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全面推行依法行政，建設(shè)法制政府是落實(shí)黨依法治國基本方略的根本目標(biāo)。工商行政管理機(jī)關(guān)作為市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門,突出法制工作在工商行政管理工作中的中心地位，對于規(guī)范執(zhí)法行為、保障行政相對人的合法權(quán)益方面有著十分重要的作用。行政執(zhí)法是工商行政管理機(jī)關(guān)的職能所在,目前工商行政管理機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中,遇到了許多問題和困難,執(zhí)法的環(huán)

境也在發(fā)生著變化。近期，我與市局法制科的同志一起，在全市范圍內(nèi)進(jìn)行了一周的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)我市工商系統(tǒng)在法制建設(shè)中總體上是好的，但也還存在有許多不容忽視的問題。

一、工商系統(tǒng)法制建設(shè)中存在的主要問題

（一）行政執(zhí)法的社會環(huán)境令人擔(dān)憂。我市行政執(zhí)法的社會環(huán)境總體上看還是比較好的，但也存在有一些不可忽視的問題。一是發(fā)展與執(zhí)法的矛盾。目前各級政府把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù),一心一意謀發(fā)展,采取各種措施,制定優(yōu)惠政策,改善投資環(huán)境,吸引外來技資。但是在具體操作過程中,不少地方把支持發(fā)展和工商執(zhí)法對立起來,認(rèn)為工商行政管理機(jī)關(guān)對企業(yè)進(jìn)行檢查,對一些違法企業(yè)實(shí)施行政處罰,影響了投資人的積極性,破壞了投資環(huán)境。因此有的地方不分情況一律要求對企業(yè)或個(gè)人的違法行為首犯不罰,未經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)一律不得到企業(yè)進(jìn)行檢查和實(shí)施處罰,企業(yè)違法一般不罰或按下限處罰,有的在軟環(huán)境治理中不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)工商執(zhí)法。有的甚至認(rèn)為工商行政管理是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。二是管理者與被管理對象的矛盾。在執(zhí)法過程中，管理對象往往采取的是不配合的態(tài)度，導(dǎo)致工商部門在行政執(zhí)法中遇到威脅、暴力抗法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）法律、法規(guī)實(shí)施中存在著矛盾。目前我國存在著法規(guī)滯后的問題,一些法律、法規(guī)、規(guī)章已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要了，對法規(guī)滯后的問題,不少地方不是按法定程序解決,而是要求執(zhí)法部門要解放思想,要敢于突破法律、法規(guī),使法律的權(quán)威和尊嚴(yán)受到了破壞。一是工商部門在流通領(lǐng)域?qū)ι唐焚|(zhì)量上就存在著法律、法規(guī)適用的相互矛盾。如在對煙花爆竹監(jiān)管上，國務(wù)院辦公廳[20*]57號文將原由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局承擔(dān)的流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理的職能劃歸國家工商行政管理總局?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》也賦予工商部門的監(jiān)管權(quán)，我們也多次查處這方面的案件。20*年1月21日，國務(wù)院第455號令施行《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》，該《條例》第四條規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)煙花爆竹的安全生產(chǎn)監(jiān)督；公安部門負(fù)責(zé)煙花爆竹的公共安全管理；質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)部門負(fù)責(zé)煙花爆竹的質(zhì)量監(jiān)督和進(jìn)出口檢驗(yàn)”?！稐l例》的施行，我們在查處流通領(lǐng)域煙花爆竹商品質(zhì)量案時(shí)，技術(shù)監(jiān)督局站出來說，煙花爆竹的商品質(zhì)量案按《條例》規(guī)定，應(yīng)由他們查處，安全監(jiān)督也是這樣認(rèn)識的，甚至縣政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)默認(rèn)這一觀點(diǎn)。我們出面協(xié)調(diào)，從《條例》立法本意上解釋，《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》強(qiáng)調(diào)的安全，盡管《條例》才施行，但《條例》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》不屬同一位階，其效力《產(chǎn)品質(zhì)量法》更高于《條例》。二是存在職能與監(jiān)管手段的矛盾。在商品質(zhì)量及食品安全的監(jiān)管上，要確定其商品質(zhì)量是否合格，必須抽樣送檢，而抽樣送檢，需付檢驗(yàn)費(fèi)，監(jiān)管成本增加，增加的成本無處列支。目前，憑感觀只能對過期及腐爛變質(zhì)的商品給予認(rèn)定，顯然，其監(jiān)管手段落后，與肩負(fù)的職責(zé)不符。

