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關(guān)于土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地管理和土地違法行為問題的有關(guān)政策規(guī)定

【編者按】對(duì)征用農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償費(fèi)管理使用情況開展專項(xiàng)檢查是今年執(zhí)法監(jiān)察工作的重中之重，各地普遍反映這項(xiàng)工作政策性強(qiáng)、涉及范圍廣、工作難度大。為進(jìn)一步推動(dòng)工作的深入開展，國土資源部有關(guān)部門匯總整理了《關(guān)于土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地管理和土地違法行為問題的有關(guān)政策規(guī)定》，供各地在工作中參考，以便更好地把握政策界限，提高工作質(zhì)量。

關(guān)于土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地管理和土地違法行為問題的有關(guān)政策規(guī)定

一、關(guān)于土地利用總體規(guī)劃問題

（一）土地利用總體規(guī)劃是國家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。它是根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局。有以下五個(gè)特點(diǎn)：

1．規(guī)定了下級(jí)規(guī)劃應(yīng)依據(jù)上一級(jí)規(guī)劃編制，建設(shè)用地總量不得超過上一級(jí)規(guī)劃的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)規(guī)劃的控制指標(biāo)。確立了規(guī)劃體系的總體控制作用。

2．規(guī)定了城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。確立了土地利用總體規(guī)劃控制建設(shè)用地總量的法律地位。

3．規(guī)定了縣鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地分區(qū)、明確用途，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃還應(yīng)公告。將規(guī)劃落實(shí)到地塊，并置于人民群眾的監(jiān)督之下，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的可操作性。

4．規(guī)定了規(guī)劃、年度計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，修改規(guī)劃須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變規(guī)劃確定的土地用途。體現(xiàn)了規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

5．既規(guī)定了土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的法律地位，又規(guī)定了建立全國土地管理信息系統(tǒng)和對(duì)土地利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。既保證了規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)，又提供了檢查規(guī)劃實(shí)施的新科技手段。

（二）我國的土地利用總體規(guī)劃由國家、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)組成，形成了完整的土地利用總體規(guī)劃體系：全國和省級(jí)規(guī)劃出宏觀控制性規(guī)劃，主要任務(wù)是在確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和嚴(yán)格控制城市、集鎮(zhèn)和村莊用地規(guī)模的前提下，統(tǒng)籌安排各類用地；縣鄉(xiāng)規(guī)劃屬實(shí)施性規(guī)劃，其主要任務(wù)是按照上級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)和布局要求，劃分土地利用區(qū)，明確各土地利用區(qū)的土地主要用途和區(qū)內(nèi)土地使用條件，為單位和個(gè)人合理使用土地，進(jìn)行土地開發(fā)、整理提供依據(jù)，為政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)提供依據(jù)。

（三）土地利用總體規(guī)劃的編制是政府行為，由各級(jí)人民政府組織編制，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)：省會(huì)城市、人口在100萬以上的城市和國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院審批；國務(wù)院批準(zhǔn)權(quán)限以外的各級(jí)土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)統(tǒng)由省級(jí)人民政府審批。另外，為了減少審批工作的難度，《土地管理法》還作了這樣的規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)”。土地利用總體規(guī)劃修改的批準(zhǔn)權(quán)是與上述批準(zhǔn)權(quán)一致的。

（四）規(guī)劃的法定地位在法律里規(guī)定得很清楚，同我們關(guān)系最密切的是在處理違法行為時(shí)，規(guī)劃成為實(shí)施何種行政處罰的重要依據(jù)。例如法律第73條、76條、78條都作了這樣的規(guī)定，在非法占用土地新建建筑物和其他設(shè)施，如果違反土地利用總體規(guī)劃，是要拆除的；第80條規(guī)定，不按批準(zhǔn)用途使用國有土地，是要退還土地的。

二、關(guān)于建設(shè)用地管理問題

（一）我國的土地分類

*年1月1日起施行的《土地管理法》，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，按照土地利用現(xiàn)狀，科學(xué)地將我國的土地分為3大類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地，并對(duì)此作了定義：

1．農(nóng)用地：是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地（與大型水利建設(shè)，如水庫、水力發(fā)電站用地不同，是僅限于水田灌溉用的土地）、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)用地按照土地所有權(quán)的種類，分為國有農(nóng)用地和農(nóng)民集體所有農(nóng)用地。

