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中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，第一次提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀。這是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政50多年來在國家發(fā)展觀上的歷史性突破，標志著中國將進入一個經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展的新階段。

在深刻把握科學發(fā)展觀的重大意義的同時，我們應(yīng)該對新的發(fā)展階段所提出的任務(wù)和要求以及面臨的挑戰(zhàn)具有足夠的認識，特別要重視體制性因素對貫徹科學發(fā)展觀的重大影響。28年來改革與發(fā)展的經(jīng)驗證明，體制改革與社會發(fā)展始終是一個互動過程。我們認為，在新的發(fā)展階段，政府職能及其運行是貫徹科學發(fā)展觀的決定性體制因素和關(guān)鍵。如果說20多年來以企業(yè)為中心的改革成功地塑造了社會主義市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，為經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展奠定了體制條件，那么，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展，必然要求改革的重心轉(zhuǎn)向政府體制。

一、28年來政府改革的重要進展

政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變既是經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，也是決定經(jīng)濟體制改革進程的關(guān)鍵。從改革初期的“政企職責分開”、“簡政放權(quán)”，到建立社會主義市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控體系，直到近年來提出“責任政府”、“法治政府”的理念，中國的政府改革大體保持了與經(jīng)濟體制改革近似的“漸進”過程和特征?？梢哉f，離開政府改革的漸進展開和深化，市場經(jīng)濟體制的形成與完善是不可能的。因此，客觀評價政府改革與經(jīng)濟體制改革深化的互動作用，對于進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，為貫徹科學發(fā)展觀奠定堅實的體制基礎(chǔ)，具有重要的現(xiàn)實意義。

1．政府改革為新體制的發(fā)育和成長提供了初始條件。從改革開放初期到社會主義市場經(jīng)濟改革目標的確立，這一時期具有重要意義的是以“簡政放權(quán)”和“政企職責分開”為主要內(nèi)容的政府行政性分權(quán)改革，改革不僅大大調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，而且直接催生了新體制因素并拓展了其成長空間。農(nóng)村家庭承包責任制的普遍實施，授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)對外開放和向沿海地區(qū)擴大，意味著部分經(jīng)濟取得了相對獨立于傳統(tǒng)體制的生存和發(fā)展空間。正是由于這種行政性分權(quán)改革一定程度上具有了向“市場”分權(quán)的意義，不同于以往那種“體制內(nèi)”收收放放的分權(quán)，因而成為促進商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟發(fā)展的重要“助推器”。就政府和國有企業(yè)的關(guān)系而言，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制約，雖然至今仍未完成“政企職責分開”的改革，但企業(yè)“自主權(quán)”的擴大，使得不同產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)品交換日益廣泛，對于市場價格和市場資源配置格局的形成，發(fā)揮了重要作用。同時，國有企業(yè)負責人包括一些直接管理企業(yè)的政府官員，在“計劃外”經(jīng)營中初步具備和鍛煉了市場意識，不僅促進了國有企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高，而且也在相當程度上為非國有經(jīng)濟的成長提供了重要的人才準備。

2．政府改革推動了政府職能轉(zhuǎn)變的逐步深化。*年鄧小平“南方”講話之后，中國明確了建立“社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標，啟動了體制“轉(zhuǎn)軌”意義上的政府職能轉(zhuǎn)變進程。*年黨政機構(gòu)改革初步劃分了經(jīng)濟管理職能與非經(jīng)濟管理職能、行政管理職能與社會中介組織功能、宏觀管理職能與微觀經(jīng)濟組織職能，部分削減了與計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)系的職能，并頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》。在此基礎(chǔ)上，*年實施的財稅、金融、外匯、外貿(mào)、計劃、投資等方面的一系列改革，尤其是財稅、金融和外匯體制改革，初步形成了宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)框架。*年政府機構(gòu)改革，大規(guī)模撤并了具有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的“行業(yè)主管部門”，為消除政府經(jīng)濟管理部門的利益動機起到了釜底抽薪的作用，有利于克服以往政府部門源于利益糾葛的職能交叉弊端，進一步促進了政府經(jīng)濟管理職能向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變。進入21世紀，隨著中國加入WTO，中央政府明確提出要加快對內(nèi)開放步伐，打破經(jīng)濟運行中的行政性壟斷，在市場準入和規(guī)制方面為不同產(chǎn)權(quán)主體創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境，推出了以減少行政審批項目為重點的行政審批制度改革，由此進一步推動了政府職能轉(zhuǎn)變的深化。

