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提高我國自主創(chuàng)新能力的稅收政策思考

黨的十六屆五中全會(huì)提出必須提高自主創(chuàng)新能力，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略基點(diǎn)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式的中心環(huán)節(jié)。總理在十屆全國人大四次會(huì)議上明確指出：完善自主創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行支持企業(yè)創(chuàng)新的財(cái)稅、金融和政府采購等政策。因此，制定、完善并妥善運(yùn)用激勵(lì)自主創(chuàng)新的稅收政策，是重要的政策調(diào)控手段。

一、我國現(xiàn)行科技稅收優(yōu)惠政策存在的主要問題

（一）生產(chǎn)型增值稅不利于促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資

我國現(xiàn)行增值稅類型是生產(chǎn)型增值稅（東北地區(qū)除外），在一定程度上制約了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。高新技術(shù)企業(yè)一般是資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)，而固定資產(chǎn)投資和更新設(shè)備中所含增值稅不能抵扣，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)投資的積極性，特別不利于資本密集型和技術(shù)密集型的高新技術(shù)企業(yè)適時(shí)更新改造，妨礙企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，不利于企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。影響了高新技術(shù)產(chǎn)品的出口。由于出口的高新技術(shù)商品中固定資產(chǎn)所含稅款沒有抵扣，出現(xiàn)退稅不徹底，必然會(huì)提高價(jià)格水平，降低這些商品在國際市場(chǎng)的競爭力。此外，與其他產(chǎn)業(yè)相比，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)無形資產(chǎn)和開發(fā)過程中的智力投入往往占高新技術(shù)產(chǎn)品成本的絕大部分，但這些投入并不能抵扣，這也導(dǎo)致了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)偏重，增加了科技投入的負(fù)擔(dān)，容易挫傷企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新投入的積極性。

（二）稅收優(yōu)惠存在一定的缺陷

一是稅收優(yōu)惠方式缺陷。我國現(xiàn)行的科技稅收優(yōu)惠主要手段是稅率優(yōu)惠和稅額的定期減免等直接優(yōu)惠形式為主，優(yōu)惠方式單一。稅收直接減免雖然有操作簡便、易為征納雙方把握等優(yōu)點(diǎn)，但其缺點(diǎn)也是明顯的：原創(chuàng)：1.稅收直接減免只能在一段時(shí)期內(nèi)使用，因而，對(duì)于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中持續(xù)的創(chuàng)新行為缺乏有效的激勵(lì)；2.稅收直接減免一般在高新技術(shù)企業(yè)成立初期使用，而由高新技術(shù)企業(yè)成長特點(diǎn)所決定，該階段企業(yè)很難或很少獲利，該項(xiàng)政策難以給企業(yè)帶來實(shí)際利益；3.稅收直接減免，屬于投資后的鼓勵(lì)，引導(dǎo)企業(yè)的作用不顯著，且容易導(dǎo)致稅收流失。

二是優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)缺陷。1.高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)外企業(yè)不平等。以區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)對(duì)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)外的高新技術(shù)企業(yè)區(qū)別對(duì)待，導(dǎo)致在區(qū)域外的企業(yè)即使是技術(shù)密集、知識(shí)密集企業(yè)，卻不能享受同等的稅收優(yōu)惠。2.內(nèi)外資企業(yè)地位不對(duì)等。外資優(yōu)惠于內(nèi)資，國有企業(yè)、集體企業(yè)比民營、私營企業(yè)優(yōu)惠，不利于公平競爭。3.優(yōu)惠力度偏小。具有直接性質(zhì)的所得稅優(yōu)惠，僅限于有收益的企業(yè)才能實(shí)際受益，而具有間接優(yōu)惠性質(zhì)的企業(yè)科研投入的加扣優(yōu)惠政策，也只限于研發(fā)費(fèi)用比上年實(shí)際增長10%以上且贏利的生產(chǎn)性企業(yè)。因此，某些稅收優(yōu)惠政策由于存在條件限制，其真正的激勵(lì)作用并沒有發(fā)揮出來。

（三）鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入的稅收優(yōu)惠政策作用有限

我國的研究與開發(fā)費(fèi)用（r&d）只占銷售收入的1%，這幾年略有增長，但還是偏低，而西方發(fā)達(dá)國家中的跨國公司都在10%以上，技術(shù)進(jìn)步是需要投入的，在這樣的稅收環(huán)境下，我國對(duì)于技術(shù)研究開發(fā)的低投入必然導(dǎo)致技術(shù)進(jìn)步的緩慢。首先從享受研發(fā)費(fèi)用的支出范圍看，國外研發(fā)費(fèi)用的經(jīng)常性支出中科技人員工資占最大比重，而我國高新技術(shù)企業(yè)有計(jì)稅工資扣除限制，而實(shí)際上科技人員工資已超過扣除標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必加重企業(yè)稅負(fù)。其次，從研發(fā)費(fèi)用的財(cái)務(wù)和稅收處理看，我國采取的是將研發(fā)費(fèi)用金額列人管理費(fèi)用，作為當(dāng)期成本一次扣除。對(duì)企業(yè)增加研發(fā)投入、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)際起到的激勵(lì)作用十分有限。