2．建設(shè)用地：是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。這里所講的建筑物，是指人們進(jìn)行生產(chǎn)、生活或其他活動(dòng)的房屋或場(chǎng)所，如工業(yè)建筑、民用建筑、農(nóng)業(yè)建筑和園林建筑；構(gòu)筑物是指人們不直接在其內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)和生活的建筑，如水塔、煙囪、棧橋、堤壩、擋水墻、蓄水池、囤倉等。建設(shè)用地按照土地所有權(quán)的種類，分為國有建設(shè)用地和農(nóng)民集體所有建設(shè)用地。

3．未利用土地：是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，即是指還未利用的土地，包括難利用的土地。如荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地等。未利用土地按照土地所有權(quán)的種類，分為國有未利用土地和農(nóng)民集體所有未利用土地。

新《土地管理法》第4條明確指出：嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)；第39條規(guī)定：開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。《土地管理法實(shí)施條例》第17條規(guī)定：禁止單位和個(gè)人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動(dòng)。從上述的這些法律規(guī)定中可以看出，國家十分強(qiáng)調(diào)按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途利用土地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，未利用土地的開墾、開發(fā)，都必須依法審批。

（二）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和未利用土地開發(fā)的法律規(guī)定

新《土地管理法》對(duì)農(nóng)用地、未利用土地的轉(zhuǎn)用作了嚴(yán)格的規(guī)定。

1．農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及審批權(quán)限

所謂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，是指現(xiàn)狀農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為。又稱為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。決定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的依據(jù)主要有3個(gè)：一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是否符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是否符合土地利用年度計(jì)劃及根據(jù)該年度計(jì)劃下達(dá)的建設(shè)用地控制指標(biāo)；三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是否符合國家下達(dá)的建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。另外，如果農(nóng)用地轉(zhuǎn)用占用的是耕地，還應(yīng)當(dāng)看其是否有開墾耕地的方案。

新《土地管理法》第44條規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)行兩級(jí)審批，即由國務(wù)院和省級(jí)人民政府審批。其權(quán)限劃分如下：

國務(wù)院的審批權(quán)限

（1）國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地，由國務(wù)院審批。包括由國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)得能源、交通、礦山等項(xiàng)目以及中央軍委批準(zhǔn)的軍事建設(shè)項(xiàng)目；同時(shí)也包括按照國家基本建設(shè)程序規(guī)定，由國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告的項(xiàng)目并在城市建設(shè)用地區(qū)之外需要單獨(dú)選址的項(xiàng)目。

（2）省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在城市建設(shè)用地區(qū)外用地并單獨(dú)選址建設(shè)占用的農(nóng)用地，由國務(wù)院審批。

（3）省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在城市，以及國務(wù)院指定的城市擴(kuò)張用地，一般是指人口在50萬以上的城市（具體為84個(gè)城市），在城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一征地占用農(nóng)用地，由國務(wù)院審批。需要指出的是，在這些城市中，只有城市本身擴(kuò)張占有農(nóng)用地需要國務(wù)院審批，市轄縣的縣城擴(kuò)張用地由省級(jí)人民政府審批，市內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)張由地（市）辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。但對(duì)一些市設(shè)的開發(fā)區(qū)、衛(wèi)星城，將按城市市區(qū)擴(kuò)張對(duì)待，應(yīng)報(bào)國務(wù)院審批。

省級(jí)人民政府的審批權(quán)限

（1）除了報(bào)國務(wù)院審批之外的其他城市的市區(qū)擴(kuò)張占用農(nóng)用地，由省級(jí)人民政府審批。

（2）縣、縣級(jí)市所在的城鎮(zhèn)及其他鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張占用農(nóng)用地，由省級(jí)人民政府審批。

（3）地、市以下人民政府批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告或立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地，由省級(jí)人民政府審批。

另外，《土地管理法》規(guī)定，設(shè)市區(qū)的市、州人民政府可以根據(jù)省級(jí)人民政府授權(quán)，批準(zhǔn)以下類型的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用：

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)設(shè)施建設(shè)占用農(nóng)用地。

（2）農(nóng)村道路、水利及其他設(shè)施建設(shè)可以使用的農(nóng)村集體所有農(nóng)用地。

2．未利用土地開發(fā)及審批權(quán)限

未利用土地的開發(fā)，包括兩層含義：一是開墾未利用的土地，作為農(nóng)業(yè)用途；二是在未利用土地上搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這里先說第一層含義的開發(fā)，第二層含義的開發(fā)在講建設(shè)用地審批時(shí)再講。

