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根據(jù)省審計(jì)廳部署和年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排，市、縣區(qū)兩級審計(jì)機(jī)關(guān)對全市年度農(nóng)村居民最低生活保障專項(xiàng)資金的籌集、管理和使用情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。在調(diào)查市、縣區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上，對涉及最低生活保障專項(xiàng)資金申報(bào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村組（社區(qū)）以及專項(xiàng)資金發(fā)放的信用聯(lián)社一并進(jìn)行了延伸調(diào)查。共延伸調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)37個(gè)、行政村84個(gè)、抽查低保戶檔案1276份，入戶調(diào)查低保戶388戶1179人。

一、全市農(nóng)村居民最低生活保障工作的基本情況

我市年4月出臺了《市農(nóng)村居民最低生活保障試行辦法》、《市農(nóng)村居民最低生活保障制度試點(diǎn)實(shí)施方案》。同年5、6兩月開始在全市12個(gè)縣（區(qū)）各選擇了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)村低保制度試點(diǎn)。在對《試行辦法》重新修訂和完善后，于7月1日起，在全市按年人均純收入800元以下的保障標(biāo)準(zhǔn)全面實(shí)施農(nóng)村低保制度。年1月，按照“民生八大工程”和省民政廳、省財(cái)政廳《關(guān)于做好提高農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)工作的通知》精神，市民政局、財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好提高農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)工作的通知》,全市農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)由800元/年/人提高到1200元/年/人。

經(jīng)審計(jì)調(diào)查，截止年底，全市人口總數(shù)377.49萬人，其中農(nóng)業(yè)人口總數(shù)275.69萬人，享受農(nóng)村低保72883戶、187114人，全市低保人數(shù)占農(nóng)業(yè)人口的比例為6.79%，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)800元/年/人，平均補(bǔ)差水平623.82元/年/人。通過對農(nóng)村低保戶的入戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)低保戶是屬于殘疾、智障家庭，還有部分家庭是因家庭成員中的1-2人長期有病而導(dǎo)致家庭貧困的，大多數(shù)家庭無勞動能力、無固定收入、無生活來源，生活狀況較差，急需政府相關(guān)部門采取多種方式和行之有效的方式保障。

年全市農(nóng)村低保資金收支情況：年初,上年結(jié)余1705.51萬元，其中：市本級852.6萬元，縣區(qū)852.91萬元；年全年收入19118.92萬元，其中：上級補(bǔ)助收入15605萬元，本級配套3513.66萬元，利息收入0.26萬元；當(dāng)年支出12666.26萬元；當(dāng)年結(jié)余6452.66萬元。年末累計(jì)結(jié)余8158.17萬元，其中：市本級6997.6萬元，縣區(qū)1160.57萬元。

全市配套資金全部到位。全市上年可用財(cái)力35.1億元，農(nóng)村低保資金應(yīng)按本級上年可用財(cái)力1％配套3513.66萬元，市縣區(qū)財(cái)政當(dāng)年預(yù)算實(shí)際安排3513.66萬元。

二、審計(jì)評價(jià)

審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，我市農(nóng)村居民最低生活保障工作經(jīng)過積極有效的實(shí)施，取得了很好的成效，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村居民最低生活保障政策，是深得民心的好政策。農(nóng)村低保制度的實(shí)施，為促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，保障困難群眾基本生活，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了重要作用。二是全市低保資金全部按季度實(shí)行社會化發(fā)放，保證了困難群眾能及時(shí)領(lǐng)取低保金。三是市縣農(nóng)村低保專項(xiàng)資金全部納入財(cái)政專戶管理，保證了專項(xiàng)資金?？顚Ｓ谩Ｋ氖菍Φ捅ο髮?shí)行的動態(tài)管理，保證了低保對象有出有進(jìn)、補(bǔ)助水平有升有降。五是省市下達(dá)配套資金政策得到有效執(zhí)行，市縣（區(qū)）財(cái)政均按規(guī)定及時(shí)足額配套了資金，保證了低保資金能夠及時(shí)足額撥付。