（三）基層法制建設(shè)有待加強(qiáng)。市、縣級工商部門由于嚴(yán)重缺編，法制機(jī)構(gòu)的力量配備較為弱化。縣局一般只配備專職1到2人，而基層工商所則為兼職，在現(xiàn)有人員素質(zhì)、數(shù)量與監(jiān)管任務(wù)相矛盾的情況，要全面履行工商部門的職責(zé)，作為基層領(lǐng)導(dǎo)，在力量配備上首先保證其重要部位，一般部位就應(yīng)付，這反映的不僅僅是個(gè)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識和重視的問題，而是個(gè)很具體的實(shí)際問題。

二、問題產(chǎn)生的原因

工商行政管理執(zhí)法環(huán)境問題所產(chǎn)生的原因,一方面是由于工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法行為不規(guī)范造成的，另一方面是工商行政管理機(jī)關(guān)外部利益調(diào)整帶來的矛盾。加之我國的法制還不健全,黨和政府依法執(zhí)政的能力還有待提高。一是觀念上的原因。在思想觀念上沒有樹立依法執(zhí)政的理念,對黨提出的依法治國、建設(shè)社會主義法制國家的基本方略理解不深,對全面推行依法行政,建設(shè)法制政府的要求把握不夠,對堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),人民當(dāng)家作主和依法治國三者的關(guān)系處理不好。二是立法上的原因。由于我國立法工作還存在一些不完善的地方,一些法律法規(guī)滯后,法一方面不可能把所有的情況都覆蓋住,另一方面不可能把未來的事情都預(yù)料在內(nèi)。因此,許多地方政府通過制定規(guī)范性文件來代替法律、法規(guī)的執(zhí)行。三是體制上的原因。工商行政管理機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障體制,垂直管理體制和交叉執(zhí)法體制造成了與地方政府矛盾的增加。工商行政管理機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障，雖然國務(wù)院多次發(fā)文要求財(cái)政予以保障,但是由于工商行政管理機(jī)關(guān)原來由財(cái)政撥付的經(jīng)費(fèi)較少,主要是依靠收取規(guī)費(fèi)、管理費(fèi)和罰沒收入來保障機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然已經(jīng)實(shí)行了收支兩條線管理,但是工商行政管理機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,仍以收費(fèi)和罰款為基礎(chǔ),收費(fèi)和罰款收入納入了財(cái)政收入預(yù)算。收費(fèi)和罰款作為預(yù)算收入任務(wù)下達(dá)給各級工商行政管理機(jī)關(guān),基層工商部門組織收入的任務(wù)繁重,影響了基層工商執(zhí)法,損害了工商執(zhí)法形象。自98年工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)行省以下垂直管理以來,增加了與地方政府工作協(xié)調(diào)的難度,一些地方政府對垂直管理體制不理解、不支持。交叉執(zhí)法體制造成

對企業(yè)的重復(fù)檢查,多頭管理,有的事情幾個(gè)部門爭著管,有的事情無人管，職責(zé)交叉加大了工商部門與其他執(zhí)法部門的矛盾。四是監(jiān)督上的原因。國家雖然對行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為的監(jiān)督建立了一整套制度,如聽證制度、復(fù)議制度、訴訟制度、賠償制度等,

