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在20世紀(jì)90年代中期,我國(guó)科研院所事業(yè)單位已經(jīng)全面啟動(dòng)了預(yù)算管理工作。預(yù)算管理工作經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“為預(yù)算而預(yù)算”到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下“經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道、具有中國(guó)特色的、科學(xué)規(guī)范的預(yù)算模式”。通過(guò)近十年預(yù)算管理工作的探索與實(shí)踐,在科研院所事業(yè)單位逐步形成了一套有效的預(yù)算管理機(jī)制。下面,筆者根據(jù)預(yù)算管理在科研院所事業(yè)單位的發(fā)展歷程,對(duì)如何做好事業(yè)單位預(yù)算管理談幾點(diǎn)體會(huì):

一、建立適合本單位的預(yù)算管理體系是做好預(yù)算工作的基礎(chǔ)

預(yù)算管理要堅(jiān)持“以人為本”,充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各個(gè)部門、職工個(gè)人在實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)、合理組織預(yù)算收入及嚴(yán)格控制費(fèi)用支出的積極性和能動(dòng)性,強(qiáng)調(diào)人人都是預(yù)算編制的參與者,人人都是預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)者,即要求單位全員參與、全員監(jiān)督、全員考核。因此,預(yù)算管理體系可分為三個(gè)層次:

(一)預(yù)算的決策層——預(yù)算管理委員會(huì)。預(yù)算管理委員會(huì)是預(yù)算管理的最高決策和管理機(jī)構(gòu),委員會(huì)主任由單位最高領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任,成員由單位各職能部門負(fù)責(zé)人組成,其主要職責(zé)是:審議批準(zhǔn)有關(guān)預(yù)算管理目標(biāo)和規(guī)章制度;審議單位年度預(yù)算方案及年度預(yù)算執(zhí)行情況;審議批準(zhǔn)年度重大預(yù)算調(diào)整方案;審議年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析報(bào)告;審議批準(zhǔn)預(yù)算考評(píng)獎(jiǎng)懲方案。

(二)預(yù)算管理職能部門——預(yù)算管理辦公室。作為預(yù)算管理委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu),預(yù)算管理辦公室具體承擔(dān)單位預(yù)算管理工作的組織、指揮與協(xié)調(diào)。預(yù)算管理辦公室一般設(shè)在單位財(cái)務(wù)部門,由具有預(yù)算管理職能的綜合計(jì)劃部門、財(cái)務(wù)部門相關(guān)人員組成,直接對(duì)預(yù)算管理委員會(huì)報(bào)告工作。其主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)擬定單位預(yù)算編制總目標(biāo)及預(yù)算管理規(guī)章制度;根據(jù)年度任務(wù)與改革要求,提出年度預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算編制綱要;組織和指導(dǎo)單位的預(yù)算編制工作,負(fù)責(zé)審核、匯總、報(bào)批及批復(fù)單位年度預(yù)算等工作;負(fù)責(zé)單位預(yù)算執(zhí)行調(diào)整的受理、匯總、報(bào)批及批復(fù)工作;負(fù)責(zé)單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核與分析工作;負(fù)責(zé)單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理工作,確保單位年度預(yù)算總目標(biāo)實(shí)現(xiàn);負(fù)責(zé)向預(yù)算管理委員會(huì)匯報(bào)有關(guān)預(yù)算管理工作。

(三)預(yù)算的責(zé)任部門——單位內(nèi)各基層部門。單位內(nèi)各基層部門作為預(yù)算的具體實(shí)施部門,其主要職能是將預(yù)算指標(biāo)具體落實(shí)到實(shí)際工作中,實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和其他基礎(chǔ)管理的有機(jī)結(jié)合,并提供預(yù)算管理所需要的所有實(shí)際信息反饋,為預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)預(yù)算的編制、預(yù)算考核等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二、科研院所事業(yè)單位全面預(yù)算的編制