從審計(jì)調(diào)查的情況看，全市農(nóng)村低保工作整體運(yùn)行良好。低保對象的確定基本按照政策制度規(guī)定的程序辦理，農(nóng)村低保戶每季度除了可以領(lǐng)取足額的低保金外，在特殊情況下還可以領(lǐng)到臨時(shí)補(bǔ)貼資金?？h（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級對低保戶大病救助、子女上學(xué)、臨時(shí)救助等都進(jìn)行了相應(yīng)的特別照顧，保障了低保戶有衣穿、有飯吃、有學(xué)上等基本生活問題，體現(xiàn)了黨和國家惠民政策的陽光和溫暖。

三、審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題及原因

（一）政策執(zhí)行方面

1、執(zhí)行低保政策不嚴(yán)格，部分低保對象沒有嚴(yán)格執(zhí)行“按戶保障”，而按人保障問題比較普遍。在審計(jì)調(diào)查和低保檔案抽查中發(fā)現(xiàn)：有些縣區(qū)在實(shí)際操作中是將家庭人口中的殘疾、智障、患病人員、年老父母單獨(dú)確定為低保對象，享受低保待遇，從而導(dǎo)致一戶保一人或兩人現(xiàn)象比較普遍。全市家庭人口數(shù)與保障人口數(shù)不一致的戶數(shù)共有5721戶，低保戶家庭人口總數(shù)與享受低保人數(shù)的差異數(shù)共計(jì)14253人。

造成上述問題的主要原因：一是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按人口比例將農(nóng)村低保指標(biāo)下達(dá)到村，村委會初步審核低保家庭戶數(shù)和人數(shù)，在不能超指標(biāo)的情況下對個(gè)別低保家庭少保了人數(shù)；二是享受低保的“邊緣戶”較多，部分村組干部為平衡村里關(guān)系和維護(hù)村上穩(wěn)定，對個(gè)別家庭條件相當(dāng)者同時(shí)定為低保戶，但少報(bào)家庭人員，將“按戶保障”一部分變通為挑選戶中的“困難人”保障，造成了少保低保家庭人數(shù)；三是村組為了擴(kuò)大低保政策覆蓋面對部分低保戶實(shí)行了“按人保障”；四是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）低保戶量大面廣，從事低保工作人員少，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政辦人員身兼數(shù)職，工作頭緒多，沒有時(shí)間和精力逐戶核實(shí)。

2、優(yōu)親厚友，個(gè)別村組干部及親屬享受了低保。今年3月份，扶風(fēng)縣財(cái)政和民政部門開始對低保戶進(jìn)行年審復(fù)核，嚴(yán)格要求各村組對新確定的低保戶全部予以公示。在對城關(guān)鎮(zhèn)龍泉村低保戶名單公示后，有部分村民直接向新聞媒體和市民政局反映了該村個(gè)別村組干部及親屬享受低保的問題，縣民政局在收到市局低保處批轉(zhuǎn)信函后，于4月16日組織人員赴該村進(jìn)行了入戶核查。經(jīng)查毋公岐等4戶村干部及干部親屬家庭不符合享受低保的規(guī)定，于今年4月份取消了他們的低保待遇，并追回了年下半年領(lǐng)取的低保金1800元。千陽縣一些除特困戶以外的相對貧困戶是否符合低保標(biāo)準(zhǔn)由村組干部憑印象確定，容易形成人情保、關(guān)系保。延伸審計(jì)調(diào)查的6個(gè)村，普遍缺乏公示資料，會議記錄難以全面反映低保對象確定過程。

3、低保對象的確定沒有嚴(yán)格執(zhí)行“以核實(shí)家庭人均純收入為前提來確定”的政策要求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：對低保對象的確定工作主要在村上，在村民收入普遍偏低的情況下，村委會主要依據(jù)申請者家庭生活狀況及家庭成員健康情況來確定低保對象，沒有嚴(yán)格仔細(xì)的核實(shí)每戶的家庭收入情況，另外，農(nóng)村居民家庭收入的測算存在著一定的主觀性和隨意性。

農(nóng)村居民的家庭收入很難核定的原因是：第一，收入難以貨幣化，農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占比較大，價(jià)值轉(zhuǎn)化存在較大的隨意性；第二，收入不穩(wěn)定，除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性；第三，就業(yè)渠道和收入來源多元化，外出勞務(wù)、存款和財(cái)產(chǎn)等隱性收入難以核實(shí)。受這些客觀因素的制約，農(nóng)村居民家庭收入的核查沒有科學(xué)、有效的方法，在確定低保對象時(shí)沒有嚴(yán)格按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定核實(shí)，存在草率估算、憑印象填報(bào)現(xiàn)象。延伸審計(jì)低保戶檔案發(fā)現(xiàn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保戶檔案中無家庭收入計(jì)算及調(diào)查核實(shí)資料、多數(shù)低保戶檔案家庭收入核定計(jì)算粗略、檔案難以全面反映低保戶家庭狀況及收入具體情況。