（四）風(fēng)險(xiǎn)投資和孵化器缺乏明確的稅收優(yōu)惠政策

風(fēng)險(xiǎn)投資和孵化器都是高新技術(shù)企業(yè)成長不可或缺的融資工具，而且是根據(jù)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資周期長、風(fēng)險(xiǎn)大而特別設(shè)立的融資工具，但是長期以來我國對(duì)上述兩種融資工具的稅收支持是不夠的。現(xiàn)行的增值稅政策使高科技產(chǎn)品比一般產(chǎn)品稅負(fù)要高，壓抑了風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展。其次，在投資收益所得稅上，雖然國家對(duì)高科技企業(yè)已有一定稅收優(yōu)惠政策（如享受15％的所得稅稅率），但是對(duì)高科技企業(yè)的投資者卻沒有所得稅方面的優(yōu)惠，風(fēng)險(xiǎn)資本投資于高科技企業(yè)所得的股息、紅利或分回利潤要雙重征稅，投資于高科技企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，優(yōu)惠政策少，因此無法有效引導(dǎo)廣大投資者參與投資，也就無法促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資的高速發(fā)展。

二、提高自主創(chuàng)新能力的稅收優(yōu)惠政策構(gòu)想

（一）頒布特別法案，規(guī)范科技稅收立法

當(dāng)前應(yīng)創(chuàng)造條件盡快對(duì)科技稅收優(yōu)惠實(shí)施單獨(dú)立法，對(duì)一些已經(jīng)相對(duì)成熟的條例、法規(guī)通過必要的程序使之上升到法律層次。從長遠(yuǎn)角度考慮，國家應(yīng)制定《國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展法》，從總體上考慮高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及相關(guān)的財(cái)稅政策，制定專門的《財(cái)政鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》和《稅收鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，原創(chuàng)：其主要內(nèi)容應(yīng)包括：研究和判定予以鼓勵(lì)的高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；明確財(cái)稅優(yōu)惠政策的目標(biāo)、具體受益對(duì)象以及相應(yīng)的政策支持方式；加強(qiáng)對(duì)高技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠的管理與評(píng)效。另外，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，應(yīng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)，使科技稅收優(yōu)惠政策與中央和地方的發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合。中央可以集中對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)、國家重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目及主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)給予稅收支持，地方則對(duì)有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效益較為明顯的技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目予以扶持，以進(jìn)一步明確管理權(quán)限的劃分，提高行政效率。

（二）加快實(shí)現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅過渡是改革的目標(biāo)與方向。目前，可以在東北增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，把消費(fèi)型增值稅作為產(chǎn)業(yè)政策來利用。作為實(shí)施此項(xiàng)政策的過渡措施，可對(duì)企業(yè)購入和自行開發(fā)的科技成果費(fèi)用中所含的稅款，比照免稅農(nóng)產(chǎn)品與交通運(yùn)輸費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，按照一定的比例計(jì)算扣除進(jìn)項(xiàng)稅額，以減輕高科技企業(yè)的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)。另外，企業(yè)研制屬于國家產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)開發(fā)的高技術(shù)含量、高市場(chǎng)占有率、高附加值、高創(chuàng)匯、高關(guān)聯(lián)度且對(duì)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的新產(chǎn)品，其繳納的增值稅，可根據(jù)不同情況給予一些先征后返的照顧。

（三）完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)企業(yè)公平競爭

借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)的國情，調(diào)整對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的具體稅收優(yōu)惠方式。改變以往單純的稅額減免與低稅率的優(yōu)惠政策，增加加速折舊、投資抵免、技術(shù)開發(fā)基金等稅基式優(yōu)惠手段的運(yùn)用，做到稅基減免、稅額減免與優(yōu)惠稅率三種方式相互協(xié)調(diào)配合，以促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體內(nèi)容包括：

1.統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，實(shí)行國民待遇原則。改變過去科技稅收優(yōu)惠政策只注重區(qū)域性優(yōu)惠的狀況，對(duì)從事科技研究與開發(fā)的企業(yè)給予的所得稅優(yōu)惠政策，不分企業(yè)的所在地區(qū)、部門、行業(yè)和所有制性質(zhì)，對(duì)所有的科研單位與項(xiàng)目一視同仁，保證高新技術(shù)企業(yè)之間的公平競爭。同時(shí)，科技稅收優(yōu)惠必須突出國家產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向，與國家科技發(fā)展計(jì)劃保持一致。具體而言，當(dāng)前在保持對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的稅收優(yōu)惠力度，對(duì)科技投入達(dá)到一定數(shù)額的國有大中型企業(yè)，可與高科技產(chǎn)業(yè)享受同等的優(yōu)惠政策，以盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變。

