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土地是最基本的生產(chǎn)資料，而且數(shù)量固定，對(duì)價(jià)格完全缺乏彈性。這個(gè)特征決定了土地的占有方式或者說(shuō)所有制形式，是任何國(guó)家最重要的基本制度之一，當(dāng)然也是一個(gè)國(guó)家法律所重點(diǎn)規(guī)范的對(duì)象之一。土地相關(guān)法律體系是否完善，是否公平，是否具有效率，不但是社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，而且也是社會(huì)發(fā)展快慢的重要決定因子。

時(shí)期，我國(guó)實(shí)行了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制，并建立了以集體勞動(dòng)、按工資分和人口多少分配的農(nóng)村分配制度。這種“一大二公”體制下，社員缺乏生產(chǎn)積極性，出現(xiàn)了一系列問題，導(dǎo)致我國(guó)糧食長(zhǎng)期不足，全國(guó)不得不憑糧票供應(yīng)食品。30年前，安徽小崗村的18戶農(nóng)民簽下“生死狀”，實(shí)行分田單干，創(chuàng)立了“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了前所未有的大好局面，解決了13億人的吃飯問題。我們黨將這種制度作為最基本的經(jīng)濟(jì)制度，一再聲明要長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，“一定15年不變”、“一定30年不變”、“30年之后也沒有必要再變”；國(guó)家則出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，建立起我國(guó)農(nóng)村最基本的土地法律規(guī)范。

但在現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)法律體系仍存在不完善之處，土地違法、土地承包違法等案件不斷發(fā)生，農(nóng)村圍繞土地而產(chǎn)生的糾紛非常多，已經(jīng)成為不穩(wěn)定的重要因素之一，并且有越來(lái)越突出、越來(lái)越嚴(yán)重的傾向。分析土地管理、土地承包中的問題和矛盾，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出對(duì)策，無(wú)疑對(duì)于下一步完善相關(guān)法律，化解農(nóng)村矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民致富具有重要意義。

作為學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)的一項(xiàng)內(nèi)容，筆者在農(nóng)村進(jìn)行了一些調(diào)查，試圖結(jié)合實(shí)際案例，對(duì)農(nóng)村土地問題做一些法律層面上的思考。

一、解放后我國(guó)農(nóng)村土地制度

的變遷和家庭承包制下的土地問題

（一）、解放后我國(guó)土地制度的變遷

“打土豪、分田地”，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，這是一句最響亮、最具號(hào)召力的口號(hào)。有多少先烈，就是在這個(gè)口號(hào)的招引下拿起槍桿子，參加了革命隊(duì)伍，為窮人打天下。那個(gè)時(shí)候，革命有一個(gè)最高目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義，也有一個(gè)最低目標(biāo)，就是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。

*年，全國(guó)解放。*年6月30日，中央人民政府根據(jù)全國(guó)解放后的新情況，頒布了《中華人民共和國(guó)法》，廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。同年冬起，沒收地主的土地，分給無(wú)地或少地的農(nóng)民耕種，同時(shí)也分給地主應(yīng)得的一份，讓他們自己耕種，自食其力，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為我國(guó)的工業(yè)化奠定基礎(chǔ)、開辟道路?！斗ā穼⑦^去征收富農(nóng)多余土地、財(cái)產(chǎn)的政策，改變?yōu)楸４娓晦r(nóng)經(jīng)濟(jì)的政策，以便更好地孤立地主，保護(hù)中農(nóng)和小土地出租者，穩(wěn)定民族資產(chǎn)階級(jí)，以利于早日恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)。《法》公布以后，在3.1億人口的新解放區(qū)分期分批地、有計(jì)劃、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地開展了運(yùn)動(dòng)，近三億無(wú)地少地的農(nóng)民分到了七億畝土地和大量的農(nóng)具、牲畜和房屋等，還免除了每年向地主繳納約三百五十億千克糧食的地租。*年春，全國(guó)除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)以及臺(tái)灣省外，基本上完成了任務(wù)，農(nóng)民真正獲得了解放。我國(guó)存在兩千多年的封建土地所有制從此被徹底被摧毀，地主階級(jí)也被消滅。