4、動態(tài)管理滯后。區(qū)部分低保家庭人數(shù)已發(fā)生變化，但未及時(shí)進(jìn)行變動、調(diào)整；岐山縣保障對象雖然在按季度發(fā)放農(nóng)村低保金的時(shí)候進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，但不夠及時(shí)，個(gè)別戶家庭成員戶籍遷出后因村組未及時(shí)申報(bào)仍享受農(nóng)村低保待遇；金臺區(qū)個(gè)別低保戶的家庭年人均收入明顯超過政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但由于村組鄉(xiāng)街及相關(guān)部門底子不清，審查不嚴(yán)，將其納入農(nóng)村低保范圍。

（二）資金管理方面

1、農(nóng)村低保資金管理不規(guī)范?？h管理不規(guī)范資金2485元。縣民政局在匯總農(nóng)村低保資金過程中，核算不準(zhǔn)確，出現(xiàn)錯(cuò)誤造成多計(jì)多撥低保生活補(bǔ)助費(fèi)1765元和少計(jì)少撥低保生活補(bǔ)助費(fèi)720元的問題。

2、鳳縣財(cái)政低保資金專戶銀行未計(jì)利息。其原因：一是農(nóng)村信用社對低保資金按規(guī)定計(jì)息管理運(yùn)作的重要性認(rèn)識不夠。二是財(cái)政、信用社各行其職，互相協(xié)調(diào)配合不夠緊密。

3、工作經(jīng)費(fèi)不到位，對低保工作造成一定影響。在農(nóng)村低?；鶎庸ぷ髦校憩F(xiàn)為政策性強(qiáng)、量大面廣、任務(wù)十分繁重，尤其是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組在農(nóng)村低保的具體工作中，承擔(dān)著逐村逐戶調(diào)查以及審核、審批、發(fā)放、動態(tài)管理等一系列繁重工作，很多抽查、調(diào)查、摸底、填表等工作程序都需要工作經(jīng)費(fèi)來保障，低保工作經(jīng)費(fèi)缺乏，導(dǎo)致了一些具體工作不細(xì)、不實(shí)，對工作造成了一定的影響。市政府《市農(nóng)村居民最低生活保障試行辦法》規(guī)定，需要縣（區(qū)）財(cái)政按本級配套資金的3%列支農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)，保證基層農(nóng)村低保工作正常開展。實(shí)際工作中經(jīng)費(fèi)缺口比較大。

（三）管理方面：

1、農(nóng)村低保檔案資料不夠完善，管理不夠規(guī)范。區(qū)抽查的部分檔案存在審批表內(nèi)容填寫不完整，簽字手續(xù)不全，相關(guān)證明性材料不齊的問題。鳳翔縣個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村低保戶檔案資料未完全做到按戶歸檔。金臺區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街檔案資料管理形式不一，個(gè)別低保戶檔案資料信息不全，審批發(fā)放低保金程序不夠規(guī)范?？h在繼續(xù)享受低保政策的以前年度低保對象的《申請審批表》中，鎮(zhèn)政府和縣民政局均未加注復(fù)核審批意見。低保檔案未實(shí)行縣、鄉(xiāng)兩級管理，縣民政局未建立全縣農(nóng)村低保對象基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和完整的低保對象檔案。隴縣、太白縣、扶風(fēng)縣也存在檔案不夠完善，歸類不及時(shí)，審批程序不規(guī)范等問題。

2、信息化程度低。目前未建立全市享受農(nóng)村低保對象的基本信息數(shù)據(jù)庫，未能為低保人員的動態(tài)管理提供最基本的信息資源。

3、其他問題。岐山縣不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的家庭經(jīng)濟(jì)狀況相當(dāng)?shù)谋Ｕ蠈ο笫芫戎潭炔煌?。確定低保對象指標(biāo)時(shí)，雖然考慮了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況，也考慮了經(jīng)濟(jì)條件的制約，但由于是按當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口數(shù)的一定比例確定的，因而形成家庭經(jīng)濟(jì)狀況相當(dāng)?shù)谋Ｕ蠈ο笤诓煌l(xiāng)鎮(zhèn)及村組享受救助金額不同的狀況。縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦未建立農(nóng)村低保資金發(fā)放備查帳簿，不便于管理、核算，不利于全面反映和掌握低保資金帳戶的收支結(jié)余情況。區(qū)農(nóng)村低保政策宣傳不到位，缺乏必要的社會監(jiān)督。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分低保戶雖然享受低保待遇，但并不了解低保政策，即使相關(guān)部門存在發(fā)放問題，低保戶也不知道。