3．政府改革推動了政府運行法治化進程。1989年《行政訴訟法》的頒布實施，是我國行政法治進程中的一座里程碑，標志著我國依法行政開始進入重視保護公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的新階段?！缎姓V訟法》的實施，對于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，規(guī)范行政行為，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)起到了重要作用。15年來，全國各級法院共受理一審行政案件91萬余件，案件類型幾乎覆蓋所有行政管理領(lǐng)域，不僅推動了政府行政法規(guī)的不斷完善，而且促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。2003年通過的《行政許可法》，進一步深化了政府行政法治進程。過多過濫、管理無序的行政審批，是完善市場經(jīng)濟體制的嚴重障礙，也是造成政府權(quán)力部門“設(shè)租”、“尋租”的重要因素。從“行政審批”到“行政許可”，雖只有兩個字之差，卻反映了政府在管理理念上的變化和突破?！缎姓S可法》明確了行政許可的范圍和設(shè)定權(quán)限制，規(guī)范了政府與市場、政府與社會、公權(quán)力與私權(quán)的關(guān)系，它的頒布和實施，對于加快政府職能轉(zhuǎn)變、強化政府依法行政、完善市場經(jīng)濟體制、保障公民和市場主體的權(quán)利，具有重要和深遠意義。

需要指出的是，盡管中國在走向市場經(jīng)濟的過程中政府職能已經(jīng)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，但相對于經(jīng)濟市場化進程而言，這種轉(zhuǎn)變還僅僅是初步的，甚至在主要方面是滯后的。政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變不僅要求理順政府與國有企業(yè)的關(guān)系和政府機構(gòu)的相應(yīng)變動，而且涉及或包括政府的行政運行機制、政府功能與市場功能的界定、政府行為的規(guī)范乃至行政權(quán)力來源與約束等更為豐富、廣泛的領(lǐng)域。特別是隨著非國有經(jīng)濟的地位和作用不斷提升，對外開放的不斷擴大，在更廣泛的領(lǐng)域加快政府改革和職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求越來越迫切。

二、深化政府改革需要解決的幾個認識問題

對于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌而言，政府改革與政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題是重塑政府與市場的關(guān)系。與80年代強調(diào)“完善”政府計劃經(jīng)濟體制，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的“補充”作用不同，向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌意味著政府與市場關(guān)系的調(diào)整必須轉(zhuǎn)向“市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府來補充”的思路。如果不確立這樣一個基本思路，政府的職能轉(zhuǎn)變就難以實現(xiàn)，并且制約各項改革的深入展開，阻礙市場經(jīng)濟體制的最終形成。經(jīng)過28年來的改革，市場經(jīng)濟的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變相互促進，政府與市場的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重要變化，但由于經(jīng)濟運行中政府主導(dǎo)的特征，經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題仍比較突出。之所以出現(xiàn)這種情況，固然有傳統(tǒng)體制慣性和利益格局變動等因素的影響，但更重要的因素可能在思想理念方面。就當前的現(xiàn)實而言，可能有幾個基本理念需要繼續(xù)深化我們的認識。