2.運(yùn)用稅基式優(yōu)惠手段，提高競爭力。（1）對(duì)于使用先進(jìn)設(shè)備的企業(yè)以及為研究開發(fā)活動(dòng)購置的設(shè)備或建筑物，實(shí)施加速折舊。同時(shí)，簡化對(duì)加速折舊的審批手續(xù)，大幅度縮短折舊年限，提高折舊率，進(jìn)一步降低資金成本，以加快企業(yè)的設(shè)備更新與技術(shù)進(jìn)步。（2）對(duì)從事科技開發(fā)的投資與再投資實(shí)行投資抵免政策，允許企業(yè)按研究開發(fā)費(fèi)用的一定比例從應(yīng)納稅額中抵繳所得稅，提高企業(yè)從事技術(shù)開發(fā)的積極性。（3）準(zhǔn)許高新技術(shù)企業(yè)按照銷售或營業(yè)收入的一定比例設(shè)立各種準(zhǔn)備金，如風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金、新產(chǎn)品試制準(zhǔn)備金以及虧損準(zhǔn)備金等，用于研究開發(fā)、技術(shù)更新等方面，并將這些準(zhǔn)備金在所得稅前據(jù)實(shí)扣除。

（四）加大研發(fā)費(fèi)用優(yōu)惠力度，實(shí)現(xiàn)逐年平穩(wěn)增長

遵循國際慣例，取消研發(fā)支出增長10%的限定條件，只要企業(yè)當(dāng)年發(fā)生了研發(fā)支出就應(yīng)該享受該項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，并允許適當(dāng)向后結(jié)轉(zhuǎn)，使企業(yè)當(dāng)年未用的優(yōu)惠可以在以后年度得到，使積極開展技術(shù)創(chuàng)新、增加研發(fā)投入的企業(yè)真正得到補(bǔ)償，鼓勵(lì)企業(yè)自主研發(fā)新技術(shù)。在研發(fā)支出費(fèi)用化的處理上，建議對(duì)符合認(rèn)定條件的研發(fā)支出進(jìn)行資本化處理。在具體的政策實(shí)施上，企業(yè)可有兩種選擇：既可選擇資本化作遞延資產(chǎn)處理，也可以選擇費(fèi)用化處理。一經(jīng)選擇，在5年內(nèi)不得更改。同時(shí)取消對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的計(jì)稅工資扣除限額標(biāo)準(zhǔn)，與軟件生產(chǎn)企業(yè)和集成電路設(shè)計(jì)企業(yè)一樣，按實(shí)際發(fā)生額在計(jì)繳企業(yè)所得稅時(shí)稅前扣除。

（五）建立風(fēng)險(xiǎn)投資稅收優(yōu)惠政策體系，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資

制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展。1.直接對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素給予考慮。建立科技開發(fā)準(zhǔn)備金制度并允許費(fèi)用列支，允許企業(yè)特別是有科技發(fā)展前景的中小企業(yè)，按其銷售收入一定比例提取科技開發(fā)基金，以彌補(bǔ)科技開發(fā)可能造成的損失，并規(guī)定準(zhǔn)備金必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用于研究開發(fā)，技術(shù)更新和技術(shù)培訓(xùn)等與科技進(jìn)步的方面，對(duì)逾期不用或挪作他用的，應(yīng)補(bǔ)繳稅款并加罰滯納金。2.制定有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)投資的稅收傾斜政策，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制的建立。一方面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資公司投資高新技術(shù)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資收入免征營業(yè)稅，并對(duì)其長期實(shí)行較低的所得稅率；另一方面，對(duì)法人投資于風(fēng)險(xiǎn)投資公司獲得的利潤減半征收企業(yè)所得稅，對(duì)居民投資于風(fēng)險(xiǎn)投資公司獲得的收入免征或減征個(gè)人所得稅。最后，對(duì)企業(yè)投資高新技術(shù)獲得利潤再用于高新技術(shù)投資的，不論其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)如何，均退還其用于投資部分利潤所對(duì)應(yīng)的企業(yè)所得稅。

（六）完善個(gè)人所得稅，為高技術(shù)發(fā)展提供人力資本

完善對(duì)科技研究開發(fā)人員個(gè)人所得稅的優(yōu)惠范圍：一要擴(kuò)大技術(shù)成果獎(jiǎng)勵(lì)的免稅范圍；二要對(duì)高等院校、科研機(jī)構(gòu)以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員個(gè)人的有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)，予以免稅；三要對(duì)科技人員的紅股所得免稅。這些措施有助于鼓勵(lì)和提高各類科技開發(fā)人才創(chuàng)新的積極性。