四、審計(jì)建議

（一）加大監(jiān)督檢查力度，確保農(nóng)村低保政策落到實(shí)處。一是民政部門要不斷加強(qiáng)管理，加強(qiáng)對基層的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，進(jìn)一步規(guī)范業(yè)務(wù)程序；二是加大低保工作的監(jiān)督檢查力度，增強(qiáng)責(zé)任意識，督促縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組對低保政策執(zhí)行到位；三是要教育村組干部增強(qiáng)政策觀念，嚴(yán)格執(zhí)行低保對象的申請、審批程序，加大公示力度；四是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）切實(shí)做好分類管理和動態(tài)管理，核清申請人的家庭收入，合理確定保障對象，進(jìn)一步規(guī)范操作程序和審批程序，按要求完善農(nóng)村低保檔案，及時(shí)調(diào)整家庭情況發(fā)生變化的低保戶保障金，做到應(yīng)保盡保“按戶保障”，及時(shí)糾正在實(shí)際操作執(zhí)行中與現(xiàn)行政策規(guī)定不一致的問題，使惠農(nóng)政策執(zhí)行不走樣；五是加大對農(nóng)村低保政策的宣傳力度，充分利用廣播、電視、報(bào)刊等媒體，做好宣傳工作，保障社會公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，方便群眾開展監(jiān)督。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保資金管理，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的使用效益。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與本管轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社的協(xié)調(diào)，按規(guī)定要求信用社及時(shí)足額結(jié)算利息，以保證低保資金專戶的正常運(yùn)營，確保低保資金的完整性。同時(shí)對低保戶所持存折采取一定的監(jiān)控措施，對長期未領(lǐng)取低保金的農(nóng)戶要查清原因，適時(shí)調(diào)整；對那些家庭成員常年患病，但年人均收入超過政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)卻仍享受低保的家庭，也應(yīng)采取一定的措施，適時(shí)調(diào)整，使國家政策真正落實(shí)到需要救濟(jì)的家庭。

（三）增強(qiáng)低保對象生活信心和勞動技能，達(dá)到自身脫貧。要激勵低保對象積極發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增加收入，對低保對象的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要輔之以物質(zhì)、政策等多方面的扶持，通過農(nóng)村低保政策的“輸血功能”促使低保對象逐漸增強(qiáng)“造血功能”。在給予低保戶物質(zhì)救助的同時(shí)，給予低保對象人格上等同、精神上鼓勵，提供生活和精神雙重援助。同時(shí)發(fā)揮自身“造血”機(jī)能，對那些有勞動能力和自救能力的，可探索實(shí)行包幫制度，制定包扶計(jì)劃，扶持他們通過其自身的努力盡早脫貧致富。針對家庭有贍養(yǎng)老人能力的不履行法定贍養(yǎng)義務(wù)的情況，倡導(dǎo)各種幫扶措施等形式進(jìn)行幫助；也可利用社會輿論力量和道德榜樣，建立團(tuán)結(jié)和諧的農(nóng)村家庭關(guān)系，形成社會救助的良好氛圍。

（四）農(nóng)村低保與其他救助制度進(jìn)行有效銜接。通過積極推進(jìn)農(nóng)村低保制度與臨時(shí)救助等其他一些救助制度（比如新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、受災(zāi)群眾救助、醫(yī)療救助、慈善救助、司法援助、扶貧救濟(jì)等）的有效銜接，相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，發(fā)揮整體效益。形成以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，把各項(xiàng)救助制度有機(jī)結(jié)合、無縫隙對接，針對農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系。

（五）著力解決各級民政部門農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)不足問題。各級政府和財(cái)政、民政部門要認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步創(chuàng)造條件落實(shí)交通工具，開發(fā)信息化管理軟件，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保工作制度化、規(guī)范化、信息化創(chuàng)造條件。