1．政府如何在市場經(jīng)濟條件下堅持科學發(fā)展觀

黨的十六大把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)，是對歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)。只有經(jīng)濟和社會發(fā)展了，才能真正維護和實現(xiàn)中國最廣大人民群眾的根本利益。盡管從理論上說，任何社會都應(yīng)該把發(fā)展作為首要目標，但我們確實一度為了某種脫離現(xiàn)實的價值理念犧牲過發(fā)展，我們也曾試圖脫離發(fā)展在靜態(tài)中解決某些社會矛盾，在發(fā)展問題上我們有過歷史教訓。因此，經(jīng)過20多年的改革開放，“發(fā)展是硬道理”已經(jīng)廣泛深入人心，并已經(jīng)成為社會的普遍共識。然而，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型條件下，把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)，不僅包括了發(fā)展觀方面的豐富內(nèi)涵，而且要求在發(fā)展戰(zhàn)略和體制等方面進行一系列創(chuàng)新，也就是說，“發(fā)展要有新思路”。十六屆三中全會提出科學的發(fā)展觀，正是反映了執(zhí)政黨在發(fā)展問題上的認識深化，也反映了執(zhí)政能力的提高。

首先，科學的發(fā)展觀是以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，是促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。按照科學發(fā)展觀的要求，發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展，更不是單純的經(jīng)濟增長，人民物質(zhì)、文化生活水平和質(zhì)量的提高，社會公正的普遍實現(xiàn)，與社會進步相適應(yīng)的制度文明，都將成為發(fā)展的重要內(nèi)容和目標。因此，政府職能轉(zhuǎn)變不僅是貫徹科學發(fā)展觀的制度前提，而且必然要求進一步調(diào)整政府與公民、政府與社會、政府與市場的關(guān)系。離開這些關(guān)系的調(diào)整，政府職能轉(zhuǎn)變就難以深化，科學發(fā)展觀就會流于一般口號。

其次，堅持科學的發(fā)展觀，要求發(fā)展必須根據(jù)不同歷史時期、發(fā)展環(huán)境和條件的變化，適時調(diào)整發(fā)展思路。在經(jīng)濟市場化格局已經(jīng)基本形成的條件下，經(jīng)濟發(fā)展的主體力量在市場，政府的作用主要通過保護市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。政府應(yīng)改變計劃經(jīng)濟時期遺留下來的直接控制和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展思路，繼續(xù)擴大市場機制主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的深度和廣度。政府只有在擺脫直接主導(dǎo)經(jīng)濟運行、甚至直接主導(dǎo)市場競爭的條件下，才能真正貫徹科學的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展。

第三，堅持科學發(fā)展觀，要求正確處理和把握集中與分散決策的關(guān)系。改革開放以來，傳統(tǒng)體制高度集中的弊端雖然被認識，但集中體制“能辦大事”的認識誤區(qū)依然影響深遠。不能否認，集中體制具有決策迅速和降低執(zhí)行成本的“優(yōu)點”，但這必須建立在決策和執(zhí)行都科學或“正確”的前提上，才“能辦大事”。而科學決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標是多重還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負面影響不少。因而，只有約束條件相對簡單的情況下，如戰(zhàn)爭時期、戰(zhàn)后恢復(fù)以及應(yīng)對突發(fā)事件等，集中體制的優(yōu)勢才能充分體現(xiàn)。問題在于，市場經(jīng)濟客觀上要求分散決策，如果政府存在很強的“集中偏好”，就很難根據(jù)走向市場經(jīng)濟的實際進程切實轉(zhuǎn)變職能，反而會把不適當?shù)臎Q策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。

2．如何深化對市場經(jīng)濟宏觀調(diào)控的認識

按照中共十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》的表述，“建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”。但是，隨著中國市場化進程的迅速展開，如何認識宏觀調(diào)控與市場資源配置的關(guān)系問題，對于進一步完善市場經(jīng)濟體制越來越重要。問題的焦點在于，一是宏觀調(diào)控究竟是市場資源配置基礎(chǔ)作用的前提，還是宏觀調(diào)控必須以市場資源配置為前提？如果是前者，市場資源配置的基礎(chǔ)性作用如何體現(xiàn)？二是國家宏觀調(diào)控的主體是誰？中央政府代表“國家”來進行宏觀調(diào)控是理所當然的，但地方政府也強調(diào)代表國家的宏觀調(diào)控職能。三是市場經(jīng)濟中宏觀調(diào)控的本質(zhì)含義是什么？最基本的含義即所謂狹義的理解是，國家運用貨幣和財政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，但所謂廣義的理解包括了運用行政、法律手段的綜合調(diào)節(jié)。