新《土地管理法》第38條指出：國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地；第39條規(guī)定：開墾未利用土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。從《土地管理法》的這些規(guī)定中可以看出，對(duì)于未利用土地，不是想開發(fā)就可以開發(fā)的，要開發(fā)：一是必須符合土地利用總體規(guī)劃，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾區(qū)域內(nèi)進(jìn)行；二是不能一講開發(fā)，就搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，而是適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)為農(nóng)用地；三是必須在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下搞開發(fā)；四是要開發(fā)必須依法審批。

開發(fā)未利用土地的審批權(quán)限，《土地管理法》作了如下規(guī)定：一次性開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；開發(fā)600公頃以上的，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

（三）土地征用的法律規(guī)定

1．征用土地的含義及特征

根據(jù)我國《憲法》，我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即有全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制兩種公有制形式。但《土地管理法》第2條規(guī)定：國家為公共利益的需要，可以對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。第46條規(guī)定：國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。第47條規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第45條規(guī)定：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

從《土地管理法》的這些規(guī)定可以看出，征用土地是國家為了社會(huì)公共利益的需要，依照法定程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，并依法給予被征用土地的單位和個(gè)人一定補(bǔ)償?shù)男袨?。它具有以?個(gè)特征：

（1）征用土地是一種國家行為，是法律授予政府的專有權(quán)，除了國家可以依法對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征用外，其他任何單位和個(gè)人都無權(quán)征用土地。

（2）征用土地實(shí)行國務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)審批原則。

（3）征用土地必須依法對(duì)被征地單位進(jìn)行補(bǔ)償，并組織安置。補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上物補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等。對(duì)剩余勞動(dòng)力的安置，可以是多種形式的，以組織農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主。

（4）征用土地及補(bǔ)償方案必須公告，接受社會(huì)監(jiān)督。

（5）征用土地具有強(qiáng)制性。征用土地不是向農(nóng)民集體購買土地，被征地單位和個(gè)人必須服從，不得阻撓。

2．征用土地的審批權(quán)限

新《土地管理法》與老《土地管理法》不同，新《土地管理法》取消了市、縣人民政府征用土地的審批權(quán)，實(shí)行由國務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)審批。

國務(wù)院的審批權(quán)限

（1）征用基本農(nóng)田，由國務(wù)院審批。基本農(nóng)田是指根據(jù)一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃而確定的長(zhǎng)期不得占用的耕地。劃定基本農(nóng)田的目的，是對(duì)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地實(shí)行特別保護(hù)。新《土地管理法》將基本農(nóng)田保護(hù)工作的成功做法上升為法律條文，并對(duì)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)行了修改，從立法上完善了基本農(nóng)田保護(hù)制度?；巨r(nóng)田保護(hù)制度包括基本農(nóng)田的規(guī)劃、劃定、保護(hù)、監(jiān)督管理，以及違反基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)規(guī)定的處罰辦法等內(nèi)容。法律規(guī)定，除國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田外，其他建設(shè)都不得占用基本農(nóng)田。因此規(guī)定，征用基本農(nóng)田必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

（2）征用基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃，由國務(wù)院審批。

（3）征用其他土地70公頃以上的，由國務(wù)院審批。其他土地是指耕地以外的土地，包括林地、草地、養(yǎng)殖水面、城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦、交通、水利設(shè)施用地、旅游用地和未利用土地等。

省級(jí)人民政府的審批權(quán)限

（1）征用基本農(nóng)田以外的耕地低于35公頃的。

（2）征用其他土地低于70公頃的。

（四）建設(shè)用地的審批程序

建設(shè)用地的審批，一般要經(jīng)過五個(gè)步驟，簡(jiǎn)單地講：一是申請(qǐng)，二是擬定方案，三是審核批準(zhǔn)，四是組織實(shí)施，五是驗(yàn)收發(fā)證。下面按不同用途的土地，具體介紹一下建設(shè)用地的審批程序：

1．城市建設(shè)用地的審批程序

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)使用土地的，由市、縣級(jí)人民政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)，審批程序是：

（1）由市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和現(xiàn)有建設(shè)用地的利用情況，擬定城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)方案，向省級(jí)人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，其中直轄市城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的向國土資源部申請(qǐng)。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地和轉(zhuǎn)用耕地補(bǔ)償方案，一并上報(bào)。

（2）省級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地和占用耕地補(bǔ)償方案及現(xiàn)有建設(shè)用地利用情況等進(jìn)行審查，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。征地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽鞯厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

（3）方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征地所在地的縣、市人民政府組織實(shí)施。將被批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽鞯厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

