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截至*年年底，全國累計設(shè)立外商投資企業(yè)59萬多家，實際使用外資金額超過7000億美元。然而，由于過分地強調(diào)利用外資也帶來了諸如外資投向不合理質(zhì)量不高、破壞市場公平競爭等負(fù)面效應(yīng)。為此，近年來，中國對利用外資政策進(jìn)行了調(diào)整?？偫碓谡ぷ鲌蟾嬷兄赋觯龊美猛赓Y工作。注重提高引進(jìn)外資質(zhì)量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，更多地引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗和高素質(zhì)人才。商務(wù)部部長也在今年兩會期間回答記者提問時說，希望外資并購能夠做得規(guī)范，能夠符合公平競爭的原則，符合市場發(fā)展的規(guī)律。這些講話釋放出中國利用外資政策調(diào)整的明顯信號，受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。

如何理解和對待中國利用外資政策的調(diào)整，是國際資本和跨國公司能否繼續(xù)贏在中國的關(guān)鍵。

外資政策調(diào)整的動因分析

自20世紀(jì)80年代中后期開始，中國就開始采取激勵政策，加大對外資的吸引力度，在這段并不算長的利用外資進(jìn)程中，中國體驗到了利用外資的喜與憂，正是這種喜與憂的情緒交織，孕育著中國新一輪利用外資政策的大調(diào)整。

1．中國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變需要外資政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整

從中國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展這個全局目標(biāo)來看，中國政府對若干外資政策的調(diào)整是必要的。目前已經(jīng)出臺或?qū)⒁雠_的涉及外資的政策并非限制外資在中國的發(fā)展，而是限制不利于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的外資。這些政策的變化反映了中國政府限制技術(shù)含量低、資源消耗高、污染排放大的外資項目的政策導(dǎo)向，也反映了中國政府鼓勵高新技術(shù)、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)型項目的政策導(dǎo)向?？梢灶A(yù)期的是，過去以吸引外來資本為主的政策目標(biāo)，今后將逐步轉(zhuǎn)向改善國內(nèi)資源配置效率，并基于資源、環(huán)境、安全等要素考量的外資政策。

2．利用外資中不計成本的引資現(xiàn)象需要調(diào)整外資政策來糾正

為了吸引外資不斷進(jìn)入，土地要素成本被嚴(yán)重低估，不少地方政府將大量寶貴的土地資源廉價出售或批租給外商，而外資拿到這些不斷升值的土地本身就是拿到了“聚寶盆”?！巴赓Y利潤流走，留下生態(tài)失衡”的現(xiàn)象較為普遍。在中國贏得世界工廠美譽的同時，中國的環(huán)境破壞、能源消耗率、自然資源消耗率都已經(jīng)達(dá)到令人難以忍受的地步。一方面人們看到大量的內(nèi)資企業(yè)在地方政府的縱容下排放污染物，另一方面一些執(zhí)行“國際標(biāo)準(zhǔn)”的外資企業(yè)也加入到違規(guī)排污的大軍。

3．外商投資結(jié)構(gòu)的不太合理需要引導(dǎo)

目前外資在中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)上都存在著不平衡。一是外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。近年來，我國實際利用外資金額中制造業(yè)一般占70%左右；農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的比重不高。二是外資區(qū)域結(jié)構(gòu)的失衡，主要表現(xiàn)在：東部地區(qū)過重，中西部地區(qū)過輕。從外商直接投資來看，85%都集中在東部地區(qū)，中西部地區(qū)只有15%。三是外商投資方式的不合理，主要表現(xiàn)在：外資企業(yè)中獨資企業(yè)過重，合資企業(yè)過輕。近年來，基于跨國公司技術(shù)壟斷和技術(shù)保密等因素，企業(yè)獨資的趨勢越來越強。

4．內(nèi)外資企業(yè)待遇的不平等需要規(guī)范

出于引進(jìn)外資的需要，中國出臺了許多吸引外資的優(yōu)惠政策，這在改革開放初期對于吸引外資起到了很好的推動作用。然而，中國在加入WTO后，如果繼續(xù)維持對外資企業(yè)的優(yōu)惠政策，將進(jìn)一步擴(kuò)大民族產(chǎn)業(yè)與外資企業(yè)之間的差距，加劇資源配置的不平衡性。中國給予外資企業(yè)的“超國民待遇”，最主要的表現(xiàn)為稅制差異，外資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)明顯低于國內(nèi)民族企業(yè)。過度稅收優(yōu)惠容易造成國家財政收入流失，削弱政府調(diào)控資源配置的能力。根據(jù)世界銀行測算，假設(shè)稅收優(yōu)惠能使中國因此多吸收10%的外資，則大約每多吸收30億美元，需付出50億美元的代價。因此，取消外資“超國民待遇”的呼聲非常強烈。

