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行政調(diào)解方案范文第1篇

一、指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞市委、市政府的中心工作，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，構(gòu)建和諧社會(huì)。著力構(gòu)建行政調(diào)解工作體系，積極探索行政調(diào)解的新思路、新機(jī)制、新方法，加大對(duì)行政爭(zhēng)議糾紛的調(diào)處力度，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、工作目標(biāo)

采取有效措施，建立健全工信委系統(tǒng)行政調(diào)解組織機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)。切實(shí)加強(qiáng)行政調(diào)解工作，依法化解矛盾糾紛，積極引導(dǎo)人民群眾通過(guò)法定渠道反映訴求，基本實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要求。

三、行政調(diào)解基本原則

（一）優(yōu)先調(diào)解。對(duì)于發(fā)生的行政爭(zhēng)議、群體性事項(xiàng)在解決矛盾糾紛時(shí)，要嚴(yán)格按照法律和法定程序進(jìn)行行政調(diào)解，主動(dòng)作為、積極履職，首先選擇調(diào)解解決的方式，并運(yùn)用各種手段有效化解矛盾糾紛。

（二）充分協(xié)商。堅(jiān)持自愿、平等、合法原則，充分尊重當(dāng)事人意愿，站在中立立場(chǎng)，平等對(duì)待當(dāng)事人。在爭(zhēng)議雙方自愿調(diào)解的基礎(chǔ)上，耐心做好勸解工作，并為雙方充分協(xié)商、最后達(dá)成調(diào)解協(xié)議提供方便、創(chuàng)造條件。

（三）促進(jìn)和解。為爭(zhēng)議雙方搭建溝通平臺(tái)，消除雙方當(dāng)事人的認(rèn)識(shí)偏差和誤解，努力促成當(dāng)事人和解，以徹底化解糾紛。

四、工作措施

㈠健全行政調(diào)解工作機(jī)構(gòu)。成立市工信委行政調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組，委主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，辦公室、機(jī)關(guān)黨委、法規(guī)科、人事科（遺留辦）、綜合科、新材料產(chǎn)業(yè)科、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行科等科室及委屬各單位負(fù)責(zé)人為成員。做到層層有人管事、有人辦事，有人具體負(fù)責(zé)矛盾糾紛調(diào)解。按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，配齊配強(qiáng)調(diào)解人員和相關(guān)工作人員，確保行政調(diào)解工作有人抓、有人管。對(duì)行政調(diào)解室進(jìn)行健全和完善。配齊配強(qiáng)兼職行政調(diào)解人員，把政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有較高法律素質(zhì)的干部充實(shí)到行政調(diào)解工作隊(duì)伍中，固定2名兼職行政調(diào)解員，并報(bào)市政府法制辦備案，夯實(shí)行政調(diào)解工作基礎(chǔ)。

㈡規(guī)范行政調(diào)解行為。根據(jù)《市行政調(diào)解辦法》的要求，建立健全行政調(diào)解各項(xiàng)工作制度，進(jìn)一步明確機(jī)關(guān)各科室、委屬各單位工作職責(zé)，理順工作關(guān)系。規(guī)范委調(diào)解室的標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、工作職責(zé)、公開內(nèi)容、工作流程、排查調(diào)處、臺(tái)賬檔案等工作，促進(jìn)行政調(diào)解工作規(guī)范化、制度化。

㈢建立行政爭(zhēng)議糾紛排查研判機(jī)制。一是機(jī)關(guān)各科室、委屬各單位要負(fù)責(zé)開展行政爭(zhēng)議的糾紛排查、研判工作，每月定期對(duì)本科室（單位）內(nèi)的行政爭(zhēng)議糾紛情況進(jìn)行一次集中梳理、滾動(dòng)排查和分析研判；重大活動(dòng)和特殊敏感時(shí)期前夕，要及時(shí)組織不定期的重點(diǎn)排查和分析研判。二是要及時(shí)掌握行政爭(zhēng)議糾紛的動(dòng)態(tài)情況。建立和完善行政爭(zhēng)議糾紛排查臺(tái)賬，將行政爭(zhēng)議分門別類，逐級(jí)逐個(gè)進(jìn)行登記、梳理、排查、研判，做到調(diào)解員有排查調(diào)解記錄本，要有分類匯總排查臺(tái)賬和矛盾糾紛定期分析研判情況專卷檔案。三是及時(shí)報(bào)送行政爭(zhēng)議糾紛排查研判的情況。各科室（單位）于每季度最后一個(gè)月（三月、六月、九月、十二月）的10日前，向委行政調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送1次行政爭(zhēng)議糾紛排查研判情況的報(bào)告。

㈣構(gòu)建重大疑難行政爭(zhēng)議糾紛協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立和完善重大疑難行政爭(zhēng)議糾紛的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享，確保重大疑難行政爭(zhēng)議糾紛案件的穩(wěn)妥化解。對(duì)法律關(guān)系復(fù)雜的重大、疑難爭(zhēng)議糾紛，要明確牽頭科室，由牽頭科室組織相關(guān)責(zé)任單位協(xié)調(diào)解決。

㈤進(jìn)一步完善行政調(diào)解培訓(xùn)工作。積極參與市里組織的行政調(diào)解培訓(xùn)。開展對(duì)行政調(diào)解員業(yè)務(wù)知識(shí)和調(diào)解技能的培訓(xùn)。建立起一支具有較強(qiáng)法制觀念和較高法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的行政調(diào)解工作隊(duì)伍。

五、實(shí)施步驟

第一階段：方案制定階段（3月31日前）根據(jù)我委實(shí)際制定工作方案，做好宣傳工作。有關(guān)資料分送綜合治理、政府法制機(jī)構(gòu)。

