1城市化進程中的土地規(guī)劃

傳統(tǒng)城市土地規(guī)劃的一個重要特點是以構筑在經濟—技術體系基礎上的官僚制度為依托，這個制度的核心原則是功能理性，調節(jié)方式是效益，即以最少的成本換回最大的收益。在這個制度的指引下，城市土地規(guī)劃是按照產出效益原則建立起來的，權威的指令通過等級秩序以最有效的方式傳達到實踐規(guī)劃層面，社會公眾參與的作用幾乎可以忽略不計。這種方式在城市化初期能夠以迅速有效的指令“繪制”出城市土地利用的藍圖，但是，隨著城市規(guī)模的增大和土地利用力度的加大，這種傳統(tǒng)的土地規(guī)劃方式已難以適應高度復雜的城市建設。

特別是在我國，傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃已經嚴重滯后于城市的變遷速度，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。這種現(xiàn)象產生的一個重要原因就是缺乏公眾參與，土地規(guī)劃成為有關部門閉門造車的產物，由于土地規(guī)劃缺乏透明度，往往成為腐敗行為滋生的土壤。事實上，城市化的過程一定意義上就是城市面積擴張的過程，是土地向非農業(yè)大規(guī)模轉移的過程，也是一個財富產生、轉移、流動和分配的過程。由于中國工業(yè)化和城市化態(tài)勢的飛速前進，由土地產生的巨額財富是史無前例的。而這種財富的產生和分配過程是否合理、公平，很大程度上取決于土地的科學、合理規(guī)劃。正是土地規(guī)劃涉及龐大的社會財富的公平分配，涉及社會公眾的切身利益，因此土地規(guī)劃的科學、合理、公平離不開公眾的高度參與，只有讓土地規(guī)劃更多地透進陽光，才可能堵住滋生暴利和腐敗的黑洞。

在西方，人們認為城市土地規(guī)劃反映的是公共、私人及各個團體的利益，通過相互協(xié)調對話的產物，公眾參與應成為城市土地規(guī)劃制定過程中的重要步驟和組成部分。早在1947年，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》就規(guī)定允許公眾對城市土地規(guī)劃發(fā)表意見和看法。20世紀60年代中期后，公眾參與在西方社會中成為城市土地規(guī)劃中的重要組成部分。在1968年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，為了適應新時期的特點，英國制定了與傳統(tǒng)的公眾參與不同的方法、途徑和形式，這就是著名的“斯凱夫頓報告”(theSkeffingtonReport)，它被認為是公眾參與城市土地規(guī)劃發(fā)展的里程碑。與此同時，美國也開始了對公眾參與理論的探討和研究。PaulDavidoff在20世紀60年代提出了“倡導規(guī)劃”(AdvocacyPlanning)，他認為城市土地規(guī)劃應由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對策，以求得多元化市場經濟體制下社會利益的協(xié)調分配。SherryArnstein則從實踐角度提出了公眾參與城市土地規(guī)劃程度的階段模型理論和“市民參與階梯”理論，為衡量規(guī)劃過程中公眾參與成功與否提供了基準。上世紀90年代，Sager和Innes提出的“聯(lián)絡性規(guī)劃”又是一個重要的理論，側重研究土地規(guī)劃者如何使公眾積極參與到城市土地規(guī)劃當中的問題[1]。

與此不同的是，城市土地規(guī)劃中公眾參與的重要作用在我國長期被忽視，盡管在上世紀90年代后，我國部分城市已經開始摸索公眾參與城市土地規(guī)劃的道路，也取得了一定的成效，但總體來說，仍存在許多的不足。這主要表現(xiàn)在：（1）在土地規(guī)劃的編制階段和審批階段有一定程度的公眾參與，但主要局限于學術機構和研究機構“精英”層次的參與，并沒有完全代表廣大人民的意志和愿望；（2）由于政府部門片面把土地規(guī)劃當作是向上級交代、負責的體現(xiàn)，在相關的制度設計中對公眾參與缺乏重視，使得公眾參與土地規(guī)劃缺乏主動性和積極性；（3）公眾參與土地規(guī)劃還處在形式化的階段，尚未向實質性邁進。雖然部分城市已經把土地規(guī)劃的總體目標、期限、范圍、地塊用途、批準機關和批準日期公示于眾，但是多數(shù)地方并沒有機制保證公眾意見的反饋，而且規(guī)劃公告內容缺乏直觀性和形象性，限制了公眾的理解和接受程度。

2城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論分析

論文關鍵詞：農村土地所有權農民利益聯(lián)產承包責任制

論文摘要：進入21世紀以來，隨著人口的膨脹和生產的無限擴展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達到土地資源價值和效益最大化的實現(xiàn)。特別是農村基本農田的保護問題越來越突出，生產的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護農民的利益，保住農民的“飯碗”，實行耕地保護制度勢在必行。土地是“是一切生產和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產資料，但是生產的無限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護演變成了一對矛盾體。我國的改革是從解決農村土地所有權制度問題打開缺口的，但至今農村土地所有權制度依然是形成諸多矛盾的焦點。為了解決我國農村土地發(fā)展的問題，本文就農村的土地所有權制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個人建議進行初步探討。