這一次我國(guó)農(nóng)村制度創(chuàng)新的績(jī)效，在隨后幾年的農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到了充分的體現(xiàn)。*年同*年相比，我國(guó)糧食產(chǎn)量由11318萬(wàn)噸增加到16392萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)13％；棉花由44萬(wàn)噸增加到130多萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)43％；油料由256多萬(wàn)噸增加到419多萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)21％，不僅迅速恢復(fù)、發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，而且為國(guó)家工業(yè)化起步奠定了基礎(chǔ)。

但是，在隨后，我國(guó)的土地制度沒有穩(wěn)定下來(lái)，而是短期內(nèi)有進(jìn)行了更劇烈的變更。從*年開始，國(guó)內(nèi)開始搞以土地人股、集體經(jīng)營(yíng)為特征的互助組，很快又在全國(guó)普遍建立了生產(chǎn)資料集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的高級(jí)社，并在*年完成了化。的特點(diǎn)是“一大二公”。所謂“大”，就是規(guī)模大，一般是一鄉(xiāng)一社；所謂“公”，就是公有化程度高，不僅土地歸集體所有，而且生產(chǎn)隊(duì)的物資、勞動(dòng)力，甚至社員私人的房屋、家具等也公有化了，可以無(wú)償?shù)亍耙黄蕉{(diào)”。

作為制度安排，從一開始就包含了諸多的消解制度本身的因素，注定了其績(jī)效的低效率。由于勞動(dòng)工具仍然是原始的手工工具，由于分配上的嚴(yán)重平均主義，嚴(yán)重地壓制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，出現(xiàn)了“出工敲破鐘，干活一窩蜂，你來(lái)我也來(lái)，上工帶打牌，你走我也走，公分七八九”的低效率局面，使得全國(guó)到處出現(xiàn)了糧食不夠吃的局面，以至于不得不用糧票控制糧食銷售。

為了解決生存問題，從一成立，在全國(guó)許多農(nóng)村就不斷出現(xiàn)各種形式的責(zé)任制，當(dāng)時(shí)的國(guó)家主席劉少奇肯定過的“三自一包”制度是在我國(guó)最困難的時(shí)候提出來(lái)的，但遭到否定和批判，沒能實(shí)行，使得我國(guó)人民在饑餓中煎熬了更長(zhǎng)的時(shí)間?！啊北淮虻购?，我國(guó)的政治形勢(shì)逐步開始發(fā)生變化，四川、湖南、安徽等地相繼出現(xiàn)了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包責(zé)任制，安徽小崗村的18戶農(nóng)民的生死協(xié)議，拉開了我國(guó)農(nóng)村改革的序幕，最終使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在80年代初普遍建立起來(lái)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是一種非常適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的制度安排，它所形成的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，無(wú)須外部監(jiān)督，能節(jié)約管理成本，在一定的歷史條件下，堪稱農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中有著最大制度績(jī)效的制度形式，這在實(shí)踐中已得到了充分的驗(yàn)證。

（二）農(nóng)村家庭承包制的特征

諾斯制度變遷的“路徑理論”認(rèn)為：利益誘致是制度變遷的根本動(dòng)因。一種制度如果能使各方的利益達(dá)到最大化，人們就不會(huì)有改變這種制度的動(dòng)機(jī)和要求；反之，社會(huì)對(duì)新制度的需求就會(huì)變得十分強(qiáng)烈。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，隨著時(shí)代的變遷、社會(huì)的發(fā)展，制度不能使得人們利益最大化，這是常態(tài)，因此，制度也就處于生生不息的變遷之中。馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)生產(chǎn)力的水平?jīng)Q定著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又決定上層建筑。作為上層建筑的土地制度，一旦不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要，就應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，這種調(diào)整會(huì)表現(xiàn)為改良、改革或者是暴風(fēng)雨式的革命。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是對(duì)一大二公的制度的一種否定，這種否定不是簡(jiǎn)單的回歸小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，而是在更高層次上的一種螺旋式的上升。這個(gè)制度適合我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，有力地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，迅速解決了13億人口的吃飯問題，并為其它改革奠定了基礎(chǔ)。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制卻不可能一勞永逸地解決我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的全部問題。[