（4）以上過程結(jié)束后，由市人民政府按具體建設(shè)項(xiàng)目分別供地（可以形象地稱為上級(jí)批發(fā)，下級(jí)零售）。有償使用國有土地的，由市人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

（5）建設(shè)項(xiàng)目竣工后，由市人民政府對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行驗(yàn)收，并辦理土地登記，核發(fā)國有土地使用證。

2．城市建設(shè)用地區(qū)外單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地的審批程序

法律規(guī)定，能在城市建設(shè)用地區(qū)外單獨(dú)選址的項(xiàng)目，一般是指能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等項(xiàng)目用地，其他項(xiàng)目用地都應(yīng)依法申請(qǐng)城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的土地。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地區(qū)外單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目，需要使用國有土地的審批程序是：

（1）建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，由土地行政主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告；可行性研究報(bào)告報(bào)批時(shí)，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告。

（2）建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查。土地行政主管部門審查后，按照規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的，由土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案，一并上報(bào)。

建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報(bào)批征用土地方案和供地方案，不需要有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案；涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征用土地方案。

（3）涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的，方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征地所在地的縣、市人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

（4）以上過程結(jié)束后，由市、縣人民政府組織實(shí)施，向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

（5）建設(shè)項(xiàng)目竣工后，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行驗(yàn)收，并辦理土地登記，核發(fā)國有土地使用證。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的審批程序

興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，可以依法申請(qǐng)農(nóng)民集體所有的土地，審批程序是：

（1）由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或建設(shè)單位，向縣、市人民政府土地行政主管部門提出用地申請(qǐng)。

（2）土地行政主管部門按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查后，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，應(yīng)當(dāng)先按照《土地管理法》的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

（3）建設(shè)用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由縣、市人民政府土地行政主管部門通知申請(qǐng)用地單位，并組織實(shí)施。申請(qǐng)用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定履行開墾的耕地義務(wù)和繳納有關(guān)費(fèi)用。

（4）工程竣工后，由縣、市人民政府土地行政主管部門進(jìn)行驗(yàn)收，并辦理土地登記，核發(fā)集體建設(shè)用地使用證。

申請(qǐng)使用國有建設(shè)用地的，按使用國有土地的有關(guān)規(guī)定辦理。

4．農(nóng)村村民建住宅用地的審批程序

農(nóng)村村民建住宅，可以申請(qǐng)使用農(nóng)民集體所有的土地，但一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，審批程序是：

（1）由村民向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)提出申請(qǐng)。

（2）經(jīng)村民會(huì)議討論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報(bào)縣、市人民政府批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地，應(yīng)當(dāng)先按照《土地管理法》的規(guī)定取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

（3）經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門逐級(jí)通知申請(qǐng)用地者，并組織實(shí)施。

（4）住宅建成后，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門進(jìn)行驗(yàn)收，并辦理土地登記，核發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證。

農(nóng)村村民出賣、出租住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

5．搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需使用的土地，如何審批

可以先行使用土地。其中屬于臨時(shí)用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。

三、關(guān)于土地違法行為問題

總的概念是，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》四個(gè)法律法規(guī)設(shè)計(jì)的土地違法行為法律責(zé)任條款共33條。在這33條中，共列舉了50多種土地違法行為，按照應(yīng)追究的法律責(zé)任，可歸結(jié)為18大類。對(duì)這18大類土地違法行為，法律都明確了應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。另外，《刑法》規(guī)定，非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)的，要追究刑事責(zé)任。這樣，土地違法行為實(shí)際上有類。

1．非法批地行為。有以下5種情況：一是無批準(zhǔn)權(quán)而非法批準(zhǔn)占用土地。二是超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地。三是違反土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準(zhǔn)占地。四是非法批準(zhǔn)出讓或者非法出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)。五是違反法定程序批準(zhǔn)占地。

非法批地從形式上看，有超量批地、化整為零批地、越類批地、變類批地、越域批地、違禁批地等。

2．非法占地行為。有以下4種情況：一是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地，包括占地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)和在禁止開墾的區(qū)域內(nèi)開墾土地。二是采取欺騙手續(xù)，騙取批準(zhǔn)占地。三是超過批準(zhǔn)數(shù)量占用土地。四是經(jīng)過非法批準(zhǔn)占用土地。上述4種情況可以看出，未經(jīng)批準(zhǔn)占地和未經(jīng)合法批準(zhǔn)占地，都屬于非法占地。