科研院所事業(yè)單位預(yù)算的編制要綜合考慮單位預(yù)算年度的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收支情況,按照大收大支原則,編制反映單位預(yù)算年度總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的收支預(yù)算。在預(yù)算收入不能全部滿足預(yù)算支出的情況下,單位要統(tǒng)籌考慮承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)和管理職能,按照“輕重緩急”原則對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行排隊(duì),確定年度預(yù)算優(yōu)先安排和重點(diǎn)保障的內(nèi)容。

(一)收入預(yù)算。收入預(yù)算首先要注意的是國(guó)家指令性任務(wù)下?lián)芙?jīng)費(fèi)預(yù)算的編制,必須以單位預(yù)算年度指令性科研生產(chǎn)任務(wù)計(jì)劃為依據(jù),參照上年度指令性任務(wù)與下?lián)芙?jīng)費(fèi)配比情況,測(cè)算出預(yù)算年度指令性任務(wù)所需經(jīng)費(fèi);對(duì)于爭(zhēng)取非指令性任務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制,要根據(jù)單位綜合計(jì)劃部門編制的項(xiàng)目建議計(jì)劃,以任務(wù)情況為基礎(chǔ),參考市場(chǎng)同行業(yè)價(jià)格水平,測(cè)算出項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求。

(二)支出預(yù)算。支出預(yù)算應(yīng)注意預(yù)算支出口徑應(yīng)涵蓋為完成課題(項(xiàng)目)任務(wù)所發(fā)生的全部必要支出,包括直接費(fèi)用和分?jǐn)傆?jì)入的各項(xiàng)間接費(fèi)用。

1、直接費(fèi)用預(yù)算直接費(fèi)用是指根據(jù)承擔(dān)的課題(項(xiàng)目)任務(wù)所必須發(fā)生的,能夠直接進(jìn)入到課題(項(xiàng)目)成本的必要支出。課題(項(xiàng)目)的直接費(fèi)用項(xiàng)目包括:直接材料、直接人員費(fèi)用、其他直接支出等。這部分預(yù)算是由多個(gè)職能部門根據(jù)承擔(dān)課題(項(xiàng)目)任務(wù)情況來(lái)協(xié)調(diào)制定的。如:器材科制定直接材料預(yù)算、人事處制定直接人員費(fèi)用預(yù)算、綜合計(jì)劃處制定其他直接支出等,最后財(cái)務(wù)處將以上預(yù)算進(jìn)行匯總,分別制定出每個(gè)課題(項(xiàng)目)的直接費(fèi)用。

2、間接費(fèi)用預(yù)算。間接費(fèi)用預(yù)算是指測(cè)算為維持單位基本運(yùn)行和確保各項(xiàng)任務(wù)順利完成必須發(fā)生的,不能直接計(jì)入到課題(項(xiàng)目)任務(wù)中的各項(xiàng)間接費(fèi)用,其中包括管理費(fèi)用、研制費(fèi)用等。這部分費(fèi)用預(yù)算主要由財(cái)務(wù)處和機(jī)關(guān)各相關(guān)管理部門協(xié)調(diào)制定。財(cái)務(wù)處以前兩年的實(shí)際支出為基礎(chǔ),與各管理部門進(jìn)行溝通,充分考察預(yù)算年度各種費(fèi)用支出的必要性、可行性,按照變化情況對(duì)前兩年經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行調(diào)整,在制定過(guò)程中要充分考慮預(yù)算年度物價(jià)漲幅情況。各管理部門可控費(fèi)用由部門主管人員負(fù)責(zé)監(jiān)控,從而保證費(fèi)用使用的合理性,并提高經(jīng)費(fèi)使用效率。對(duì)測(cè)算后的間接費(fèi)用,按照工時(shí)比例法、直接工資比例法、直接費(fèi)用比例法等一定分?jǐn)偡椒ㄔ趩挝怀袚?dān)的各項(xiàng)課題(項(xiàng)目)中進(jìn)行分?jǐn)?。分?jǐn)傆?jì)入的間接費(fèi)用與課題(項(xiàng)目)直接計(jì)入的各項(xiàng)直接費(fèi)用,構(gòu)成了課題(項(xiàng)目)的全成本預(yù)算。匯總單位承擔(dān)的各個(gè)課題(項(xiàng)目)費(fèi)用后,就形成了單位年度支出的總預(yù)算。

