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一、開展城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作的背景

城鄉(xiāng)規(guī)劃是保護和管理城鄉(xiāng)空間資源、引導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)的法定文件，對落實科學(xué)發(fā)展觀、促進城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。近年來，我部調(diào)整和完善了《城市規(guī)劃編制辦法》，明確了城市規(guī)劃的基本內(nèi)容和編制要求。此后，各地投入大量資金和人力進行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系日趨健全，城鄉(xiāng)規(guī)劃審批程序逐漸完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋率迅速提高。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況卻不理想，違反法定城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設(shè)的現(xiàn)象時有發(fā)生，引發(fā)了一些不容忽視的問題：

（一）一些城市隨意擴大建設(shè)規(guī)模，違法用地、違法建設(shè)屢禁不止。近年來，隨著全國城鎮(zhèn)化進程加速，城市占地規(guī)模迅速擴張。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測進行檢查發(fā)現(xiàn)，近幾年新增建設(shè)用地中有相當(dāng)一部分用地突破了城市總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍，城鄉(xiāng)建設(shè)呈現(xiàn)出無序蔓延的趨勢。如：有的城市違反法定規(guī)劃，擅自批準(zhǔn)開工建設(shè)；有的城市違反法定程序，隨意調(diào)整規(guī)劃，違規(guī)越權(quán)審批；有的城市未經(jīng)科學(xué)論證和履行程序，違規(guī)進行重大建設(shè)項目的選址，損害公共利益，影響長遠發(fā)展。

（二）一些歷史文化名城重開發(fā)、輕保護，致使歷史文化遺產(chǎn)遭到破壞。有的歷史文化名城為追求經(jīng)濟利益，拆真古跡、建假古董；有的歷史文化名城穿城修路，嚴重破壞歷史文化街區(qū)，造成不可彌補的損失。

（三）一些城市忽視風(fēng)景名勝區(qū)保護，造成自然生態(tài)和景觀資源迅速退化和消失。有的城市在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)開山采石、亂搭亂建，嚴重破壞自然景觀；有的城市將風(fēng)景名勝區(qū)管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)出讓給企業(yè)，進行超強度開發(fā)，致使景區(qū)環(huán)境惡化。

（四）一些城市變更規(guī)劃、大拆大建，資源能源浪費嚴重。近年來，我國城市建設(shè)中的資源能源浪費日益嚴重，因浪費造成的損失逐年上升。一些城市采取變更規(guī)劃、拆建房屋的方式來盤活原有土地，城市房屋建筑壽命普遍較短，平均不到30年，僅為設(shè)計壽命的一半；個別城市甚至出現(xiàn)了拆除未滿服役年限高層建筑的現(xiàn)象，加劇了資源能源的過度消耗。

上述問題反映出現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督機制存在著薄弱環(huán)節(jié)：一是缺乏層級的監(jiān)督手段。在派駐督察員以前，各城市政府既是規(guī)劃的執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，等同于依靠城市政府自覺遵守規(guī)劃，約束力較弱，給違法違規(guī)行為提供了可乘之機。二是缺乏事前事中監(jiān)督機制。城鄉(xiāng)空間布局一旦定格就很難改變，必須科學(xué)規(guī)劃并嚴格實施；歷史文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝都屬于不可再生資源，一旦破壞就很難復(fù)原，必須事先對破壞行為進行制止和糾正。但長期以來，上級對下級城市規(guī)劃各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督以事后查處為主，事前和事中監(jiān)督相對較為薄弱，待問題曝光并調(diào)查處理時，往往已經(jīng)造成較大損失。

為強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，避免和解決城鎮(zhèn)化過程中將會出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的一系列問題，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要進行規(guī)劃監(jiān)督體制機制創(chuàng)新，建立一種快速反應(yīng)、及時處置的監(jiān)督機制?；谏鲜稣J識，我部在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，開始了對城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的探索。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作預(yù)警作用分析

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度是一種從源頭上預(yù)防和制止違法違規(guī)行為的預(yù)警機制。

城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度是一項新的監(jiān)督制度，其核心內(nèi)容是通過上級向下級派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，依據(jù)國家有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和相關(guān)政策，以及經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃、國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施管理工作進行事前和事中的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)行為，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和有關(guān)法律法規(guī)的有效實施。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度具有三個特點：

一是督察員長期駐在被督察城市，通過參加會議、調(diào)閱文件、現(xiàn)場踏勘等方式進行旁站式監(jiān)督，可以實時掌握各地城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行的實際情況，特別是各項強制性指標(biāo)的落實情況，是對人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的有益補充。

二是督察員可以不受派駐地行政機構(gòu)制約，獨立、公正地提出對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督建議和意見。因此，督察員制度是制約違法違規(guī)行為的重要手段，強化規(guī)劃權(quán)威性、嚴肅性的重要力量，是防止規(guī)劃主管部門被動違規(guī)的有力措施。

三是督察員都是規(guī)劃領(lǐng)域的專家，不僅可以及時發(fā)現(xiàn)和制止各類違規(guī)行為，還可以從專業(yè)角度提出建議和意見，從而推動地方規(guī)劃管理制度化和規(guī)范化，有利于促進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