對宏觀調(diào)控及其與市場資源配置基礎(chǔ)作用的關(guān)系理解不同，在不同程度上導(dǎo)致了把宏觀調(diào)控與傳統(tǒng)的計劃控制或行政手段等同起來傾向，成為制約政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。某些政府行為往往是以宏觀調(diào)控之名，行計劃控制或行政之實。中國目前在市場準入方面存在的“行政性壁壘”，普遍的地方保護主義，以及政府直接干預(yù)市場運行，大都以加強“宏觀調(diào)控”的名義來取得“合法性”，實際上既阻礙了市場經(jīng)濟體制的完善，也削弱了宏觀調(diào)控的有效性。因此，必須從理論上明確現(xiàn)代市場經(jīng)濟的內(nèi)涵，明確政府與市場的邊界，才能真正形成有效的宏觀調(diào)控體系。

宏觀調(diào)控是在市場經(jīng)濟的理念基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，不是計劃經(jīng)濟時代“綜合平衡”概念的直接轉(zhuǎn)換，離開市場經(jīng)濟來談?wù)摵暧^調(diào)控，與計劃經(jīng)濟條件下運用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行并沒有本質(zhì)區(qū)別?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控，其出發(fā)點不是否定和取代市場主體的自由選擇和競爭，更不是政府主導(dǎo)經(jīng)濟運行，宏觀政策的主要作用在于更“準確地”反映總體市場“信號”，幫助和促進市場主體理性選擇，改善市場主體自由選擇和競爭的環(huán)境。宏觀調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本內(nèi)容，但不是市場基礎(chǔ)性作用的前提。宏觀調(diào)控也不是政府“管理”的替代性概念，不同層級政府和部門都強調(diào)宏觀調(diào)控，使得宏觀調(diào)控似乎更具有政府管理職責劃分和行政運行的特征，并且在相當程度上影響了宏觀調(diào)控與市場運行的和諧，影響了宏觀政策對經(jīng)濟運行的有效調(diào)控。

3．充分認識轉(zhuǎn)軌時期政府主導(dǎo)型經(jīng)濟的特殊性。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，由于市場在長期“自然”演進過程中不斷成熟，形成了一套以法律為基礎(chǔ)的相對完善的“游戲規(guī)則”，政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)不僅必須以“促進”和保護市場為基礎(chǔ)和前提，而且受到嚴格的法律約束。政府與市場的“邊界”相對清楚，如何解釋和處理二者之間的關(guān)系也不存在大的原則分歧。但在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中，政府與市場的關(guān)系要復(fù)雜得多，并且始終存在價值判斷和理論上的分歧。

首先，中國不存在“要不要政府干預(yù)”經(jīng)濟的問題，因為在走向市場經(jīng)濟過程中，政府對經(jīng)濟活動的“干預(yù)”不僅始終存在，而且直接介入市場的情況依然較為普遍。中國的問題是要不要“縮小”和“減少”政府干預(yù)范圍或領(lǐng)域，政府干預(yù)要不要以市場為基礎(chǔ)的問題。有些對否定政府干預(yù)的批評和論證政府干預(yù)必要性、合理性的觀點，并沒有多少現(xiàn)實針對性。對于一個轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預(yù)是現(xiàn)階段必須但長遠是要“退出”的，哪些干預(yù)無論現(xiàn)階段還是長遠都要“退出”，哪些干預(yù)現(xiàn)階段很“弱”而長遠是需要加強的，哪些干預(yù)是現(xiàn)階段和長遠都是必須的。只有回答了這些問題，才能真正解釋和處理好轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中政府和市場的關(guān)系。