5．難得的市場資源被外資企業(yè)大量分割值得關(guān)注

企業(yè)生存的前提是產(chǎn)品要有銷售市場。在資金、技術(shù)、原料等諸個發(fā)展要素中，市場資源名列榜首。在開放的過程中，發(fā)展中國家的最大損失還不是國外的訂單，而是自己的市場資源。5%的市場流失對國家發(fā)展就構(gòu)成傷害，超過10%就構(gòu)成實質(zhì)性傷害，超過30%就可以造成無法彌補的傷害。大量市場的失去，將使發(fā)展中國家喪失賴以發(fā)展本國企業(yè)的土壤，失去提升競爭力和利潤空間的機會。如果我國在部分出讓市場、股權(quán)、品牌的過程中，最大程度地獲取了外資的技術(shù)，那么這種交易還算是公平的。但在實踐中，外資在中國并沒有明顯的技術(shù)溢出效應(yīng)。以“市場換技術(shù)”難如人愿。從總體情況看，跨國公司投入或轉(zhuǎn)讓的大多是針對中國國內(nèi)市場的所謂“適用技術(shù)”，這些技術(shù)，在國際上僅僅是二三流、已經(jīng)過時的技術(shù)，真正的高新技術(shù)、上游環(huán)節(jié)技術(shù)、產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)卻很少在我國轉(zhuǎn)讓或投入。另一方面，國內(nèi)合資方企業(yè)過于依賴跨國公司母公司開發(fā)的現(xiàn)成技術(shù)，自主開發(fā)動力不足，對促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步也未能發(fā)揮太大的作用。另外，隨著眾多國內(nèi)龍頭企業(yè)被外資收購和兼并，這些企業(yè)原有的科研基礎(chǔ)也消失。科技研發(fā)的平臺都不存在了，科技創(chuàng)新無從談起。

6．被外資蠶食的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和品牌需要保護(hù)

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)表的一份研究報告指出，在中國已開放的產(chǎn)業(yè)中，每個產(chǎn)業(yè)排名前5位的企業(yè)幾乎都由外資控制：中國28個主要產(chǎn)業(yè)中，外資在21個產(chǎn)業(yè)中擁有多數(shù)資產(chǎn)控制權(quán)。與此同時，我國民族品牌受到跨國公司品牌的打壓。近些年跨國公司通過合資、兼并或收購，蠶食了我國眾多知名品牌，市場和品牌代表著利潤。同時，市場和品牌的丟失，將使我國損失巨大的利益和發(fā)展前景，損害了我國的產(chǎn)業(yè)安全。

引進(jìn)外資只是手段，而不是目的。最終目的應(yīng)是能否促進(jìn)綜合國力的提高，國內(nèi)企業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)是否得到更好的發(fā)展。因為后者才是一個國家能最終立于不敗之地的根本。在引資的目的和手段混淆不清的情況下，國家有必要調(diào)整或出臺新的政策廓清此類誤區(qū)。

外資政策調(diào)整的思路

近兩年來，中國在利用外資的政策上已經(jīng)作出了一些調(diào)整，并且還要作出調(diào)整，歸納起來，這些政策調(diào)整的思路主要體現(xiàn)在“四個轉(zhuǎn)變”上。

1．引資機制的轉(zhuǎn)變：從行政引資到市場引資

由于有的地方把引進(jìn)外資任務(wù)作為考核地方政府官員的重要指標(biāo)，中國出現(xiàn)了一些地方政府熱衷于引進(jìn)外資的怪現(xiàn)象。這顯然把引進(jìn)外資的市場行為演變成了行政行為，是引進(jìn)外資政策的扭曲與異化。在這種情況下，導(dǎo)致引資質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理當(dāng)然是可以想象了。近年來，中國已經(jīng)意識到這個問題的嚴(yán)重性，一些糾正政策已經(jīng)實施。相當(dāng)多的地方已不再把引進(jìn)外資的數(shù)量目標(biāo)作為政府官員重要的考核指標(biāo)，更重要的是引入了市場引資的機制，一些地方成立了專門的招商局，進(jìn)行市場化運作，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來引資。這種機制的變化意味著地方引資政策的變化，沒有了引進(jìn)外資的政績沖動，地方政府就會在國家引進(jìn)外資政策的總體框架下規(guī)范運作，就不會擅自出臺一些明顯優(yōu)于國家政策甚至違法違規(guī)的招商引資政策了。

2．引資質(zhì)量的轉(zhuǎn)變：從“招商引資”到“招商選資”

中國利用外資正在致力于從“來者不拒”到“擇善而從”、從追求數(shù)量與規(guī)模到講求質(zhì)量與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要轉(zhuǎn)變。這從近年來中國利用外資政策的變化中可窺見跡象。去年11月份，國家發(fā)展和改革委員會對外的《中國利用外資“十一五”規(guī)劃》稱，中國將進(jìn)一步推動利用外資從“量”到“質(zhì)”的根本轉(zhuǎn)變，使利用外資的重點從彌補資金、外匯不足切實轉(zhuǎn)到引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗和高素質(zhì)人才上來，更加注重生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源能源節(jié)約與綜合利用。此前，中國還先后出臺了一系列規(guī)范外資在華行為的政策法規(guī)。這顯然是針對利用外資中加工貿(mào)易業(yè)務(wù)的質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象而作出的，能夠促進(jìn)加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級。