也明確了行政上下級監(jiān)督、行政專門監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督的監(jiān)督體系。但對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督仍不到位,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此,有的地方為了解決這一問題,不是從完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制的角度去考慮問題,而是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)少執(zhí)法，甚至不執(zhí)法,將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的檢查權(quán)、處罰權(quán)上收,給執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法設(shè)置了不必要的門檻。

三、解決問題的對策

要改善工商行政管理執(zhí)法環(huán)境,必須從工商行政管理機(jī)關(guān)外部和內(nèi)部兩個(gè)方面入手,做到三個(gè)規(guī)范。

一是規(guī)范立法行為。重點(diǎn)要解決法規(guī)滯后和法規(guī)矛盾問題,要隨著情況的變化,抓好立法的“立、改、廢”工作?，F(xiàn)在政策與法規(guī)的矛盾、交叉執(zhí)法的矛盾，多數(shù)是由立法造成的,因此,要規(guī)范立法。工商行政管理機(jī)關(guān)雖然不是立法機(jī)關(guān),但承擔(dān)著市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的重要任務(wù),對在執(zhí)法過程中反映出的立法問題要及時(shí)向有關(guān)立法機(jī)關(guān)反映，對涉及工商行政管理的法律、法規(guī)、規(guī)章的實(shí)施情況要定期提出評估意見,報(bào)告制定機(jī)關(guān)。

二是規(guī)范政府行為。工商行政管理執(zhí)法環(huán)境的好壞與各級黨委和政府的支持理解是分不開的。要把維護(hù)市場秩序和經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任落實(shí)到相關(guān)政府，財(cái)政保障工商行政管理的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。罰沒收入不能列入財(cái)政預(yù)算,其辦案經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障。同時(shí)，要改革政府政績評價(jià)體系。要把依法行政和營造公平競爭的市場環(huán)境作為地方政府考核指標(biāo),公正評價(jià)政府的工作政績。

三是規(guī)范部門行為。工商行政管理機(jī)關(guān)要按照轉(zhuǎn)變政府職能,建立服務(wù)型工商的要求,進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。要通過自身行為的規(guī)范,來贏得政府對執(zhí)法工作的支持和理解。要充分利用工商行政管理的各項(xiàng)職能,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市場準(zhǔn)入方面要做到優(yōu)質(zhì)高效,在市場監(jiān)管方面要做到分類監(jiān)管。一方面要提高工作效率,提高服務(wù)質(zhì)量、改進(jìn)工作作風(fēng),另一方面要嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法,樹立工商行政管理機(jī)關(guān)的良好形象。

四是規(guī)范執(zhí)法行為。堅(jiān)決制止“三亂”行為。要從體制上解決工商行政管理機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障問題,扭轉(zhuǎn)目前基層工商部門重收費(fèi)、輕管理,重罰款、輕教育的現(xiàn)象。要把基層工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到對市場主體的監(jiān)管上來。要建立完善各項(xiàng)制度,提高執(zhí)法水平。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償，要做到權(quán)力與責(zé)任掛鉤,權(quán)力與利益脫鉤。要建立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制案卷評查制、行政執(zhí)法責(zé)任制、過錯(cuò)責(zé)任追究制、績效獎(jiǎng)懲考核制等制度，增強(qiáng)監(jiān)督的有效性,確保依法行政。

改善工商行政管理的執(zhí)法環(huán)境,需要從觀念上、體制上、立法、執(zhí)法上多個(gè)層面認(rèn)真加以研究,環(huán)境改善也是個(gè)循序漸進(jìn)的過程,是一個(gè)矛盾調(diào)和的過程。只要各級工商行政管理機(jī)關(guān)能夠處理好全局與局部、長遠(yuǎn)與眼前、條條與塊塊各方面的矛盾,始終把發(fā)展作為工商行政管理工作的第一要?jiǎng)?wù),把營造公平競爭的市場環(huán)境作為工商行政管理的目標(biāo),就能夠得到政府的支持,企業(yè)的支持,群眾的支持,就會營造出良好的執(zhí)法環(huán)境