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關(guān)于進一步加強政府投資財政監(jiān)管的現(xiàn)實思考

一、政府投資財政監(jiān)管的內(nèi)涵

政府投資，是指利用市本級財政預(yù)算內(nèi)資金及其他財政性資金全額投資或部分投資的固定資產(chǎn)投資。按照投資形成的來源不同，可劃分為：網(wǎng)文章找范文,到網(wǎng)

（1）市本級財政預(yù)算內(nèi)安排的投資；

（2）納入市本級財政預(yù)算管理和財政專戶管理的行政事業(yè)性收費（基金）按規(guī)定用于基本建設(shè)的投資；

（3）上級部門專項補助的基本建設(shè)投資；

（4）現(xiàn)有國有資產(chǎn)存量安排的投資；

（5）用于基本建設(shè)的其他財政性資金。

政府投資財政監(jiān)管是政府賦予財政部門的一項基本職能，是財政財務(wù)監(jiān)督管理的重要組成部分。它是指財政部門依據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)和制度，以提高資金使用效率為中心，運用科學(xué)的技術(shù)、方法和手段，對項目實施全過程的經(jīng)濟行為所進行的管理和監(jiān)督，以達到規(guī)范項目管理、保證工程質(zhì)量、提高投資效益的目標(biāo)。按照項目實施的基本程序，政府投資財政監(jiān)管工作可分為資金籌集、預(yù)算分配、進度撥付、使用監(jiān)督、財務(wù)決算、效績評價六個階段。

適應(yīng)建立公共財政框架管理的要求，政府投資要逐步減少對經(jīng)營性項目建設(shè)投入，轉(zhuǎn)而增加對非經(jīng)營性項目，特別是公益性事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。這些公益性事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目往往沒有直接經(jīng)濟效益或者微乎其微，沒有社會資金愿意介入，不能通過市場規(guī)律自發(fā)調(diào)節(jié)，原創(chuàng)：但卻涉及國計民生和社會穩(wěn)定，有著重大的社會意義，只有通過政府強制集中和二次分配一部分經(jīng)濟資源來建設(shè)解決。而財政則在其中扮演著社會資金二次分配執(zhí)行者的角色，因此政府投資項目財政監(jiān)管工作顯得尤為重要。

二、當(dāng)前政府投資財政監(jiān)管過程中存在的問題

1、政府投資項目可行性論證工作沒有得到充分的重視。一些項目受政治或領(lǐng)導(dǎo)意圖等非正常的因素影響，不能夠按照基本建設(shè)程序辦事，不重視項目可行性論證，拍腦袋定項目，盲目建設(shè)，致使項目建設(shè)的先天不足，出現(xiàn)了“匆匆上馬，匆匆下馬”的怪現(xiàn)象或出現(xiàn)“騎虎難下”的尷尬局面。

2、基本建設(shè)支出預(yù)算得不到嚴(yán)格執(zhí)行?；窘ㄔO(shè)支出預(yù)算是年度支出預(yù)算的重要做成內(nèi)容，是經(jīng)人大通過法律程序批準(zhǔn)的，它的執(zhí)行具有法律的嚴(yán)肅性。實際執(zhí)行中不同程度存在著任意擴大投資規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、更改既定設(shè)計的情況，致使預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，“三算”之間得不到相互控制，導(dǎo)致建設(shè)資金不足、工程款拖欠的被動局面。

3、項目法人責(zé)任制得不到充分體現(xiàn)，政府投資監(jiān)管的客體——建設(shè)單位，其會計主體不明確，會計權(quán)利和責(zé)任得不到充分的落實。目前，我市對政府投資項目的管理方式有兩種，一種是由主管部門負(fù)責(zé)實施管理，另一種更普遍的方式是設(shè)立專門的臨時性機構(gòu)進行管理。前一種方式一般只適用于一些投資規(guī)模較小、建設(shè)周期比較短的項目。這些項目的管理工作已列入該部門日常的的工作之中，其工作成效的考核自然也并入了對該部門的考核之中。而后一種方式主要是針對一些投資規(guī)模比較大、建設(shè)周期比較長、社會效益影響面比較廣的政府重點工程，一般都是采用成立項目建設(shè)指揮部的管理形式，這些臨時機構(gòu)的設(shè)置對于加強工程管理，提高管理效率，具有非常重要的意義。但是建設(shè)指揮部成立后，管理人員都臨時從各職能部門臨時抽調(diào)組成，沒有相對穩(wěn)定、相對獨立的項目法人，人員管理松散，項目管理成效考核對這些臨時機構(gòu)沒有約束力，人為地形成管理真空，從而形成項目開支分散，沒有集中的成本核算，只管工程進度，不管錢從那兒來，只管項目建成，不管竣工決算的不良局面，造成政府投資財政監(jiān)管的被動。