一、我國土地所有權制度的現(xiàn)狀

我國的集體土地所有權是通過合作化運動和化運動，將農民個人所有的土地轉為集體所有而產生的。1979年前，我國農村土地所有權制度經歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點都是為了實現(xiàn)其政治支持最大化和社會產出最大化，但是不同的產權結構導致截然不同的生產效率。1950年后，我國開始發(fā)展互助組，后從1953年開始實行初級合作社制度，土地、牲畜、農具等主要生產資料仍歸農民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農民的生產積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉為土地的農民所有，實行了土地的私有私營，它與當時的生產力發(fā)展水平相適應，從而促進了農業(yè)發(fā)展。1955夏季開始的農村高級合作社運動，把社員私有的土地轉為合作社集體所有，建立了農村集體經濟，使土地的私有私營轉為公有公營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》標志著私有土地向集體所有制轉變。在高級社里，土地集體所有，集體經營。土地已不再作為一項私有的財產取得分紅。此后又經歷了化運動，最終將土地私有制改造成為農村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權和使用權高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開始搞"一大二公"的，在極短的時間內更徹底地否定了農民家庭作為基本生產經營單位的地位，不僅剝奪了農戶對土地的所有權、占有權、經營權，而且還嚴重侵犯了農戶的收益權?！爸贫缺旧淼男实拖潞蛯r民利益的損害，是制度內涵規(guī)則的必然反饋。”

1979年以后，我國對集體土地的使用制度進行了改革，由公有公營變成集體所有、個人承包經營（使用），集體行使所有權、享有處分權，承包者享有占有權、使用權和部分收益權。家庭承包責任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農業(yè)家庭經營最優(yōu)的經營特征和適應農業(yè)的產業(yè)特征的本質內在規(guī)定。這種部分產權的經營權回歸，揚棄了傳統(tǒng)的合作集體生產模式，在一定程度上迎合了經濟主體的內在要求，促進了農業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產承包責任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的"農村土地股份合作制"，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經濟效益。實行集體所有，家庭聯(lián)產承包經營使用的土地制度。這種變革實現(xiàn)了農村集體土地所有權與經營權的分離，擴大了農民經營自主權。然而近幾年來，家庭聯(lián)產承包責任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產生了一系列問題，稀缺的土地資源作為農民的負擔這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產生的弊端越來越明顯。

二、現(xiàn)今我國農村土地所有權制度存在的弊端

論文關鍵詞：農村土地所有權農民利益聯(lián)產承包責任制

論文摘要：進入21世紀以來，隨著人口的膨脹和生產的無限擴展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達到土地資源價值和效益最大化的實現(xiàn)。特別是農村基本農田的保護問題越來越突出，生產的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護農民的利益，保住農民的“飯碗”，實行耕地保護制度勢在必行。土地是“是一切生產和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產資料，但是生產的無限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護演變成了一對矛盾體。我國的改革是從解決農村土地所有權制度問題打開缺口的，但至今農村土地所有權制度依然是形成諸多矛盾的焦點。為了解決我國農村土地發(fā)展的問題，本文就農村的土地所有權制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個人建議進行初步探討。

一、我國土地所有權制度的現(xiàn)狀

我國的集體土地所有權是通過合作化運動和化運動，將農民個人所有的土地轉為集體所有而產生的。1979年前，我國農村土地所有權制度經歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點都是為了實現(xiàn)其政治支持最大化和社會產出最大化，但是不同的產權結構導致截然不同的生產效率。1950年后，我國開始發(fā)展互助組，后從1953年開始實行初級合作社制度，土地、牲畜、農具等主要生產資料仍歸農民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農民的生產積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉為土地的農民所有，實行了土地的私有私營，它與當時的生產力發(fā)展水平相適應，從而促進了農業(yè)發(fā)展。1955夏季開始的農村高級合作社運動，把社員私有的土地轉為合作社集體所有，建立了農村集體經濟，使土地的私有私營轉為公有公營。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》標志著私有土地向集體所有制轉變。在高級社里，土地集體所有，集體經營。土地已不再作為一項私有的財產取得分紅。此后又經歷了化運動，最終將土地私有制改造成為農村集體所有制。在實行這種土地制度期間，土地所有權和使用權高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開始搞"一大二公"的，在極短的時間內更徹底地否定了農民家庭作為基本生產經營單位的地位，不僅剝奪了農戶對土地的所有權、占有權、經營權，而且還嚴重侵犯了農戶的收益權。“制度本身的效率低下和對農民利益的損害，是制度內涵規(guī)則的必然反饋?！?/p>

