關媒體上開設專題欄目，對違法建設的查處、強行拆除等現(xiàn)場情況進行跟蹤報道，并對當事人進行曝光，達到處理一個，震懾一群的目的。事后：主要是對已處理的違法建設進行補充說明。每次對一定數目的違法建設進行集中查處后，都在有關媒體上播發(fā)評論文章，并在該社區(qū)(村)張貼有關解釋說明通告，向群眾說明有關法律依據、行動意義等，做到懲前毖后，在啟發(fā)群眾自覺維護城市規(guī)劃管理的同時，為集中整治活動爭得更多的理解和支持。

(二)理順機制，嚴控審批。要從源頭上遏制亂搭亂建行為，審批審核是關鍵，必須從職能部門履行職責上下手。一是集中規(guī)劃審批管轄。從城市建設發(fā)展的總體目標和維護城市整體形象需要出發(fā)，對不在城市規(guī)劃區(qū)內的關鍵部位，如風景旅游區(qū)、過境國(省)道、高速公路、鐵路、重點縣(鄉(xiāng))公路、重要水源地、城市出入口、車站等，對這些重點部位周邊和兩側適當區(qū)域內的規(guī)劃審批權要統(tǒng)一回收到市（縣）級。確需建設的，先由市規(guī)劃部門備案審查，經市（縣）政府審查批準后，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府方可辦理手續(xù)。二是提高規(guī)劃標準。在規(guī)劃審批時，對市（縣）級控制范圍內的所有建設項目，無論大小，都必須與城市總體規(guī)劃相符合，不相符、不協(xié)調，檔次低、品味差的一律不予以批準。對審批管轄權限未調整前已批準但未開工的建設項目，特別是重點道路兩側和重點區(qū)域內的(包括“城中村”)，應及時叫停，重新進行審核，與城市建設發(fā)展目標不相符的，推倒原有審批手續(xù)，重新規(guī)劃。三是嚴把審批關口。一方面，加強對審批部門的控制管理，對未經審批或審批手續(xù)不全就開工建設的工程，一律不辦或停辦手續(xù)，并移交執(zhí)法機關嚴厲查處，杜絕了“先建設，后補批”和“邊建邊批”的違法行為。另一方面，政府要落實規(guī)劃審批“一支筆”制度，加強監(jiān)督審查，嚴禁越級申報、越級審批，形成高度集中、高度統(tǒng)一、規(guī)范嚴格的規(guī)劃審批機制，防止在審批管理上出現(xiàn)漏洞。

(三)聯(lián)合執(zhí)法，嚴管重罰。在亂搭亂建集中整治活動中，依法嚴厲查處違法建設是最主要、最艱巨、最能體現(xiàn)成效果的工作。而在查處工作上，集中領導、統(tǒng)一行動、聯(lián)合執(zhí)法、嚴管重罰的強大陣容和高壓態(tài)勢是取得成功最重要的因素。一是集中領導，統(tǒng)一調度。必須把規(guī)劃、建設管理所有相關的部門單位都動員起來，由市（縣）集中領導、調度。首先，市（縣）建立領導組織，主要領導親自掛帥，分管領導具體協(xié)調。其次，設立專門辦公機構，由市分管領導主待，各相關部門單位分管領導參加。領導組織要實行定期聯(lián)席會議制度，辦公機構要進行集中辦公，及時通報信息、加強協(xié)調，最大限度的整合整治力量。二是全面排查，分類定性。準確摸清違法建設的數量、位置及其相關情況，做到有的放矢，是整治行動順利推進的前提。在組織集中整治前，要專門拿出時間，對違法建設情況進行“拉網式”的排查摸底，并進行詳細的登記造冊。在全面排查的基礎上，由規(guī)劃、執(zhí)法部門對違法建設進行分類定性，拿出初步建議，而后經市（縣）領導組織集體研究，制定處理意見。三是聯(lián)合執(zhí)法，徹底整治。針對違法建設查處工作涉及面廣、阻力大的特點，在下定決心、堅決整治的基礎上，組成陣容強大的執(zhí)法隊伍，給違法當事人以強烈的心理威懾，促使其放棄不法阻擾的僥幸心理是關鍵。在組織強制拆除行動時，特別是一次性拆除多處違法建設的集中拆除行動，要由相關部門、街道等組成人數較多的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一行動、聯(lián)合執(zhí)法、密切配合，堅決拆除違法建筑。尤其是公安部門，要切實加強現(xiàn)場治安保障，保證集中整治行動快速、全面、徹底、有效實施。

