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我國在“十一五”時(shí)期，我國將處于人均GDP從1000美元到3000美元的緊要發(fā)展階段，是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。正確預(yù)測和分析“十一五”期間城鄉(xiāng)貧困人口發(fā)展趨勢，對于完善相關(guān)社會(huì)保障制度，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧有著十分重要的意義。

一、“十一五”期間城市貧困人口趨勢分析

20世紀(jì)90年代以來，中國的城市貧困問題日益突出。在各種貧困線計(jì)算方法中，以家庭為計(jì)算單位的最低生活保障線被普遍接受，國家據(jù)此建立城市最低生活保障制度。“十五”期間，城市低保對象穩(wěn)定在2200萬人左右，基本實(shí)現(xiàn)“有進(jìn)有出”的動(dòng)態(tài)管理。在城市低保對象中，三無人員、下崗失業(yè)人員及其家屬是城市低收入人口的主要組成部分。然而，由于最低生活保障線的確定考慮了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政投入情況，低保對象的范圍與當(dāng)?shù)爻鞘胸毨丝诳倲?shù)不完全一致，二者略有差別，但前者較為直觀、全面地反映了城市的貧困狀況。

我國城市貧困的原因較為復(fù)雜，既包括個(gè)人因素，也包括社會(huì)因素。前者如疾病、傷殘、勞動(dòng)能力、勞動(dòng)偏好、就業(yè)機(jī)會(huì)等，后者如失業(yè)、勞動(dòng)力市場壁壘、社會(huì)再分配制度等。我國現(xiàn)階段城市貧困人群中，絕大部分因社會(huì)因素致貧。由于我國尚未建立起成熟和完善的市場經(jīng)濟(jì)體制及其相關(guān)的利益調(diào)節(jié)和分配制度，影響城市居民收入的結(jié)構(gòu)性、制度性因素仍然存在，“十一五”期間，我國的城市貧困問題仍然較為突出。

第一，失業(yè)問題將繼續(xù)存在。失業(yè)是市場競爭和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物，也是貧困最主要的原因。相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入為城市低收入人群提供了現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)收入，保證了他們的基本生活需求。反之，將陷入貧困。根據(jù)調(diào)查，下崗、失業(yè)是城市貧困的最主要原因?？疾焓I(yè)問題的主要指標(biāo)是失業(yè)率。多項(xiàng)研究結(jié)果表明，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)失業(yè)率應(yīng)在7%左右（如莫榮在2002年通過對50余名國內(nèi)學(xué)者和官員兩輪調(diào)查得出的失業(yè)率為7.07%），已經(jīng)接近國際公認(rèn)的失業(yè)警戒線；“十一五”期間城鎮(zhèn)就業(yè)形勢依然十分嚴(yán)峻，結(jié)構(gòu)性失業(yè)難有大的改觀，失業(yè)率必將維持在一個(gè)較高水平上。

第二，勞動(dòng)力市場壁壘仍堅(jiān)而不破。由于改革不到位，我國的勞動(dòng)力市場存在許多制度壁壘，并在短期內(nèi)難以消弭。經(jīng)濟(jì)資源的壟斷、就業(yè)機(jī)會(huì)的歧視、勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，使不同行業(yè)、企業(yè)，不同就業(yè)方式下的同等勞動(dòng)能力所獲得的勞動(dòng)報(bào)酬不一樣，導(dǎo)致一部分人收入低下；同時(shí)，使不具競爭力的低收入勞動(dòng)者的崗位“固定化”，他們難以通過改換職業(yè)而改變收入狀況。失業(yè)人員再就業(yè)大多只能選擇小商小販、臨時(shí)工等非技術(shù)性職業(yè)，收入較低，且收入增長率有越來越低的趨勢。因此，對相當(dāng)一部分勞動(dòng)者來說，即使努力工作也難以改變低收入狀況，他們中的一些人將成為城市貧困人群。

第三，再分配制度短時(shí)期內(nèi)難以完善。我國的再分配制度由于制度設(shè)計(jì)缺陷、配套措施不到位等因素，預(yù)計(jì)在今后幾年之內(nèi)，難以完全發(fā)揮收入調(diào)節(jié)的功能。一方面，經(jīng)濟(jì)改革使城市低收入職工的福利性、物質(zhì)性收入降低甚至取消，而原來由單位負(fù)擔(dān)的大宗消費(fèi)，如醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等的支付責(zé)任轉(zhuǎn)移到職工個(gè)人，使低收入者的消費(fèi)負(fù)擔(dān)超出其支付能力。另一方面，作為再分配制度主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度不完善，保障覆蓋面窄、保障水平有待提高，城市低收入人群的生活、醫(yī)療、教育等基本需要難以得到有效保證。