其次，中國的市場化基礎(chǔ)是通過政府主導(dǎo)改革而建立的，政府與市場的邊界遠沒有成熟市場經(jīng)濟國家中那樣清楚。政府不僅制定市場“游戲規(guī)則”、擔任“裁判”的角色，而且還直接參與“游戲”。也就是說，政府既要促進市場發(fā)育、為市場機制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的體制環(huán)境，也要根據(jù)市場的發(fā)育程度適時進行角色轉(zhuǎn)換。在這個意義上，政府與市場的關(guān)系不可不免地面臨“角色沖突”，從而對走向市場經(jīng)濟中的政府功能定位造成深刻影響。因此，在相當時期內(nèi)，在處理政府與市場的關(guān)系方面，政府如何適應(yīng)經(jīng)濟市場化的現(xiàn)實要求實現(xiàn)自身的“轉(zhuǎn)型”，依然是“矛盾的主要方面”。

第三，中國在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，新體制因素主要是通過傳統(tǒng)體制外的“增量”方式發(fā)展起來的，計劃體制內(nèi)的變動相對要滯后，特別是大量的國有企業(yè)如何轉(zhuǎn)型尚在探索之中。一方面，“體制外增量”的長足發(fā)展奠定了市場化資源配置的基礎(chǔ)，并日益向“體制內(nèi)”滲透和拓展；另一方面，“體制內(nèi)”國有企業(yè)、國有銀行和政府之間的關(guān)系盤根錯節(jié)，政府還難以“超然”于市場之外。在這種情況下，政府如何協(xié)調(diào)新舊體制之間的矛盾與沖突，避免體制沖突扭曲市場信號，促進而不是阻礙市場力量發(fā)揮作用，仍然是處理好政府與市場關(guān)系的重要和現(xiàn)實的問題。

總體而言，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的政府與市場關(guān)系遠不像成熟市場經(jīng)濟體中那樣基本“定型”，而是一個市場關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動過程。但是，只要走向市場經(jīng)濟，就必須確立市場機制在資源配置方面的基礎(chǔ)地位，這是市場經(jīng)濟的基本特征。在從高度集中的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的這個歷史背景下，市場經(jīng)濟發(fā)育不成熟是必然的?，F(xiàn)實中的諸多矛盾更主要的是由于市場經(jīng)濟不成熟、市場機制作用不充分所致，并非所謂的市場機制“缺陷”。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中，“權(quán)錢交易”和公共領(lǐng)域的“缺失”恰恰是市場經(jīng)濟不成熟的表現(xiàn)，是市場“邊界”不清的結(jié)果，不能作為指責市場經(jīng)濟或市場機制的依據(jù)。問題的癥結(jié)在于，在處理政府與市場的關(guān)系方面，究竟是強化政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強化政府對經(jīng)濟的直接控制力，這是根本方向問題。這個問題搞不清或方向反了，不僅無法最終確立和完善市場經(jīng)濟新體制，而且會對中國經(jīng)濟增長的可持續(xù)和穩(wěn)定形成重大障礙。政府主導(dǎo)型經(jīng)濟是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的一種特殊狀態(tài)，不是市場經(jīng)濟的一般或完善狀態(tài)，政府改革和職能轉(zhuǎn)變的基本方向是最終形成市場主導(dǎo)型經(jīng)濟。

三、深化政府改革的重點

當前，中國經(jīng)濟社會正處于全面轉(zhuǎn)型時期。十六屆三中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，不僅反映了新的歷史時期對于發(fā)展的客觀現(xiàn)實要求，也是進一步深化改革的指導(dǎo)思想。改革要為貫徹科學發(fā)展觀奠定堅實的體制基礎(chǔ)，必須堅持統(tǒng)籌兼顧，注重改革中各種利益關(guān)系的調(diào)整，注重經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展，注重制度建設(shè)和體制創(chuàng)新。按照新的改革理念，政府改革應(yīng)實現(xiàn)由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由“全能”型政府向現(xiàn)代責任政府轉(zhuǎn)變。就當前現(xiàn)實情況來說，政府改革的重點應(yīng)放在加快政府職能的轉(zhuǎn)變和強化監(jiān)督制衡機制兩個主要方面。