從制度設(shè)計方面來看，規(guī)劃督察員制度將規(guī)劃實施監(jiān)督關(guān)口前移，建立了一種事前預(yù)防、事中制止的預(yù)警機制，從源頭上防止違法違規(guī)行為，有效避免損失和浪費，是推進我國城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與管理的重要抓手。

（二）實踐證明城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作能夠發(fā)揮防患于未然的預(yù)警作用。

20世紀(jì)初，西方在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)過城市無序蔓延、資源浪費嚴重等問題。法國、英國、德國、意大利、西班牙等國家都有國家規(guī)劃師或國家規(guī)劃督察員對城市的規(guī)劃進行技術(shù)把關(guān)，將事前的監(jiān)督和事中的監(jiān)督結(jié)合起來，有效保護古建筑、歷史街區(qū)、風(fēng)景名勝資源這些不可再生的脆弱資源。近年來，我國四川等省市派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的試點工作也取得了明顯成效。

在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我部從*年開展規(guī)劃督察員試點工作，目前已向34個城市派出了50名城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員。兩年來，部派城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員試點工作運作良好，已經(jīng)與地方現(xiàn)行規(guī)劃管理體制順利對接，實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的嚴格監(jiān)督，對違法違規(guī)行為的有效制約，對地方規(guī)劃管理工作的有力推進。主要包括：

一是遏制違法違規(guī)苗頭。督察員通過多種渠道獲取信息，及時發(fā)現(xiàn)并制止違法違規(guī)行為。自*年9月以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員約談地方領(lǐng)導(dǎo)上百次，發(fā)出督察建議書和意見書幾十份，對發(fā)現(xiàn)的問題苗頭及時警示和提醒。督察員發(fā)現(xiàn)的問題大部分已經(jīng)引起高度重視，許多問題開始被重新研究；多數(shù)違規(guī)行為被制止于萌芽狀態(tài)，有效控制了重大違規(guī)案件的發(fā)生。如：督察員發(fā)現(xiàn)并糾正了某建設(shè)項目設(shè)計超過國家級風(fēng)景區(qū)控制限高的問題，由此控制了另外多起超高建筑的建設(shè)，保護了風(fēng)景名勝景觀；督察員發(fā)現(xiàn)某房地產(chǎn)開發(fā)項目違反規(guī)劃控制條件，占壓用地紅線外的山體和綠化帶進行違規(guī)建設(shè)。督察員對此及時進行制止，避免了重大損失。督察員發(fā)現(xiàn)某建設(shè)項目設(shè)計嚴重突破沿江控高規(guī)定，一旦建成，將對沿江風(fēng)光帶等風(fēng)景名勝資源造成較大損害，立即與分管市長協(xié)商暫停建設(shè)，促使該項目重新論證。

二是增強地方政府對規(guī)劃嚴肅性權(quán)威性的認識。通過督察員的努力，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)普遍對執(zhí)行好城市總體規(guī)劃的重要性有了更深刻的認識，表示一定要自覺樹立規(guī)劃的權(quán)威，做到“動土必有規(guī)劃”、“一張藍圖管到底，一屆接著一屆干”；他們高度重視督察員提出的意見和建議，多次主動約見督察員，虛心征求意見、認真制訂整改措施。

三是提高地方規(guī)劃管理部門的執(zhí)行力。通過兩年的實踐，地方規(guī)劃主管部門認識到督察員制度能夠進一步促進規(guī)劃部門依法行政，維護規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。一些城市在督察員的幫助下，統(tǒng)一了市級規(guī)劃管理權(quán)、收回了規(guī)劃執(zhí)法權(quán)，理順了規(guī)劃管理體制。一些城市虛心接受督察員的建議，加強內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)，加快編制規(guī)劃管理條例；一些城市強化“四線”和規(guī)劃強制性條款的嚴格實施，落實對不可再生資源的保護。

實踐證明，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度符合我國現(xiàn)階段快速城鎮(zhèn)化的國情，可以對違法違規(guī)行為從源頭上進行預(yù)防和制止，對建設(shè)活動各方主體從思想意識上進行提醒和警示，對規(guī)劃主管部門從工作效能上進行提高和強化，能夠發(fā)揮防患于未然的預(yù)警作用，是城鄉(xiāng)建設(shè)科學(xué)發(fā)展的重要保障。

三、進一步發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作預(yù)警作用

在調(diào)研過程中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些需要研究與改進的問題：一是規(guī)劃督察員制度是個新生事物，個別城市對規(guī)劃督察工作還不夠重視，從側(cè)面反映出規(guī)劃督察工作還缺乏權(quán)威，督察員地位還需要進一步提高；二是督察員隊伍建設(shè)亟待加強。隨著派駐城市不斷增多、督察員隊伍不斷壯大，加上督察員分散在各地工作，人員管理工作難度增大，規(guī)劃督察員管理力度需要進一步加強。

下一步，我們將按照中央深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀的要求，在總結(jié)前一階段工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步強化規(guī)劃督察工作的預(yù)警作用，重視當(dāng)前影響和制約規(guī)劃督察工作預(yù)警作用發(fā)揮的突出問題，從以下兩方面完善城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度：一是進一步明確城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員定位。在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出完善城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)性意見。二是加強規(guī)劃督察員隊伍建設(shè)。定期組織召開規(guī)劃督察員工作會議，強化對督察員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；加快制訂督察員廉政規(guī)定，加強督察員內(nèi)部監(jiān)督機制建設(shè)。