第四，城市“新窮人”持續(xù)涌現(xiàn)?！笆晃濉逼陂g，勞動(dòng)年齡人口數(shù)量將保持增長勢頭。2006—2010年，平均每年新增勞動(dòng)力966萬，如按照70%的勞動(dòng)參與率計(jì)算，平均每年新增勞動(dòng)力供給676萬，將有200多萬人難以就業(yè)，形成城市“新窮人”。此外，隨著城市化進(jìn)程加快，大量耕地被征用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國現(xiàn)有完全失去土地，或失去大部分土地，所擁有土地不足以維持生活的被征地農(nóng)民5000萬人。由于征地安置補(bǔ)償不到位，許多失地農(nóng)民變成城市“新窮人”。隨著城市化的加快、勞動(dòng)力市場供給的有限性及相關(guān)改革的配套制度滯后，城市“新窮人”將維持一定規(guī)模。

綜合考慮以上因素，以動(dòng)態(tài)管理下的低保對象為參照，預(yù)計(jì)“十一五”期間，我國家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)貧困人口數(shù)量將保持在2200萬至2500萬人之間，占城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口的5%左右。這部分人員應(yīng)全部納入最低生活保障范圍，并成為醫(yī)療、教育、住房救助的重點(diǎn)對象。

二、“十一五”期間農(nóng)村貧困人口趨勢分析

由于歷史的原因，我國農(nóng)村地區(qū)存在大面積的貧困人口。目前對農(nóng)村貧困人口的界定，多以國家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人群（相對貧困人口）為主。事實(shí)上，除國家統(tǒng)計(jì)局公布的絕對貧困人口外，農(nóng)村貧困人口還包括已獲救助的特殊困難人群：一是已經(jīng)享受生活救濟(jì)而收入高于絕對貧困線，但必須繼續(xù)救濟(jì)，否則將陷入貧困的特殊困難人口。如許多地方的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1000多元，遠(yuǎn)高于絕對貧困線，但五保對象無收入來源，必須對其進(jìn)行救濟(jì)。二是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)收入高于絕對貧困線、享受社會(huì)救助的農(nóng)村低收入人口。如北京、上海市農(nóng)村絕對貧困人口為零，而2004年底的農(nóng)村最低生活保障對象分別為7.5萬和9.1萬人。

農(nóng)村貧困是個(gè)十分復(fù)雜的問題，除貧困農(nóng)民居住環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自身發(fā)展能力外，下列因素將影響我國“十一五”期間的農(nóng)村貧困人口數(shù)量。

第一，惠農(nóng)政策的有限性。盡管國家采取了一些有效戰(zhàn)略措施，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。但還是不能從根本上解決偏遠(yuǎn)山區(qū)或老病殘等困難群體的脫貧致富問題。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的基礎(chǔ)不穩(wěn)固，農(nóng)民脫貧的難度明顯加大。根據(jù)黃季昆等人的研究，中國的大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)超過國際市場的平均價(jià)格，而多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本也高于發(fā)達(dá)國家。農(nóng)民依靠農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回升帶來收入增長和脫貧，當(dāng)屬不易。

第二，開發(fā)式扶貧的局限。國家針對貧困農(nóng)民開展了大規(guī)模的、持續(xù)的扶貧運(yùn)動(dòng)，其思路經(jīng)歷了從“救濟(jì)式”到“開發(fā)式”，從“輸血”到“造血”的歷史嬗變，逐漸探索出了“開發(fā)式扶貧”的新模式，但其效果不夠明顯。一是扶貧項(xiàng)目效益不高，一些地方對亂鋪攤子、管理不當(dāng)，只重脫貧的數(shù)量和速度，對貧困農(nóng)民創(chuàng)收能力關(guān)注不足，效益不佳。二是扶貧貸款到村、到戶、到項(xiàng)目難，一些地方出現(xiàn)了“貸富不貸貧”的現(xiàn)象。三是資金投向不均。開發(fā)式扶貧包括項(xiàng)目投資，修建基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)，改善生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容。但許多地方將實(shí)施重點(diǎn)集中在幫助農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)投資生產(chǎn)性項(xiàng)目以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而對教育等關(guān)涉貧困農(nóng)民自身發(fā)展能力的投資相對薄弱。事實(shí)上，近幾年，扶貧資金每年都在300億元以上，如果直接發(fā)放給2000萬貧困人口，平均每人每年可獲得1000多元，遠(yuǎn)高于絕對貧困線。