1．加快政府職能的轉(zhuǎn)變

與成熟的市場經(jīng)濟相比，處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模發(fā)展的初期，政府作為投資建設(shè)主體的功能仍具有重要作用；在市場經(jīng)濟發(fā)展早期，經(jīng)濟運行中不可避免地存在的一些盲目性，政府在規(guī)范市場主體行為方面仍然占有主導(dǎo)性地位；在經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型期，制度建設(shè)的深化與完善，既是政府責無旁貸的任務(wù)，也是政府公共職能的重要內(nèi)容。在這個意義上，可以說中國的市場經(jīng)濟具有較強的“政府主導(dǎo)型”特征。問題不在于現(xiàn)階段“政府主導(dǎo)”應(yīng)不應(yīng)該，而是在于政府行為必須規(guī)范，并且需要根據(jù)市場化實際進程，逐步實現(xiàn)政府自身轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變。

首先，必須正確處理政府與公民、社會的關(guān)系。政府對人民負責、“權(quán)為民所用”，是一切政府行為的根本出發(fā)點和歸宿，政府堅持“統(tǒng)治”人民和社會還是服務(wù)于人民和社會，是現(xiàn)代政府與傳統(tǒng)政府理念的根本區(qū)別。根據(jù)現(xiàn)代法治理念，對于公民和社會而言，行為規(guī)范的基本原則是“禁止性”原則，即法律（法規(guī)）沒有禁止做的事，都是可以做的、不違法的，是規(guī)范政府行為的前提，這一原則體現(xiàn)了鼓勵公民和社會創(chuàng)新活動的精神。而對于政府而言，法治理念則強調(diào)政府只能做法律（法規(guī)）規(guī)定的事情，這一理念有助于防止政府隨意擴大權(quán)力、抑制公民和社會創(chuàng)新活動、甚至侵害公民權(quán)利行為的發(fā)生。我們加強依法行政，首先就是要強調(diào)行政行為的法律授權(quán)，無論是投資領(lǐng)域的選擇、行政審批的設(shè)定，還是間接調(diào)控的手段，政府行為的規(guī)范都要求有明確的法律規(guī)定。

其次，強化政府的公共服務(wù)職能，大力減少政府直接干預(yù)微觀主體的行為。明確政府公共職能，主要是在非市場領(lǐng)域或市場本身無力調(diào)節(jié)的領(lǐng)域充分發(fā)揮政府作用，解決政府“缺位”的問題。一是制定和完善市場規(guī)則，打破行政性壟斷，消除產(chǎn)權(quán)歧視，強化產(chǎn)權(quán)保護，致力于創(chuàng)造一個有利于各市場主體平等競爭的市場環(huán)境；二是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的關(guān)系，加強公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、科技基礎(chǔ)研究、生態(tài)和環(huán)境保護，為社會提供市場機制所不能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)；三是完善收入分配職能，在完善分稅制、企業(yè)和個人所得稅基礎(chǔ)上，建立和健全規(guī)范的對貧困地區(qū)和貧困人口的轉(zhuǎn)移支付制度，完善政府社會保障的基礎(chǔ)平臺，發(fā)展和規(guī)范商業(yè)保險、社會福利事業(yè)，逐步形成較為完整的多層次的社會保障體系。四是宏觀調(diào)控要改變過分依賴政府投資的擴張與收縮的局面，注重政策信號的引導(dǎo)作用，通過建立和完善信息公開制度，提高市場主體依據(jù)政策信息自主決策能力。