(四)健全網絡，強化監(jiān)督。實施全方位、無縫隙的監(jiān)督防控是有效遏制亂搭亂建行為的重要環(huán)節(jié)。針對違法建設行為時間短、隱蔽性強、分布范圍廣的特點，必須健全監(jiān)督網絡，實施多個層級、多個部門，發(fā)動全社會的力量，全面監(jiān)督、齊抓共管。一是明晰監(jiān)督責任范圍。應當明確，建設管理監(jiān)督不單是城管執(zhí)法一個部門的職責，各級、各部門對本單位管理區(qū)域內的建設情況都負有不可推卸的監(jiān)督責任。依此，應區(qū)分層次，明確劃分監(jiān)督責任。①市級。市政府對全市規(guī)劃管理工作負責；②職能部門：應依據職責和工作、人員編制情況等具體劃分。如：規(guī)劃部門對城市規(guī)劃控制區(qū)內，重點是較大工程、重點區(qū)域、部位負責；城管執(zhí)法部門對城市主要道路兩側目視距離以內范圍負責；房管部門對城區(qū)有物業(yè)管理的各居民小區(qū)負責；其他行政、事業(yè)單位對本單位所屬辦公、宿舍區(qū)負責。③基層組織：按照屬地管理的原則，各街道(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)對本行政區(qū)域內，重點是次要道路、小街小巷兩側及社區(qū)內負責。二是健全監(jiān)督網絡。在劃清監(jiān)督范圍的基礎上，各級、各部門單位要指定具體責任人。市委、市政府要將違法建設監(jiān)督、查處情況列入重點督查范圍，各職能部門、基層組織要根據實際組織巡查隊伍，特別是各街道辦事處(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)等具有明確的“近鄰”優(yōu)勢，要定期組織巡回檢查，加強事前監(jiān)管，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止，早上報、早查處。三是強化溝通聯(lián)動。有條件的，可建立局域網，規(guī)劃審批部門將審批情況及時向有關管理和執(zhí)法部門、街道通報，執(zhí)法部門將群眾舉報案件和違法建設的查處情況及時向審批部門和相關基層組織通報，便于有針對性的加強監(jiān)督，提高行政效率。四是嚴格考評，落實責任。市(縣)要把規(guī)劃管理工作列入年度綜合考評內容，對監(jiān)督防控不利、責任區(qū)內違法建設數量多、查處不及時的，按違法建設的數量扣除年度考評總分，并從單位正常預算經費中扣除一部分資金，同時，違法建設強制拆除所用經費也要由責任單位承擔。對責任區(qū)內違法建設情況隱瞞不報、拖延不處理的，加重懲處。對弄虛作假，進行非正常程序操作的，承辦部門承擔全部法律和經濟責任，并追究行為人和單位負責人的行政責任。通過嚴格落實責任制，建立系統(tǒng)、嚴密的監(jiān)督管理機制。

(五)開拓渠道，加強引導。城市建設和管理的最終目的是為群眾提供良好的生產生活環(huán)境。從這個意義上講，政府部門必須盡可能以創(chuàng)造條件，滿足群眾正常的生產生活需要。一是及時調整管理機制。針對部分“城中村”土地集體所權有轉化中出現(xiàn)的各類問題，要及時研究制定有關管理辦法，對“城中村”、特別是新劃入城市規(guī)劃區(qū)村(鎮(zhèn))居民宅基地的申請條件、使用標準、申報(審批)程序、管轄權限及相關的法律責任等及時進行明確，進一步理順管理關系，既解決職權不清群眾“辦事難”的問題，又能及時填堵規(guī)劃管理上存在的空檔。二是及時調整規(guī)劃。結合城市建設發(fā)展總體規(guī)劃的實施，及時跟上進行區(qū)域詳細規(guī)劃，對群眾的實際建設需要實行統(tǒng)一規(guī)劃、集中審批，在符合城市總體規(guī)劃的前提下，最大限度的滿足居民的實際生活需求，在提高群眾的生活質量的同時，進一步規(guī)范城市規(guī)劃管理秩序，為城市建設快速、健康發(fā)展提供有力保障。