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農(nóng)村調研報告

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根據(jù)市財政局工作安排，3月6日—10日，我局組織專人，利用四天時間，深入到具有代表性的4鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）8村，采取實地查賬、走訪問談相結合的方式，就取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村產(chǎn)生的影響進行了專門調研，現(xiàn)將有關調研情況匯報如下：

一、概況

聞喜縣地處山西省南部，隸屬運城市管轄，縣域面積1167.11平方公里，轄區(qū)7鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，342個行政村，總人口39萬人（其中農(nóng)業(yè)人口32.5萬人），耕地面積79萬畝。聞喜縣是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)民向以農(nóng)業(yè)為本，以種植小麥、玉米糧食作物和谷子、棉花等經(jīng)濟作物為主，農(nóng)民收入主要依賴土地。作為國定貧困縣，聞喜縣堅持實施“工業(yè)富縣”戰(zhàn)略，促進了第二產(chǎn)業(yè)的迅速壯大，全縣各項經(jīng)濟指標均居全市前列。但2005年農(nóng)民人均純收入僅為2630元，且很不平衡，多數(shù)農(nóng)民仍然沒有徹底擺脫“有糧無錢”的困窘狀況。

二、取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村產(chǎn)生的影響

我縣從2003年起開始進行農(nóng)村稅費改革，到2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅，延續(xù)了2600年的古老稅賦從此退出了歷史舞臺，這是我國農(nóng)村社會改革的重要里程碑，必將對我縣產(chǎn)生積極而深遠影響?，F(xiàn)就改革前后的調查情況進行分析：

（一）取消農(nóng)業(yè)稅我縣農(nóng)民負擔情況

農(nóng)村稅費改革前的2002年，我縣農(nóng)業(yè)稅共征收888萬元，附加177萬元，農(nóng)村特產(chǎn)稅10萬元，“三提五統(tǒng)”1560萬元，農(nóng)民稅費負擔2635萬元，人均81.1元。改革后，農(nóng)民人均減負81.1元。農(nóng)村稅費改革只是農(nóng)村綜合改革的一部分，我們以某鎮(zhèn)為例子具體分析：某鎮(zhèn)，共有10個行政村，3174戶，12433口人，39869畝耕地，人均耕地3.2畝，2002年稅改前農(nóng)業(yè)稅共收入364287元（人均29.3元），“五統(tǒng)”收入380450元（人均30.6元），“三提”收入174062元（人均14元），該鎮(zhèn)農(nóng)民人均負擔73.9元，占當年人均純收入2083元的3.5％。到2005年取消農(nóng)業(yè)稅后，人均73.9元全部免除。另外，國家還實行了退耕還林補助政策10元/畝，糧食直補10元/畝，良種直補政策，教育“兩免一補”政策，農(nóng)村合作醫(yī)療改革政策等惠民政策的逐步落實，國家為農(nóng)民人均補助達到96元，這一免一補，相等于增加了農(nóng)民收入169.9元，按每戶4人計，每戶相等于增加收入679.6元，一時間，廣大群眾拍手稱頌，感謝黨的好政策，農(nóng)民也享受到公共財政的陽光普照。

然而，農(nóng)業(yè)始終處在弱勢地位，從2002—2005年，糧食價格一直在0.7元/斤左右徘徊，而以種地為生的農(nóng)民用于農(nóng)耕生產(chǎn)的農(nóng)資產(chǎn)品價格不斷上漲，化肥、電費、農(nóng)機使用費上漲幅度更大，譬如：由于煤炭、電力、石油等能源價格的飛漲，一袋碳銨、磷肥三年間上漲了10-15元，增幅達35%左右；農(nóng)業(yè)灌溉用電每度增加了0.1-0.15元，增幅達50%以上；農(nóng)耕機械用油價格每升增加了1.8-2元，增幅達60%以上；這些因素都加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，“吞噬”著國家優(yōu)惠政策給農(nóng)民帶來的實惠。

