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XX市人民政府于2002年8月15日頒布了《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》（第209號令），自2002年9月15日起實施。相對集中行政處罰權是深化城管體制改革、提高城市管理水平的重大舉措，也是市委、市政府交給執(zhí)法部門光榮而艱巨的任務，該辦法實施以來，市行政執(zhí)法支隊及各區(qū)行政執(zhí)法大隊依照辦法開展了大量的工作，取得了明顯成效。然而在工作中，我們也發(fā)現(xiàn)由于該辦法中部分條例規(guī)定的執(zhí)法范圍、職責不明確，甚至無法可依，導致出現(xiàn)執(zhí)法盲區(qū)及執(zhí)法難作為的狀況。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一、《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第三章中“對違法建筑物、構筑物逾期不拆除的，經市、區(qū)人民政府批準，由執(zhí)法局組織強制拆除”的規(guī)定無法可依

首先，《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定：“行政機關對當事人實施行政處罰必須遵循的法定程序，對當事人逾期不履行行政處罰權決定的，由作出行政處罰決定的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行”。該法律第三條第二款還規(guī)定：“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！逼浯?，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第四十二條規(guī)定：“當事人對行政處罰決定不服的……逾期不申請復議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制施行”。以上法律明確規(guī)定行政機關沒有強制執(zhí)行權?！禭X市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》作為政府令只是規(guī)章，其制定的前提是不得與國家法律、法規(guī)相抵觸，因此其規(guī)定的行政執(zhí)法局強制拆除當事人的違法建筑無法可依。建議修改為：“……逾期不拆除的，經市、區(qū)人民政府批準，由行政執(zhí)法局依照法定程序和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行。”

二、《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第十五條關于違法行為人承擔拆除違法建筑的費用的規(guī)定無法可依

XXX區(qū)城建監(jiān)察隊伍自1984年成立以來，依法拆除了上百萬平方米違章建筑，但從未向違建人收繳過拆除費用。即使在給當事人的自拆通知書上注明其應承擔的費用，實際工作中仍無法操作。一是《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二章第十三條規(guī)定：“省……人民政府所在地的市人民政府……的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規(guī)定?！倍筮`法行為人承擔拆除違法建筑的費用的規(guī)定不在有關法律的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內，因此《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》沒有法律依據；二是《城市規(guī)劃法》第四十條明確規(guī)定：影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。因此收繳拆除費用顯然是缺乏法律依據的?！禭X市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第十五條的規(guī)定在行政執(zhí)法實踐中是很難操作到位的。即使申請人民法院強制執(zhí)行，法院依照什么法律、法規(guī)追繳拆除費用呢？

三、《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二條所確定的適用范圍不夠明確，容易造成執(zhí)法管理上的“盲區(qū)”

《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于XX城區(qū)范圍?！盭XX區(qū)地處城郊結合部，至今仍有很多集體土地，那里的人們仍不同程度的保留著自給自足的生產方式，對農村集體土地上的建設行為，適用的法律依據仍為江蘇省《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例》。隨著鄉(xiāng)、鎮(zhèn)改為街道辦事處以后，原鄉(xiāng)、鎮(zhèn)依照上述條例享有的行政執(zhí)法權因改為街道后而喪失。區(qū)城建監(jiān)察大隊合并到行政執(zhí)法局以后，按照規(guī)定只能在“城區(qū)范圍”執(zhí)法，這就使農村地區(qū)成為行政執(zhí)法管理的“盲區(qū)”。近年來，農村違法建設屢禁不止，特別是有不少村民小組和村委會，擅自將集體所有土地出租給外來人員、私營業(yè)主建居住房、出租房、營業(yè)用房、辦公用房和廠房。一些建房人受河西地區(qū)征地拆遷獲得補償?shù)挠绊懀娂姄尳ǚ课萁ㄖ?，以求在今后的拆遷中獲得高額補償，并非實際利用所建房屋發(fā)展生產。因此，這些房屋大多是未經規(guī)劃和用地許可、沒有正規(guī)建筑設計、由無施工資質的土建隊伍偷工減料所建的簡易房，建設過程中履出工傷事故，工程質量根本沒有保障。如果讓這些地方成為城市規(guī)劃建設管理執(zhí)法工作的盲區(qū)，后果將不堪設想。

建議將《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二條改為“本辦法適用于XX市鼓樓區(qū)、玄武區(qū)、白下區(qū)、建鄴區(qū)、秦淮區(qū)、下關區(qū)、棲霞區(qū)和XXX區(qū)范圍?！?/p>