第三，農(nóng)村社會(huì)救助對象穩(wěn)中有增。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，“三提五統(tǒng)”承擔(dān)了五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保等大量救助費(fèi)用，救助對象一度達(dá)到2500多萬人。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，救助經(jīng)費(fèi)來源渠道主要是財(cái)政投入，救助對象大幅縮減，一些貧困農(nóng)民得不到相應(yīng)的救助，生活較為困難。最近兩年來，農(nóng)村社會(huì)救助的投入和救助水平呈恢復(fù)性增長。2004年，已經(jīng)納入農(nóng)村最低生活保障或特困戶定期定量生活救濟(jì)，因享受救濟(jì)而脫離絕對貧困狀態(tài)的有1730萬人，2005年上半年為1786萬人，增長3.3%。

綜上所述，“十一五”期間，我國的農(nóng)村貧困人口約為4000—4200萬人，其中需要救助的絕對貧困人口約2000—2400萬人（按照2000—2004年年均減少5%計(jì)算，2010年應(yīng)為1920萬人），已納入常年救助范圍（標(biāo)準(zhǔn)高于絕對貧困線）、需要繼續(xù)救助的困難群眾1850—2100萬人（按照2004—2005年上半年納入農(nóng)村最低生活保障或特困戶定期定量生活救濟(jì)的人數(shù)增長3.3%計(jì)算）。

三、“十一五”期間特殊貧困人群趨勢分析

城鄉(xiāng)貧困殘疾人口數(shù)量測算。據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會(huì)對全國殘疾人抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，目前我國有各類殘疾人約6000萬人，而且這一數(shù)量具有相對穩(wěn)定性，其中貧困殘疾人1372萬，占全國6000萬殘疾人的五分之一多。目前，享受政府救助的殘疾人為549.9萬，尚有822.1萬人沒有得到社會(huì)救助。生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤數(shù)量預(yù)測。據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)，到2003年底，我國有艾滋病感染者84萬人，到2010年，全國感染艾滋病病毒人數(shù)將達(dá)到1000萬或更多。如按照艾滋病病毒平均潛伏期為8年計(jì)算，到2010年，我國艾滋病病人將達(dá)100萬人或更多。有關(guān)專家測算，在艾滋病低流行的情況下，到2010年，我國將產(chǎn)生13.8萬艾滋病孤兒；在中度流行情況下，將產(chǎn)生20萬艾滋病孤兒；在高度流行情況下，將產(chǎn)生26萬艾滋病孤兒。同樣，艾滋病患者遺留下來的孤老也將達(dá)到10－20萬人。由于治療費(fèi)用比較高，艾滋病感染者患病后往往造成家庭生活困難，而患者遺留下來的孤兒和孤老更是無所依靠，需要政府救助。

通過上述分析，“十一五”期間，我國家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)貧困人口為2200－2500萬人；全國農(nóng)村貧困人口約4000－4200萬人。城鄉(xiāng)貧困人口合計(jì)為6200—6700萬人左右，其中包括1372萬貧困殘疾人和270萬生活困難的艾滋病患者、患者家屬和遺孤。

2010年我國將形成比較完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，國民生產(chǎn)總值比2000年翻一番，人民的小康生活更加寬裕。從“十五”期間我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展來看，社會(huì)收入差距拉大的現(xiàn)象在“十一五”期間也將持續(xù)存在——消減收入差距，涉及到相關(guān)政策和制度的建立與完善，需要較長時(shí)間才能取得明顯效果。而我國在基尼系數(shù)的變化、國居民收入差距、地區(qū)收入差距變化方面都處于相當(dāng)危險(xiǎn)的臨界點(diǎn)。而貧富差距拉大必然會(huì)影響國內(nèi)消費(fèi)需求，導(dǎo)致有效需求不足。影響社會(huì)生產(chǎn)效率提高和資源有效配置，同時(shí)對對政治安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來一定影響。同時(shí)，貧富分化助長了社會(huì)上的無責(zé)任化傾向和信任危機(jī)，使人們的道德面貌發(fā)生了令人憂慮的變化，人際關(guān)系趨于功利化、冷漠化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年民政部信訪總量持續(xù)攀升，群眾上訪數(shù)量居高不下，集體上訪大幅增加。全年共辦理來信11874件次，解答電話訪10000余次，辦理網(wǎng)上信訪2500余次，接待來訪10189人次。綜合分析，全部信訪案件中，超過一半的案件涉及到城鄉(xiāng)各類特殊困難群眾的生活安排。