我們在某鄉(xiāng)某村某一戶進行調查，全家里有4口人，共有耕地12.8畝。以畝產(chǎn)投入和產(chǎn)出為例說明：2002年，種子13公斤18元，化肥（一袋碳銨15元、一袋磷肥20元）35元，耕地30元，播種7元，收割20元，農(nóng)藥10元，澆地電費30元?？偼度?50元，麥收后按畝產(chǎn)600斤計算（小麥單價0.7元/斤），收入420元，除去投入（不計算農(nóng)民工時費）150元，和農(nóng)業(yè)稅及“三提五統(tǒng)”負擔33元，最終當年農(nóng)民畝收入237元，當年共收入3033.6元。2005年，種子13斤18元（不計算使用優(yōu)良品種，按上年小麥收購價），化肥50元（一袋碳銨20元，一袋磷肥30元），耕地45元，播種10元，收割30元，農(nóng)藥15元，澆地電費60元，總投入228元，麥收后畝產(chǎn)仍按600斤計算，小麥單價仍是0.7元/斤，收入420元，除去投入（不計算農(nóng)民工時費）228元，不交農(nóng)業(yè)稅及“三提五統(tǒng)”，又小麥直補享受10元，最終當年農(nóng)民畝收入202元，當年共收入2585.6元。由此可以看出，盡管國家取消了農(nóng)業(yè)稅，并實施了一系列惠農(nóng)政策，但由于農(nóng)業(yè)所處的地位薄弱，以及農(nóng)業(yè)投入的加大，使得農(nóng)民收入2005年比2002年反而下降了718元。這里并不是說黨的惠農(nóng)政策不好，試想如果沒有這些好的政策，“三農(nóng)”問題肯定比現(xiàn)在還要嚴重的多。

與農(nóng)民的收入出現(xiàn)“負增長”情況相反，農(nóng)民在行路、子女上學、看病等負擔仍沒有減少。農(nóng)村稅費改革后，國家不再向農(nóng)民收取和攤派任何費用，實行“一事一議”，困難重重。在上級部門資金不足額、及時到位的情況下，仍要開展一些農(nóng)村基礎設施建設和其他改革，客觀上加重了農(nóng)民負擔。如2004—2005年，我縣大打村通公路及巷道硬化攻堅戰(zhàn)，全縣342個行政村有80％以上村完成這項工程。上級財政每公里補助4萬元，而實際每公里造價12萬元，村集體經(jīng)濟空虛，這些錢最終都要向農(nóng)民收取攤派，低的村每人收取30元，高的村達到每人200元，這都加重了農(nóng)民負擔。國家逐漸加大了對教育的轉移支付力度，2005年在我縣部分學生實施“兩免一補”，同時，我縣每名學生又收取了40元的遠程教育款和40元的電腦費。對教育的投入還有一個“遠水不解渴”的問題，2006年，按規(guī)定，我縣要全部免除義務教育階段各項費用，但正月十七開學時，上級光有政策，資金卻遲遲不能到位，新華書店的書錢是不能賒的，作業(yè)本的款也是不能賒的，開課是不能拖的，怎么辦？收吧，校長們說等將來上級撥下來再退還學生。2003年-2005年，實施了農(nóng)村中小學危房改造工程，但由于上級補助資金占工程總額份量過少，農(nóng)民攤派占大頭，都加重了農(nóng)民負擔。還有的農(nóng)村形形色色的隱形支出不勝枚舉，農(nóng)村垃圾“包圍農(nóng)戶”，要清理垃圾，建設新農(nóng)村，又要向農(nóng)民收取衛(wèi)生費，又加重了農(nóng)民負擔。如果孩子考上大學、老人一場大病都有可能使剛剛擺脫貧困的農(nóng)民重新返貧。

（二）取消農(nóng)業(yè)稅對縣鄉(xiāng)財政的影響

1、對縣級財政的影響。2002年稅費改革前，全縣農(nóng)業(yè)稅及附加981萬元，占當年財政總收入2.65億元的3.7％，隨著財政收入穩(wěn)定增長，農(nóng)業(yè)稅所占比重不斷下降，取消農(nóng)業(yè)稅對全縣財政減收的影響微乎其微。另外，取消的農(nóng)業(yè)稅對縣級財力的減收資金由上級財政部門轉移支付補助到縣級財政，所以說，取消農(nóng)業(yè)稅對縣級財力基本沒有影響。