四、《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第十五條關于個人建設的所有建筑物、構筑物的規(guī)定不夠明確，出現(xiàn)多頭執(zhí)法現(xiàn)象

所謂“個人建設的所有建筑物、構筑物”，其本意應該是指個人私自建設的200平方米以下（含200平方米）的磚混結構、簡易的各類建筑物和構筑物，但按照字面含義理解，只要是個人建設的任何建筑物、構筑物，包括由個人出資建設的幾千平方米，甚至上萬平方米的廠房、辦公樓、住宅房、橋梁等各類建筑物、構筑物，無論多大面積和什么結構，都屬于行政執(zhí)法局的執(zhí)法管理范圍。

根據《XX市城市規(guī)劃條例》的有關規(guī)定，區(qū)建設局只能審批發(fā)放居民和農民200平方米以下、二層以下的建筑物、構筑物的建設工程規(guī)劃許可證，但查處和拆除違法建筑的面積、結構和層次等，《XX市城市規(guī)劃條例》實施細則等法規(guī)和規(guī)章也沒有明確規(guī)定。長期以來，市規(guī)劃局所屬市規(guī)劃監(jiān)察大隊，與全市各區(qū)的城建監(jiān)察大隊，在查處200平方米以上的違法建筑時，經常發(fā)生兩個部門先后處罰同一個違法建設單位或個人的現(xiàn)象，致使當事人要到市、區(qū)兩個單位接受調查或處理。根據《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！币虼?，為了避免執(zhí)法過程中多頭執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，應當在制定有關法規(guī)時，明確執(zhí)法部門的執(zhí)法權限。建議將《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》所稱“個人建設的所有建筑物、構筑物”修改為“個人建設的二層以下（含二層）各類建筑物、構筑物?！?/p>

關于正確行使相對集中行政處罰權的幾點建議：

1、修改完善《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的有關規(guī)定，并提交人大常委會批準，成為行政執(zhí)法局可以依據的法規(guī)。

2、進一步明確行政執(zhí)法主體。

多年來，市城建監(jiān)察支隊及各區(qū)城建監(jiān)察大隊，依據《建筑法》、《招投標法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規(guī)，對無施工許可、無資質、未招投標和未辦理建筑安裝和裝飾裝修工程質量監(jiān)督檢驗等違法行為，及時責令其整改或給予處罰，有效維護了建筑市場持續(xù)健康發(fā)展。區(qū)城建監(jiān)察大隊合并到行政執(zhí)法局以后，建設系統(tǒng)將失去專門的行政執(zhí)法隊伍，而《XX市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》又沒有授予行政執(zhí)法局相應的執(zhí)法權，如果發(fā)生建筑工程質量方面的問題，又無人及時制止，后果不堪設想。既然建設系統(tǒng)不能保留行政執(zhí)法專業(yè)隊伍，就應當以法規(guī)的形式明確這方面的行政執(zhí)法主體為行政執(zhí)法局。

3、合理設置組織機構。

市行政執(zhí)法局可設立建設規(guī)劃管理處和市容管理處，并在市行政執(zhí)法支隊內設市建設規(guī)劃管理行政執(zhí)法直屬大隊和市容管理行政執(zhí)法直屬大隊，由市城建監(jiān)察支隊和原市容監(jiān)察支隊的人員組建成立。

區(qū)行政執(zhí)法局可以設立建設規(guī)劃管理科和市容管理科，并在區(qū)行政執(zhí)法大隊內設立建筑管理中隊、規(guī)劃管理中隊、市政管理中隊和園林綠化管理中隊、市容管理中隊。

4、加強對行政執(zhí)法人員的教育培訓。

在加強思想作風培訓的基礎上，重點突出實際執(zhí)法能力的培訓，尤其是成立綜合執(zhí)法部門以后，為避免因單位變化和人員調整而造成混亂和疏漏，原城建監(jiān)察大隊和原市容監(jiān)察大隊人員，對行政處罰過程中的辦案經驗及暴露出的問題，應經常開展交流座談，相互取長補短，共同進步，確保各項行政執(zhí)法工作正常、有序、順利地開展，保持城市管理行政執(zhí)法工作的連續(xù)性。公務員之家版權所有

5、自覺接受社會各方面的監(jiān)督檢查。

行政執(zhí)法隊伍不僅要接受廣大群眾和新聞媒體的監(jiān)督，行政執(zhí)法局還應當主動接受移交行政處罰權的建設、規(guī)劃、市政公用、公安交通、工商和環(huán)衛(wèi)等部門的監(jiān)督，以促進行政執(zhí)法工作水平的不斷提高。