4、沒有建立統(tǒng)一的績效考核制度，是造成財政資金浪費的根源。政府投資建設(shè)的項目大都關(guān)系國計民生和社會穩(wěn)定，時效性強，往往帶有一定的政治色彩，再加之受建設(shè)機構(gòu)臨時性的制約，一些工程建設(shè)管理者只片面追求數(shù)量、追求高標(biāo)準(zhǔn)、追求大而全、快而美，不考慮資金的使用效率，不能處理好質(zhì)量、進度與效益、成本之間的關(guān)系，致使項目建設(shè)在搶工期、創(chuàng)一流的同時，超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)，造成大量的資金浪費，大大降低了政府投資效益。

三、加強政府投資財政監(jiān)管的應(yīng)對措施

（一）建設(shè)前期，應(yīng)加強政府投資項目審批管理，保證項目決策的科學(xué)性、民主化

1、嚴(yán)格政府項目審批程序。

政府投資項目要嚴(yán)格按照《財政基本建設(shè)支出預(yù)算管理辦法》進行管理。項目立項和工程可行性研究報告，應(yīng)該先由市發(fā)改部門會同有關(guān)部門協(xié)調(diào)初審，經(jīng)同級政府審定同意后，由市發(fā)改部門批復(fù)，納入年度財政預(yù)算。

2、加大項目前期工作力度，保證項目決策的科學(xué)性、民主化。

擬建項目要建立項目課題研究或項目規(guī)劃研究制度，以課題和規(guī)劃前期帶項目前期。項目可行性研究報告要詳盡成熟，要建立完善重大項目實施前公示制度，對全市經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的項目，除了要求中介機構(gòu)評估咨詢、專家評議等環(huán)節(jié)外，還應(yīng)廣泛征求社會意見，報市政府常務(wù)會議審議通過。

3、要嚴(yán)格基本建設(shè)預(yù)算支出管理。

用于農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、交通、城建、教育、科技、文化衛(wèi)生、體育、政法、黨政機關(guān)等項目建設(shè)的財政性建設(shè)資金，要統(tǒng)一納入建設(shè)資金年度計劃。財政性建設(shè)資金計劃按分工由項目主管部門提出，并會同財政及有關(guān)部門協(xié)商平衡后并報政府審定，審定后的計劃納入年度財政預(yù)算。經(jīng)批準(zhǔn)的年度基本建設(shè)支出預(yù)算具有法律效力，項目基本建設(shè)支出預(yù)算已經(jīng)批準(zhǔn)，必需嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容進行設(shè)計、建設(shè)，任何部門和單位都不得擅自變更。

（二）建設(shè)期內(nèi)，要嚴(yán)格政府投資項目資金管理，提高資金使用效益

1、完善資金撥付程序。

政府投資項目所需資金，先由項目建設(shè)主管部門提出項目資金撥付意見，經(jīng)財政部門審核后，按照項目年度投資計劃、項目建設(shè)程序、基本建設(shè)支出預(yù)算、項目建設(shè)進度的“四按”原則撥付建設(shè)資金。建設(shè)項目竣工財務(wù)決算審查前，財政部門撥付的用于建安工程的財政性建設(shè)資金總額應(yīng)控制在90%以內(nèi)，尾款待竣工財務(wù)決算審批并通過綜合竣工驗收合格后按規(guī)定拔付。