2、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響。農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)村兩級財政影響較大。以某鄉(xiāng)為例說明，稅費改革前的2002年，該鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)稅任務69.1萬元，實際完成54.8萬元（這里需要說明的是，農(nóng)業(yè)稅任務不管鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成怎樣，每年6月25日要按任務數(shù)入庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都用其它辦法墊付，甚至舉債墊付農(nóng)業(yè)稅，最終，因各種因素，農(nóng)業(yè)稅也不能全額收回。據(jù)2004年我們所做的不完全調查統(tǒng)計，稅費改革前，全縣農(nóng)戶共欠繳農(nóng)業(yè)稅378萬元。），“五統(tǒng)”任務80.2萬元，實際完成58.8萬元，“五統(tǒng)”資金墊付農(nóng)業(yè)稅14.3萬元，實際留存44.5萬元，而“五統(tǒng)”中鄉(xiāng)村兩級辦學應收32.08萬元，實收23.52萬元，墊付農(nóng)業(yè)稅5.72萬元，當年支出15.4萬元，留存2.4萬元；優(yōu)撫應收12.03萬元，實收8.82萬元，墊付農(nóng)業(yè)稅2.15萬元，實際支出2.64萬元，留存4.03萬元；民兵訓練費應收12.03萬元，實收8.82萬元，墊付農(nóng)業(yè)稅2.15萬元，實際支出1.5萬元，留存5.17萬元；計劃生育應收8.02萬元，實收5.89萬元，墊付農(nóng)業(yè)稅1.43萬元，實際支出2.56萬元，留存1.9萬元。鄉(xiāng)村道路修護應收16.04萬元，實收11.67萬元，墊付農(nóng)業(yè)稅2.86萬元，實際支出7.69萬元，留存1.12萬元。而“五統(tǒng)”留存的僅有10.1萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育、土地等行政性收費2002年收入14.1萬元；縣財政根據(jù)編制按人均300元核定公用經(jīng)費1.29萬元（國家人員工資由縣級財政撥發(fā)），追加經(jīng)費2萬元。2002年，該鎮(zhèn)可用于機關運轉的資金（包括“五統(tǒng)”留存、行政性收費、財政補助），總共是27.49萬元。

而當年財政總支出37.9萬元（不包括國家人員工資和“五統(tǒng)”專項支出）。其中：會議招待費47806元，汽車燃油費32691元，取暖費56700元，文印費18000元，報刊雜志征訂費43126元，村干部補助8900元，鄉(xiāng)干部福利24076元，臨時人員工資12040元，房屋修繕費37800元，其它支出97607元。支出資金大于可用財力，而這部分資金從賬面上反應為收取管理費、捐款或調入資金，實際上不是挪用專項資金就是政府舉債，這些大多都是違反財經(jīng)紀律的，可為了維持機關運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于無奈，不得不這樣去做。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費完全依靠上級財政轉移支付，2005年該鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付資金36.5萬元，其中：村管理費15.8萬元（撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸村級使用），教育經(jīng)費8.2萬元（撥付各學校在鄉(xiāng)鎮(zhèn)核算中心的賬戶上），五保戶0.5萬元，現(xiàn)役軍人優(yōu)撫1.8萬元（民政局直接撥付到戶），計劃生育1.8萬元（縣計劃生育局統(tǒng)籌使用0.6萬元撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.2萬元），政府機動資金僅有7.7萬元，縣財政預算內撥付經(jīng)費4.1，計劃生育、土地行政收費14萬元，該鄉(xiāng)可用財力僅25.8萬元。比2002年可用財力減少了近3萬元。

與2002年相比，2005年該鄉(xiāng)財政支出并沒有減少，反而有增加趨勢，賬面支出28.66萬元，外欠達13萬元，比2002年支出增長3.7萬元。究其原因，我們從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應需經(jīng)費分析：①車經(jīng)費：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一部車計算，購車費縣上不補，年核6000元經(jīng)費，而這部車年燃油15000元，修理5000元，司機工資（臨時）6000元，各種稅費4000元，這部車年需3萬元。②辦公經(jīng)費：電話費年需4000元，水電費年需12000元，取暖費年需40000元，辦公用品年需8000元，總共年需6.4萬元。③會議招待費：鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年召開“三干會”、“人代會”、“培訓會”等會議，文件材料需8000元，接待費全部在機關食堂27000元，年共需3.5萬元。④重大活動費：“計劃生育百日大會戰(zhàn)”需8萬元、“植樹造林”需3萬元、“基金會清欠”需2萬元，其它主要活動需2萬元，年總需15萬元。⑤報紙費：黨報黨刊和人大機關、紀檢委、組織部等機關刊物的報紙征訂款高達1.9萬元。⑥差旅費年需2萬元。上述6項都是一個小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運轉必須開支的經(jīng)費就達32萬元。該鎮(zhèn)可支配財力僅有25.8萬元，所以收支無法平衡、欠債現(xiàn)象屢屢發(fā)生，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村稅費改革后困難重重。而實際上外面欠債或個人舉債都無法反映在賬面上，造成財務報表不實或隱形債務及隱形財政赤字。稅費改革前，鄉(xiāng)級債務調查數(shù)字顯示：全縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）外債5309萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)400多萬元，農(nóng)民人均163元，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有資金化解債務，不同程度上都增加了債務。