第三，合理劃分不同層級政府之間、部門之間的職能，規(guī)范政府的收入與支出。目前，各級政府幾乎同中央政府一樣承擔著大體相同的經(jīng)濟和社會職能，即使是縣級政府的職能，也與中央和省級政府職能在多方面重疊，差別僅在于管理層次和范圍之分。現(xiàn)實經(jīng)濟活動中的“上有政策，下有對策”問題、企業(yè)改革中的“逃、廢債”問題以及“亂集資、亂收費”等等問題屢屢發(fā)生，實際上都在不同程度反映了政府職能劃分模糊的缺陷。在合理劃分政府職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步規(guī)范政府收入和支出，政府活動的支出來源只應(yīng)來自公共財政，現(xiàn)實中一些政府部門直接從管理對象收費解決支出不足的做法，必須有計劃、有步驟地清理，直至完全取消。

2．強化和完善政府行為的監(jiān)督和制衡機制

在現(xiàn)代民主政治框架下，政府權(quán)力和責任的約束機制主要來自民主、法治和公民社會三個方面。民主的約束機制主要是通過公民選舉產(chǎn)生的的代表組成的代議民主機構(gòu)來發(fā)揮作用，代議民主機構(gòu)按照法定程序?qū)φ捌涔賳T行使權(quán)力的行為直接或間接地進行詢問、質(zhì)詢并要求其作出解釋或答復(fù)；可以對政府及其官員的嚴重失職或濫用權(quán)力行為行使包括彈劾、信任投票、罷免等權(quán)力。法治則通過預(yù)先制定的法律及其執(zhí)行機制來界定政府和公民的權(quán)利范圍，抑制政府權(quán)力的任意擴張，確保權(quán)力的行使限制在合法的范圍之內(nèi)。公民社會的約束主要通過輿論監(jiān)督、公民個人或組織與政府的“對話”等形式，表達公民的意愿或訴求，檢測政府權(quán)力運行是否符合“民意”。

強化和完善政府行為的監(jiān)督和制衡機制，首先要求政府活動必須貫徹公開性原則。政治文明和政治民主的重要原則之一，就是公共權(quán)力的行使要透明，這是建立社會監(jiān)督的基礎(chǔ)。公眾只有知道政府在做什么，才能知道政府行為是否合乎法律的要求。政府行政機關(guān)要貫徹行政公開原則，建立公開辦事制度，定期它所掌握的與公眾利益密切相關(guān)的信息，使政府行政活動切實置于社會監(jiān)督之下。目前一些政府部門已經(jīng)通過互聯(lián)網(wǎng)公布了部分政策，進行了政務(wù)信息公開的探索，但對于強化行政監(jiān)督機制來說還很不夠。應(yīng)通過專門的信息公開立法，確立政務(wù)信息公開的基本內(nèi)容和程序，形成政務(wù)公開的制度性框架，推進政府行政公開。

其次，按照政府的責任與權(quán)力對稱原則，進一步完善政府問責機制。完善政府問責機制，不僅要加強政府行政系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的督察，發(fā)揮審計與監(jiān)察部門的作用，更重要的是來自政府“外部”的制衡，特別是人民代表大會制衡。國家審計署不久前向全國人大報告，引起了代表的強烈反響和社會的廣泛關(guān)注，對完善政府問責機制具有促進作用。政府問責機制的完善，還要求按照黨政分工的原則，改革執(zhí)政黨的執(zhí)政方式，提高執(zhí)政能力。目前政府問責一般只能“問”到政府首腦，但實際上許多情況是“一把手”的責任。執(zhí)政黨的“集體領(lǐng)導(dǎo)”、“集體負責”與行政權(quán)力與責任對稱原則往往發(fā)生矛盾，不利于政府問責機制的完善。