1979年以后，我國對集體土地的使用制度進行了改革，由公有公營變成集體所有、個人承包經營（使用），集體行使所有權、享有處分權，承包者享有占有權、使用權和部分收益權。家庭承包責任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農業(yè)家庭經營最優(yōu)的經營特征和適應農業(yè)的產業(yè)特征的本質內在規(guī)定。這種部分產權的經營權回歸，揚棄了傳統(tǒng)的合作集體生產模式，在一定程度上迎合了經濟主體的內在要求，促進了農業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產承包責任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的"農村土地股份合作制"，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經濟效益。實行集體所有，家庭聯(lián)產承包經營使用的土地制度。這種變革實現(xiàn)了農村集體土地所有權與經營權的分離，擴大了農民經營自主權。然而近幾年來，家庭聯(lián)產承包責任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產生了一系列問題，稀缺的土地資源作為農民的負擔這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產生的弊端越來越明顯。

二、現(xiàn)今我國農村土地所有權制度存在的弊端

一、嚴格依法管理，規(guī)范城鄉(xiāng)結合部公路兩側用地行為。城鄉(xiāng)結合部公路沿線用地必須由市政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理，所有建設項目必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，依法辦理規(guī)劃、土地、房屋產權等相關手續(xù)，并嚴格按照批準的用途、位置、開發(fā)強度進行建設。各有關部門要嚴格按照《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的要求，切實加強城鄉(xiāng)結合部公路沿線用地的規(guī)劃、審批和開發(fā)利用等行為的監(jiān)管。住房與城鄉(xiāng)建設部門要在項目規(guī)劃選址中嚴格按照全市土地利用總體規(guī)劃，明確擬用土地用途、位置、容積率、建筑密度、開工及竣工時限等規(guī)劃使用條件，并實時監(jiān)督檢查，對未提供土地使用證明文件的建設項目，不準核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。建設項目實施過程中，確需改變批準用途和容積率的，必須經市政府批準、由國土資源部門辦理相關審批手續(xù)后，辦理規(guī)劃許可變更。國土資源部門必須嚴格按照住房與城鄉(xiāng)建設部門的規(guī)劃條件，辦理建設用地審批手續(xù)，沒有規(guī)劃手續(xù)和土地使用手續(xù)的，住房與城鄉(xiāng)建設部門不得發(fā)放施工許可證；沒有國土部門的核驗意見，建設項目不得通過竣工驗收。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，嚴格集體建設用地規(guī)劃土地審批。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃與城市總體發(fā)展規(guī)劃，嚴格規(guī)劃審批，城鄉(xiāng)結合部公路沿線新建、擴建、改建項目要經過市規(guī)劃委員會嚴格審查。住房與城鄉(xiāng)建設部門按照因地制宜、經濟適用、風格各異、布局合理的要求和集約用地、保護耕地的原則，科學制定村莊建設規(guī)劃，做到近郊村對接城市，偏遠村相對集中。農民宅基地嚴格執(zhí)行“一戶一宅”制度，盡量使用空閑地、老宅基地和廢棄地，嚴禁在城鄉(xiāng)結合部公路沿線控制范圍內違法修莊建院。

三、加大查處力度，遏制城鄉(xiāng)結合部公路沿線土地規(guī)劃違法行為。國土資源、住房與城鄉(xiāng)建設、監(jiān)察等部門要認真履行各自執(zhí)法監(jiān)管的職責，開展對城鄉(xiāng)結合部公路沿線土地規(guī)劃專項整治活動，嚴厲打擊違法違規(guī)用地。對批準的建設用地規(guī)劃條件中，約定的土地用途、容積率、建設密度、開工及竣工時限等規(guī)劃、建設、土地使用條件執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對未批先建、擅自改變土地用途、未按照批準的規(guī)劃條件和控制性指標開發(fā)利用的違法建設行為，住房與城鄉(xiāng)建設、國土資源等職能部門要采取措施，堅決制止，依法進行查處，觸犯刑律的，要依法移交司法機關查處。對監(jiān)管不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門，市上將嚴格按照《市土地管理行政首長問責辦法》進行問責，對擅自批準改變土地用途、土地利用條件的部門，監(jiān)察部門要依照《監(jiān)察部人力資源和勞動保障部國土資源部違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的規(guī)定追究違法違規(guī)責任人的責任，構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

第一條為保障**市城市規(guī)劃的順利實施，加強城市規(guī)劃區(qū)內的規(guī)劃管理，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國防洪法》、《**省實施〈中華人民共和國城市規(guī)劃法〉辦法》的規(guī)定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于**市城市規(guī)劃區(qū)。

第三條本辦法所稱違法建設，是指：

（一）在未依法取得建設用地使用權的土地上進行建設的；

（二）未取得《建設工程規(guī)劃許可證》或《臨時建設工程規(guī)劃許可證》，擅自新建、擴建、改建建筑物、構筑物、道路、管線及其他工程；

（三）未經城市規(guī)劃行政主管部門批準，擅自改變《建設工程規(guī)劃許可證》或《臨時建設工程規(guī)劃許可證》確定的紅線位置、建筑高度、層數(shù)、面積、立面和使用功能及其他規(guī)定要求的；