另外部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角色轉換困難。農(nóng)村稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從70％時間用于“征糧征款”的工作中解脫出來了，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干了一輩子鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都不知道怎么干了？這也是擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面前如何轉變職能的一大課題。

（三）取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村社會的影響

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響一樣，同樣，取消農(nóng)業(yè)稅后對農(nóng)村的影響也非常深遠，廣大百姓拍手稱快，但與之而來的幾個問題也不容忽視，主要表現(xiàn)有：

1、村級組織經(jīng)費不足，號召力下降。近幾年，實行了“村民自治”，但國家又有各項政策的限制，村級組織辦事難，運轉難，并沒有達到預期的效果和目的；另一方面，稅費改革后，國家財政撥給村級的轉移支付資金太少，村組兩級干部的指數(shù)，還沒有大幅下降，村組干部工資和正常運轉支出沒有有效解決，又堅決杜絕向農(nóng)民統(tǒng)籌集資，而農(nóng)村工作離開了村級組織就不能正常開展，而村組干部長期得不到合理報酬，工作又難以開展，嚴重挫傷了工作積極性。也不會白干活。稅費改革后，一個村轉移支付3個村主干工資，村民組長完成了“出力不討好”的苦差事，這一大批“準村干部”處于欲退不能，留又不情愿的尷尬境地。

2、農(nóng)村公益事業(yè)無人料理，險于癱瘓。取消農(nóng)業(yè)稅和禁止向農(nóng)民攤派，意味著鄉(xiāng)村組織幾乎失去了經(jīng)濟基礎。農(nóng)村“一事一議”很難實行，2005年全縣“一事一議”審批僅4家。村級組織換屆頻繁，歷屆村干部為村集體公共事業(yè)而自己身負債務的現(xiàn)象屢見不鮮，更多村干部不干事，還清閑自在，不背貸款，干事就個人背貸款的現(xiàn)象，對村干部思想都是一種動搖。有的村干部逢年過節(jié)都不敢在自己家中，上門要債的人太多，這樣傷害了村干部辦實事的積極性，導致公共事業(yè)的癱瘓。

3、鄉(xiāng)村干部債務纏身，處境艱難。以某村為例：2002年村級“三提”共收3.9萬元，人均30.6元，村組織財務除辦公經(jīng)費、報刊費、招待費開支后，還有一部分資金用于建學校、修道路、打深井等公共事業(yè)，既使有債務，還有希望以后逐年還清，村級組織可以為農(nóng)民逐年辦幾件實事，該村建學校花27萬元，修路花46萬元，打一眼深井及配套6萬元，用了三年時間，村干部通過上級補助，村民攤派，外面捐款等多種方式，2002年仍有14萬元的外債。2003年稅費改革后，不能向農(nóng)民攤派收費了，當年村級管理費轉移支付1.8萬元，在鄉(xiāng)政府會計核算中心賬面上，扣除14份報紙2862元，和三個村干部工資2080元（每人每月僅領到不足58元）外，其余資金鄉(xiāng)政府直接扣除計劃生育宣傳費用及植樹造林苗木款，村級組織僅剩千元辦公用費，就是正常運轉也難以維持，14萬元的外債就更談不上解決了。

然而，2005年的村通公路和巷道硬化工程，除去上級補助，村民集資外，都有外欠。某村修了4公里水泥路花費80萬元，村支書幾經(jīng)周折還有22萬元的工程工資欠款，這些村干部都是為村民辦實事的好干部，村級集體是個“空殼子”，無村辦企業(yè)，無土地承包，怎么辦？這也是農(nóng)村干部的一大難題。據(jù)統(tǒng)計，2002年全縣342個行政村共負債5344萬元，取消農(nóng)業(yè)稅后，村委沒有收入來源，原來的債務沒有能力償還，要辦公共事業(yè)就還可能加重債務。

總而言之，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村干部職數(shù)減少，降低了費用是好事，但“一事一議”的難以開展，公益事業(yè)的發(fā)展，是“新農(nóng)村”建設主要功底，否則影響了小康社會進程，也最終導致農(nóng)民不滿。僅靠轉移支付資金，被鄉(xiāng)政府用于“硬性開支”外，村級組織成了“無米之灶”，再加上各項工作，包括計劃生育、村路硬化、人畜吃水，植樹造林，學生上學等難題就無法破解，農(nóng)民負擔并沒有減輕，公共事業(yè)得不到開展，出現(xiàn)了“兩頭堵”的怪現(xiàn)象。