第三，加強對政府行為的社會監(jiān)督，擴大社會參與決策和監(jiān)督的領(lǐng)域。近年來，一些政府及其部門就涉及公民重大利益的公共決策采取聽證會的方式，已經(jīng)體現(xiàn)了社會監(jiān)督的精神，但在聽證程序、聽證與決策關(guān)系等方面仍需進一步完善，避免把聽證單純看作“可聽可不聽”的“征求意見”形式。同時，應(yīng)充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。輿論無疑是一種重要的社會力量，反映的是“人心”向背，用“人心這桿稱”可以“稱出”社會公正的分量。政府行為的規(guī)范與否、是否對人民負責，最終是以是否符合“人心”來標志的。近年來，報刊、廣播、電視以及互聯(lián)網(wǎng)等“大眾傳播媒體”，在監(jiān)督政府行為方面的作用越來越重要，但也存在有些政府及其部門封鎖、壓制輿論的現(xiàn)象。這實際上和輿論監(jiān)督的法治不足有關(guān)，應(yīng)通過完善法律確保媒體的監(jiān)督權(quán)利、規(guī)范其行為，發(fā)揮輿論監(jiān)督的積極作用。

總之，28年來的改革開放，中國已經(jīng)基本上形成了以“經(jīng)濟人”自主決策為基本特征的市場經(jīng)濟體制。伴隨著公民財產(chǎn)權(quán)利的被承認和法律界定的逐步完善，公民的權(quán)利意識和權(quán)利實踐迅速覺醒和擴展，政府的權(quán)力運行也越來越受到法治和社會的制約和監(jiān)督。在市場經(jīng)濟體制不斷走向成熟的情況下，傳統(tǒng)的公民“義務(wù)本位”正在向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變，政府的“權(quán)力本位”開始向“責任本位”轉(zhuǎn)變。有限政府和責任政府的理念日益深入人心，“權(quán)為民所用”、“執(zhí)政為民”正在成為政府權(quán)力運行的基本原則。當然，必須承認，受歷史長期形成的“臣民意識”、“官本位”等文化傳統(tǒng)影響，“公民意識”和“主權(quán)在民”的理念完全確立仍有待民主政治實踐的發(fā)展。同時，由于社會利益的分化具有明顯的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期特點，不同的利益群體對政府或權(quán)力的預(yù)期和價值判斷也存在重大分歧，從而對有限政府和責任政府的發(fā)展與完善構(gòu)成深刻影響。不過，人們經(jīng)過對轉(zhuǎn)型期市場經(jīng)濟的反思，已經(jīng)拋棄了早期那種盲目的“市場崇拜”，“好的市場經(jīng)濟”和“壞的市場經(jīng)濟”的理念越來越成為社會共識。而歷史和現(xiàn)實已經(jīng)證明，“好的市場經(jīng)濟”一定是與有限政府和責任政府相聯(lián)系。建立在法治基礎(chǔ)上的有限政府與責任政府是中國社會主義市場經(jīng)濟和民主政治“攜手”的大勢所趨，也是社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明發(fā)展的本質(zhì)和必然要求。

政府改革和職能轉(zhuǎn)變同經(jīng)濟市場化一樣，是一個“漸進”的過程。無論是舊體制的“消亡”還是新體制的完善，都不會按照某種主觀“設(shè)計”一蹴而就。就現(xiàn)實性而言，在經(jīng)濟關(guān)系乃至社會關(guān)系沒有發(fā)生根本性變化之前，原有的部分政府職能在一定時期內(nèi)有必要繼續(xù)發(fā)揮作用，不可能也不應(yīng)該提前“消亡”；就前瞻性而言，轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗的不足以及經(jīng)濟、社會關(guān)系變動的不確定性，政府職能的“超前”轉(zhuǎn)變也是困難的。但是，只要堅持“以人為本”發(fā)展觀，并以此為改革的出發(fā)點和歸宿，始終代表最廣大人民的根本利益要求，政府改革和職能轉(zhuǎn)變就會不斷取得突破和實質(zhì)性進展。就長期穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展而言，人民大眾基本權(quán)利的擴展和保障，生活質(zhì)量和福利水平的提高，始終是改革與發(fā)展的根本動力。