3．非法轉(zhuǎn)讓土地行為。有以下6種情況：一是買賣土地。二是以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。三是不按法定條件轉(zhuǎn)讓出讓土地使用權(quán)。四是違反法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)。五是買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓基本農(nóng)田。六是擅自出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

4．非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)行為。刑法第410條規(guī)定的行為。

5．破壞耕地行為。有以下4種情況：一是占用耕地建窯、建墳。法律禁止在耕地上建窯、建墳。二是未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，使土地種植條件遭到破壞。這里的前提是未經(jīng)批準(zhǔn)，如果經(jīng)過批準(zhǔn)則不違法。三是因開發(fā)土地造成土地沙化、鹽漬化。法律規(guī)定，開發(fā)土地也要依法批準(zhǔn)。不經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)，違法。雖經(jīng)批準(zhǔn)開放，但造成土地沙化、鹽漬化，也要負(fù)法律責(zé)任。認(rèn)定破壞耕地的重要條件，是耕地質(zhì)量遭到破壞。四是在基本農(nóng)田堆放固體廢棄物，毀壞種植條件。第4種是《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的特殊規(guī)定。

6．占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚行為。在基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》都是明令禁止的。

7．臨時(shí)用地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的行為。法律規(guī)定，不能在臨時(shí)用地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物。如果修建，則違法。

8．違反土地利用總體規(guī)劃重建、擴(kuò)建建筑物、構(gòu)筑物行為。法律規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不能重建、擴(kuò)建。如果重建，擴(kuò)建，則違法。

9．拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)行為。是指有復(fù)墾義務(wù)的單位和個(gè)人，不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的行為。

10．逾期不恢復(fù)種植條件行為。法律規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)應(yīng)當(dāng)期滿之日起一年內(nèi)恢復(fù)種植條件。如果逾期不恢復(fù)，則違法。

11．非法侵占、挪用征地費(fèi)行為。常見的有3種情況：一是上級(jí)主管部門憑借隸屬關(guān)系，采用“提成”的辦法占用，實(shí)為截留。二是其他單位憑借業(yè)務(wù)關(guān)系占用。三是個(gè)人非法侵占、挪用。

12．拒不交還土地行為。有以下5種情況：一是依法收回國有土地使用權(quán)，當(dāng)事人拒不交出土地的。二是臨時(shí)用地期滿不歸還的。三是單位或者個(gè)人經(jīng)合法批準(zhǔn)獲得土地使用權(quán)后，不按規(guī)定的用途、時(shí)效使用土地，因而被要求交出或被收回土地使用權(quán)，但這些單位或者個(gè)人拒不交出土地，這就形成土地違法行為。四是拒不交出國家建設(shè)征用的土地的。五是經(jīng)非法批準(zhǔn)占地，依法應(yīng)退還，當(dāng)事人拒不退還土地的。

13．不辦理變更登記行為。這是新法中增加的，有兩種情況：一是土地所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生變更后，當(dāng)事人不辦理土地變更登記。二是土地的用途發(fā)生變動(dòng)后，當(dāng)事人不辦理土地變更登記。

14．違反法定要求劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)行為。法律規(guī)定：一是基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上，二是有四類土地必須劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。如果不按法定要求去做，則違法。

15．破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志行為。法律規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志，任何單位和個(gè)人不得破壞或者改變。如果破壞或者改變，則違法。

16．侵占、挪用基本農(nóng)田的耕地開墾費(fèi)行為。法律規(guī)定，耕地開墾費(fèi)應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?，用于開墾新的耕地。侵占、挪用是違法的。

17．阻礙土地管理人員執(zhí)行公務(wù)行為。法律規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。因此，任何單位和個(gè)人，都不得阻撓。如果阻撓或者不交出土地，則違法。

18．土地管理部門行政執(zhí)法不作為行為。法律規(guī)定，土地管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)土地違法行為實(shí)施行政處罰。如果不予處罰，則違法。

19．土地管理工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為。玩忽職守是指土地管理人員不認(rèn)真對(duì)待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規(guī)規(guī)定的責(zé)任，致使國家財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。濫用職權(quán)是指土地管理人員違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使職權(quán)，致使國家財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。徇私舞弊是指土地管理人員為徇私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實(shí)真相等非法批地，給國家財(cái)產(chǎn)和人民利益造成損失的行為。

關(guān)于土地違法行為問題，有一點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)，一些土地管理法律法規(guī)要求的應(yīng)該“作為”和不能“作為”的行為，如果違反了也是違法行為。