四、國際上為解決貧富差距加大的經(jīng)驗(yàn)做法

從國際上來看，人均GDP從1000美元增加到3000美元這個(gè)發(fā)展階段對于任何國家來說是非常重要、關(guān)鍵的時(shí)期。這個(gè)階段可能有兩個(gè)前途：如果制度完備、措施到位，社會(huì)能夠保持穩(wěn)定，國家可實(shí)現(xiàn)更加快速的跨越式發(fā)展；反之，如果各方面矛盾處理不好，貧富差距拉大、社會(huì)不穩(wěn)定等將使國家建設(shè)功虧一簣，發(fā)展停滯甚至倒退。為解決這一時(shí)期的貧富差距問題，各國采取了一些措施，主要做法和經(jīng)驗(yàn)有：

重視利用稅收杠桿，建立公共財(cái)政，加大社會(huì)保障支出以縮小國民收入差距。

在稅收政策上，大部分國家都實(shí)行個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅，對高收入者課以較高稅負(fù)，并征收較高稅率的社會(huì)保障稅，廣泛籌集社會(huì)保障資金。同時(shí)，部分國家征收遺產(chǎn)稅，鼓勵(lì)公民將個(gè)人財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)于社會(huì)公益事業(yè)，以調(diào)節(jié)收入不均。在財(cái)政政策上，大多數(shù)國家都實(shí)行公共財(cái)政政策，將國家財(cái)政支出側(cè)重于維護(hù)社會(huì)公平，除一部分用以支撐國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，重點(diǎn)投入義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等公共領(lǐng)域。通過財(cái)政對社會(huì)財(cái)富的二次分配，進(jìn)一步縮小貧富差距。

表：世界各國社會(huì)保障支出情況

國家或地區(qū)社會(huì)保障和福利支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重(%)社會(huì)保障稅占中央政府經(jīng)常性收入比重(%)。

1980-1985年1994-2000年1990年1999年

伊朗2.63.988

新加坡0.40.7

加拿大8.29.21620

美國6.85.43532

巴西5.912.73134

德國13.116.95348

羅馬尼亞6.910.62334

俄羅斯7.532

西班牙12.813.03839

在社會(huì)保險(xiǎn)制度尚不完善的情況下，南非等一些發(fā)展中國家將救助事業(yè)放在了突出位置。

世界銀行研究表明，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，廣大發(fā)展中國家基本上沒有建立起完善的社會(huì)保障體系，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)比較薄弱。在這一情況下，發(fā)展中國家普遍對社會(huì)救助工作比較重視，社會(huì)救助資金投入占財(cái)政支出的比例較大。南非廢除種族隔離制度，成立多民族民主政府后，注重發(fā)展社會(huì)事業(yè)，在社會(huì)保險(xiǎn)制度尚未全面建立的情況下，南非政府把社會(huì)救助事業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)，建立并實(shí)施了老年人救助、殘疾人救助、老兵救助、兒童救助、社會(huì)貧困救助等救助制度，取得了良好成效。統(tǒng)計(jì)資料顯示，近年來，南非政府不斷提高救助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大救助范圍，社會(huì)救助資金預(yù)算資金投入逐年增加。2000/01年度，南非社會(huì)救助支出（包括救助資金和社會(huì)救助工作所需支出）約占GDP的2%；2004/05年度占GDP的3%；2005/06年度的支出預(yù)計(jì)可達(dá)到GDP的3.4%，占政府總支出的13.5%。

對比一些發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)做法，我國社會(huì)保障制度的再分配功能亟待全面整合提升。以社會(huì)救助為例，2001－2004年，我國社會(huì)救助資金占GDP的比例不足0.2%，占國家財(cái)政支出的比例不到1%，屬于世界上社會(huì)救助資金投入比例最低的國家之一。

因此，在深化經(jīng)濟(jì)體制改革、完善市場體系的過程中，全面評(píng)估并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平不斷修正相關(guān)社會(huì)保障制度，擴(kuò)大保障覆蓋面、提高保障水平是現(xiàn)代化建設(shè)刻不容緩的要?jiǎng)?wù)之一，是緩解貧富分化的首選良方。其中，在“十一五”期間或未來十年到十五年內(nèi)，全面建立和實(shí)施以扶貧濟(jì)困為目的，保障城鄉(xiāng)低收入人群基本的生活、醫(yī)療、教育等的基本需求，具有前瞻性、規(guī)范而縝密的社會(huì)救助制度尤為緊迫和必要——畢竟，讓城鄉(xiāng)低收入人群平等、充分地參與分享改革和發(fā)展的成果，就是尊重和保障他們的最重要的人權(quán)。