2、大力推行建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)制度。

政府投資工程的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料、設(shè)備、綠化苗木、拆遷評估等，凡是能進行招標(biāo)投標(biāo)和政府采購的，都要研究制定相應(yīng)的招標(biāo)辦法和操作規(guī)程，納入招標(biāo)投標(biāo)管理機制。要進一步推行財政投資項目工程預(yù)結(jié)算審查中介機構(gòu)招標(biāo)投標(biāo)制度，把競爭機制納入審價市場管理，進一步明確預(yù)結(jié)算審查各方的權(quán)、責(zé)、利，提高審價機構(gòu)的風(fēng)險意識，保證結(jié)算審查的公平公正。

3、加強項目建設(shè)期資金使用的監(jiān)督管理。

要加大項目建設(shè)期間的資金監(jiān)管力度，政府重點工程應(yīng)該建立聯(lián)席辦公會議制度，建設(shè)行政主管部門、財政、審計、監(jiān)察、政府采購、工程質(zhì)量監(jiān)督等部門要現(xiàn)場勘查、現(xiàn)場測量、現(xiàn)場簽證，監(jiān)督材料采購、工程施工、結(jié)算審查等的招標(biāo)投標(biāo)工作，做好與項目單位的工作銜接，隨時做好現(xiàn)場監(jiān)督服務(wù)。

4、研究制訂《政府投資項目設(shè)計變更和隱蔽工程簽證管理辦法》，從制度上遏制項目建設(shè)中超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資現(xiàn)象，保證政府投資效益的最大化。

（三）建設(shè)完成后，要強化政府投資項目的竣工驗收和后評價工作

1、要重視項目竣工驗收工作。

竣工驗收是一個項目建設(shè)的結(jié)束，同時也是一個項目運營的開始，一個項目建設(shè)的好壞，質(zhì)量高低，花了多少錢，對環(huán)境的影響，對社會公眾的作用等等都要通過竣工驗收體現(xiàn)出來。政府投資項目建成后，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計（或擴初設(shè)計）、施工圖以及現(xiàn)行工程技術(shù)驗收規(guī)范等文件資料，及時組織竣工驗收。

2、政府投資項目竣工驗收工作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按規(guī)范進行。

竣工驗收前，應(yīng)先進行施工質(zhì)量、消防、環(huán)保、綠化、市政等單項驗收。規(guī)模較大、較復(fù)雜的政府投資項目，還應(yīng)當(dāng)先由建設(shè)單位組織對項目進行初步驗收或交工驗收。

3、嚴(yán)格工程預(yù)結(jié)算管理。

政府投資項目建成后應(yīng)當(dāng)及時編制竣工結(jié)算。未經(jīng)審定的工程結(jié)算不能作為工程價款結(jié)算的依據(jù)，不得辦理竣工財務(wù)結(jié)算。

4、加強政府投資項目的竣工財務(wù)決算工作。

政府投資項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)及時做好竣工財務(wù)決算工作，按項目隸屬關(guān)系報送財政部門審批，審批后的竣工財務(wù)決算作為項目竣工驗收資料，辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)，國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)以此為依據(jù)登記和考核新增國有資產(chǎn)。未按規(guī)定辦理財務(wù)決算編制和審批手續(xù)的，財政部門不撥付預(yù)留的余額資金，不辦理竣工項目新增資產(chǎn)移交手續(xù)。

5、建立政府投資項目后評價制度。

要組織有關(guān)部門及早建立政府投資效績評價指標(biāo)體系和績效評價制度，要有選擇地對重大政府投資項目進行后評價，全面評價項目實施后綜合經(jīng)濟和社會效益。

（四）制訂政府投資項目“代建制”管理辦法，推行項目“代建制”

2004年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》中指出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”?！按ㄖ啤笔钦顿Y項目管理的新模式，通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！按ㄖ啤蓖黄屏伺f有的管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。

（五）健全政府投資項目的監(jiān)管稽查制度

建立健全重大政府投資項目監(jiān)督制度。建立重大建設(shè)項目稽察辦公室，有重點地選擇一些重大項目進行全過程或部分階段的稽查，著重稽察項目建設(shè)是否按批準(zhǔn)的規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容進行建設(shè)、資金的使用情況等。