三、科研院所事業(yè)單位全面預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算一經(jīng)審批下達(dá),即具有指令性,各預(yù)算責(zé)任部門必須認(rèn)真執(zhí)行。合理有效的預(yù)算管理制度,是硬化預(yù)算執(zhí)行的保障。通過(guò)預(yù)算管理制度的建立,使預(yù)算執(zhí)行者明確權(quán)利、義務(wù)以及必須履行的程序,這樣就可以從制度層面減少執(zhí)行者制造虛假信息或“突擊花錢”的情況。另外,由于科研院所事業(yè)單位大部分工作都屬于研究性質(zhì),存在較多不確定因素,因此,在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中,預(yù)算調(diào)整顯得尤為重要。科研院所事業(yè)單位的預(yù)算調(diào)整主要分為兩類:一是由于外部環(huán)境發(fā)生變化,如:由于協(xié)作單位的約束等,需要重新制定課題(項(xiàng)目)的實(shí)施方案;二是由于內(nèi)部因素的改變,如:研究結(jié)果或?qū)嶒?yàn)結(jié)果的改變等,需要重新制定課題(項(xiàng)目)的實(shí)施方案。以上兩種情況都會(huì)使原有預(yù)算產(chǎn)生較大偏差,必須在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)申請(qǐng)、審議、批準(zhǔn)三個(gè)主要環(huán)節(jié)。首先,應(yīng)由預(yù)算執(zhí)行部門提出調(diào)整申請(qǐng),說(shuō)明調(diào)整理由和初步方案;然后,由預(yù)算管理辦公室對(duì)調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行審議并通過(guò)后,上報(bào)預(yù)算管理委員會(huì);最后再由預(yù)算管理委員會(huì)提出同意或不同意調(diào)整預(yù)算的書面意見。

四、科研院所事業(yè)單位全面預(yù)算管理的考評(píng)與激勵(lì)

“考核與獎(jiǎng)懲是預(yù)算管理的生命線”,只有通過(guò)科學(xué)合理的考核、獎(jiǎng)罰分明的獎(jiǎng)懲,才能確保預(yù)算管理落到實(shí)處。因此,科研院所事業(yè)單位在建立內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)盡可能把部門的主要預(yù)算考核指標(biāo)一起納入,以便使預(yù)算考核與部門業(yè)績(jī)考核有機(jī)結(jié)合。

(一)建立預(yù)算考評(píng)制度。預(yù)算考評(píng)制度必須體現(xiàn)客觀性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。預(yù)算考評(píng)要圍繞年度預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行,主要考核項(xiàng)目、任務(wù)進(jìn)展情況;預(yù)算收入的組織實(shí)施情況;預(yù)算支出情況;預(yù)算編制的準(zhǔn)確率;部門預(yù)算執(zhí)行情況及存在的主要問(wèn)題等。預(yù)算管理委員會(huì)要根據(jù)考評(píng)結(jié)果及時(shí)分析、研究預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題,糾正預(yù)算執(zhí)行的偏差,并針對(duì)偏差,提出相應(yīng)的解決措施或建議。

(二)獎(jiǎng)罰制度。獎(jiǎng)罰制度是預(yù)算激勵(lì)機(jī)制的具體表現(xiàn)。在制定獎(jiǎng)罰制度時(shí)首先要確保獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)的公正、公開和明確性;其次要對(duì)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行“兌現(xiàn)”,尤其要對(duì)沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的部門和個(gè)人給予一定的懲罰,保證獎(jiǎng)罰的嚴(yán)肅性。

總之,成功、高效地實(shí)施全面預(yù)算管理,必須具備有效的內(nèi)部控制制度、扎實(shí)的基礎(chǔ)管理工作和單位主要領(lǐng)導(dǎo)的支持等前提條件。