三、解決辦法及建議

（一）精減鄉(xiāng)村機構人員，明確職能化分

針對取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部不再陷于收繳稅賦工作，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組不再需要那么多工作人員。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只保留黨委、人大、政府三個組織，留三個正職或副職也可交叉任職，再有幾個辦事人員就可以了。人員減少了，經(jīng)費開支就少了，在轉移支付資金不變的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉經(jīng)費就可能滿足。村級組織可根據(jù)《村民組織法》只留1—3名干部負責該村事務，不再設立副職和組長，那么村級管理費在足額到位的情況下，尚可運轉。同時，要把鄉(xiāng)村兩級政權或組織的職責給予明確，什么事該干，要干就實干，什么不是管理范疇就不問，在經(jīng)費保障的前提下開展自己職能范圍內的工作。

（二）加大轉移支付力度，增加了鄉(xiāng)村政權組織經(jīng)費

在明確職責的前提下，對鄉(xiāng)村政權組織的經(jīng)費在充分保障的基礎上，開展工作。例如：轉移支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)植樹造林5萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村在有限的資金范圍內把資金發(fā)揮到最大程度，也就是只搞5萬元的工程，不能因搞政績工程擴大規(guī)模，搞農(nóng)民攤派來增加農(nóng)民負擔。再如，轉移支付給某鄉(xiāng)鎮(zhèn)7萬元公用經(jīng)費，而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)在支出正常的辦公費、差旅費、汽車燃油費等經(jīng)費當不能保障下還缺5萬元的資金，上級應追加轉移支付資金5萬元彌補經(jīng)費不足，否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就得舉債或搞其它違紀行為，這也是堵塞漏洞的一項舉措。農(nóng)村轉移支付資金，要進行改革，例如某村2005年收村級管理費1.2萬元，支出報紙款3898元，（原因，報紙是強行征訂的，上級向下級一級一級壓任務，分到該鄉(xiāng)按100口人一份《運城日報》，300口人一份《山西日報》，400口人一份《人民日報》，400口人一份《求是》、一份《先鋒隊》，還有一村兩份《人大代表報》、兩份《紀檢監(jiān)察報》等。而該村896口人，訂9份《運城日報》（單價168元）1512元，3份《山西日報》（單價268元）804元，2份《人民日報》（單價298元）596元，其它報刊雜志986元，一年征訂費3898元）。村主干工資2400元（書記、村長、會計人均800元），搞計劃生育宣傳費用5400元，以上三項全部在鄉(xiāng)政府扣除，最終村級管理費用僅有898元，有的村甚至分文未得，也有的村正常的辦公經(jīng)費都沒有，也有的村連買一支鋼筆的經(jīng)費都沒有。建議對村級轉移支付資金中征訂報紙只征訂1—3份《運城日報》，最多支出504元，加大村干部工資，3個干部每人每月加200元，也就全年7200元，那么村干部拿了工資就應負起職責，全身心投入村工作，轉移支付資金仍按1.2萬元不增的前提下還有4296元，用于正常辦公開支。如果上級臨時安排修路、黨建、計生等工作，經(jīng)費就由上級追加，在沒有上級資金和不向農(nóng)民攤派的前提下，不搞該工程或工作。比如：先進性教育活動開展要創(chuàng)建黨員活動室，開展學習就得有資金，這部分資金就應該由上級轉移支付解決，不應由村民自己負擔。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能要向服務型轉變

現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)稅取消了，政府人員裁減了，但基層政府的職能不能被取消，鄉(xiāng)村組織還可以在種植結構、農(nóng)技培訓、農(nóng)民增收和提高農(nóng)民素質上進行“內涵挖掘”，提升農(nóng)民的精神生活，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新的動力。免征農(nóng)業(yè)稅后，基層政府不再擔當收稅的職能，縣鄉(xiāng)兩級政府空閑出大量精力，正好可以騰出手來著力促進向服務型政府的轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多年來一直扮演著“收稅者”的角色，這樣的變革無疑會對廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作目標、工作方式、工作內容等產(chǎn)生巨大的影響。同時，由于各項配套改革的逐步到位，治安有公安部門，計劃生育有計生部門，不少公共事業(yè)都不再需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，因此，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部搞好工作定位，應當引起當前各級領導的高度重視。

以上調研內容，數(shù)字反映真實，分析并不到位，請各位領導批評指正。