3．引資待遇的轉(zhuǎn)變：從外資“超國民待遇”到國民待遇

稅制差異是超國民待遇政策中最為顯著的內(nèi)容。除了稅收法規(guī)優(yōu)惠，外資還可以享受土地優(yōu)惠等各項優(yōu)惠政策。如外商直接投資項目的建設(shè)用地可以向政府主管部門申請一定期限的土地使用權(quán)，政府采取土地批租的形式向外商投資企業(yè)出讓土地使用權(quán)。這種“超國民待遇”受到市場的極大非議，需要改變。去年10月的《商務(wù)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》讓人們看到了取消“超國民待遇”的最終期限：“十一五”期間，將逐步形成內(nèi)外資企業(yè)政策一致、公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境?！镀髽I(yè)所得稅法》則最終實現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅率的統(tǒng)一。

4．引資地區(qū)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：從外資相對集中于東部沿海地區(qū)到中西部地區(qū)

中國利用外資相對集中于東部沿海地區(qū)，而中西部地區(qū)相對較少，這種區(qū)域結(jié)構(gòu)的不均衡不利于統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，是中國利用外資揮之不去的心病。國家在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及中部崛起戰(zhàn)略過程中，均對中西部地區(qū)吸引外資給予特別優(yōu)惠的政策，中西部省份的引進(jìn)外資政策將會明顯優(yōu)于東部沿海地區(qū)。在*年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，中央再次強調(diào)，要改善外商投資區(qū)域分布，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。正如《中國利用外資“十一五”規(guī)劃》中所分析的一樣，隨著東部地區(qū)生產(chǎn)要素成本的上升，中西部地區(qū)將迎來利用外資的良好機遇。

理性對待外資政策的調(diào)整

針對中國的外匯儲備、人民幣儲蓄很寬裕以及利用外資中出現(xiàn)的一些問題，自去年以來，國內(nèi)出現(xiàn)了這樣的疑問，認(rèn)為在這種情況下，還需要繼續(xù)鼓勵外商投資嗎？針對近期外資政策的一系列調(diào)整，國外有說法認(rèn)為，這意味著中國利用外資政策正在發(fā)生逆轉(zhuǎn)。這兩種看法其實均是對中國外資政策調(diào)整的曲解與偏見。

1．積極有效地利用外資是中國始終不變的國策

在召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強調(diào)指出，繼續(xù)堅持積極有效利用外資方針，積極穩(wěn)妥推進(jìn)涉及外商投資多項政策調(diào)整的同時，保持利用外資政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這明白無誤地表明了中國利用外資的政策并沒有變。其實作為中國長期堅持的基本國策之一的對外開放利用外資政策也不會變，這是由中國的國情和利用外資的正效應(yīng)決定的。中國并不存在吸收外資過多的問題。中國每年人均吸收外商投資不到50美元，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家人均534美元和世界人均107美元的水平。更進(jìn)一步地講，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展無不得益于對外開放和利用外資。改革開放近30年的經(jīng)驗表明，吸收外商投資給中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了巨大的好處。在新的歷史時期，中國要成功調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本性改變，仍需要進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，更加積極有效地利用外資。

2．中國利用外資政策的調(diào)整是一種提升性調(diào)整，并非逆轉(zhuǎn)性改變

應(yīng)該看到，中國此次利用外資政策的調(diào)整，是在對外開放戰(zhàn)略不變之下的一種引資戰(zhàn)術(shù)變化。中國經(jīng)濟(jì)已開始向工業(yè)化深入階段過渡，在加工貿(mào)易的低端投資正接近飽和、外商投資于低端制造業(yè)開始“退潮”的情況下，中國適時引導(dǎo)外商投資的方向和領(lǐng)域既是順應(yīng)國際資本流動趨勢的明智之舉，也是促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級的有力舉措。

3．外商積極應(yīng)對中國外資政策的調(diào)整

針對中國政府引資政策的提升性調(diào)整，國際資本和跨國企業(yè)也必然進(jìn)入一個調(diào)整期，而只有在不斷調(diào)整自己市場戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，國際資本才能在中國水土皆服。外商投資中國在堅定信心的同時，關(guān)鍵是要積極謀劃應(yīng)對策略，沿著中國利用外資政策調(diào)整的方向?qū)ふ疑虣C、規(guī)避風(fēng)險。事實上，在中國利用外資政策調(diào)整過程中，對于利用外資并非只在限制上做文章，而且還提出了非常具體的積極鼓勵外資進(jìn)入的領(lǐng)域和區(qū)域。如果外商能夠理性對待并采取適當(dāng)策略應(yīng)對中國利用外資政策的調(diào)整，相信外資在中國依然會得到應(yīng)有的升值和回報！