第二階段：工作實(shí)施階段（4月1日-11月30日）落實(shí)好各項(xiàng)工作舉措，各項(xiàng)制度，根據(jù)本委特點(diǎn)規(guī)范行政調(diào)解工作程序，確保行政調(diào)解工作合法、規(guī)范、有序開展。

第三階段：總結(jié)驗(yàn)收階段（12月1日-12月31日）認(rèn)真總結(jié)行政調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善有關(guān)制度和工作運(yùn)行機(jī)制，全面推動(dòng)行政調(diào)解工作開展。委領(lǐng)導(dǎo)小組將組織人員對(duì)各科室（單位）開展行政調(diào)解工作情況進(jìn)行督查工作。

六、工作要求

㈠加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化工作責(zé)任。強(qiáng)化行政調(diào)解的責(zé)任意識(shí)，按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求，認(rèn)真履行行政調(diào)解工作職責(zé)，確保行政調(diào)解工作順利推進(jìn)。

行政調(diào)解方案范文第2篇

在這一歷史時(shí)期，學(xué)術(shù)界基本肯定這一規(guī)定：有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟不得調(diào)解是行政訴訟的特有原則 ;有學(xué)者認(rèn)為不得調(diào)解是審理行政訴訟案件的基本要求 ;有學(xué)者認(rèn)為是行政訴訟應(yīng)該適當(dāng)考慮公共利益的具體表現(xiàn);有學(xué)者解讀為被告不得處分法定職權(quán)原則的當(dāng)然延伸和必然結(jié)果;有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，結(jié)論要么是合法，要么是違法，不存在其他可能性，因而無(wú)調(diào)解的必要性;甚至有學(xué)者指出，在行政訴訟中如果適用調(diào)解制度，會(huì)有可能損害訴訟當(dāng)事人或是國(guó)家、社會(huì)的公共利益 。客觀的講，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，學(xué)者們一邊倒的認(rèn)可行政訴訟不得適用調(diào)解的規(guī)定，有其歷史的必然性與合理性，然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)家行政向公共行政的改革，消極行政向積極行政的嬗變，既有的理論缺陷逐步顯現(xiàn)。 

一方面法律禁止調(diào)解，另一方面調(diào)解又為現(xiàn)實(shí)迫切需要，二者博弈的結(jié)果則是，借由原告撤訴的形式為表象的種種游離于法律之外的變相“協(xié)調(diào)”大行其道，形成對(duì)法律秩序、原告合法權(quán)益和公用利益的巨大威脅。因此，在法律中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度，將其納入司法約束之下，就顯得尤為重要。 

一、行政訴訟調(diào)解等概念明晰 

行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建，首先需要明確“調(diào)解”這一基本概念。當(dāng)前，對(duì)于行政訴訟“調(diào)解”，學(xué)術(shù)上存在眾多的稱謂，如“和解”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)調(diào)和解”，究其原因主要是為了規(guī)避目前我國(guó)行訴法作出的禁止性規(guī)定。但是，就筆者而言，運(yùn)用“調(diào)解”一詞應(yīng)更恰當(dāng)：一是與慣常生活用語(yǔ)相一致;二是和我國(guó)行訴法及起相關(guān)司法解釋用詞相符;三是無(wú)論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當(dāng)它們被法院作為終結(jié)行政訴訟的理由時(shí)，其實(shí)質(zhì)就是調(diào)解。 

行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中，爭(zhēng)議各方就訴訟標(biāo)的之一部分或全部相互妥協(xié)和讓步而達(dá)成一致，并經(jīng)主管該行政訴訟的人民法院審查確認(rèn)后，最終使提起的行政訴訟歸于終結(jié)的非訴訟程序。從以上定義中可以看出，行政訴訟調(diào)解具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人合意，雖由法院主持，但最終經(jīng)過(guò)協(xié)商，仍需雙方當(dāng)事人達(dá)成一致意見;（2）當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)該接受法院的審查，若有發(fā)現(xiàn)違反法律禁止性規(guī)定的，應(yīng)不予確認(rèn);（3）若達(dá)成合意，調(diào)解書應(yīng)由法院制作，雙方簽字后立即生效，具有法律約束力，并與法院裁判具有同等效力。 

調(diào)解大致可以劃分為人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解三類，其中行政調(diào)解不同于行政訴訟調(diào)解，它指的是基于法規(guī)政策，行政主體對(duì)當(dāng)事人間的民事爭(zhēng)議，進(jìn)行說(shuō)服教育，使當(dāng)事人能夠最終化解矛盾、消除糾紛、達(dá)成協(xié)議的具體行政行為，它具有以下幾個(gè)特征：（1）主體具有特定性;（2）對(duì)象僅是民事糾紛，如商標(biāo)侵權(quán)等;（3）具有一定的強(qiáng)制性;（4）調(diào)解不包括在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。 

行政訴訟調(diào)解與行政調(diào)解的主要不同在于：一是行政調(diào)解是一種獨(dú)立的調(diào)解形式，而行政訴訟調(diào)解則隸屬司法調(diào)解;二是行政調(diào)解的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政訴訟調(diào)解只能是法院行政審判庭。 

二、行政訴訟調(diào)解的基本原則 

（一）合法調(diào)解原則 

該原則是指人民法院主持的行政訴訟的調(diào)解必須合法合規(guī)，通過(guò)調(diào)解的低成本、高效率，從而解決雙方紛爭(zhēng)、終結(jié)訴訟，以及糾正違法或是不合理的行政行為，最終保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。 

本原則包括兩方面的內(nèi)容：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實(shí)體法的具體規(guī)定;二是調(diào)解程序必須合法。具體而言，合法性調(diào)解原則具有以下幾個(gè)含義： 

1.參與調(diào)解的主體合法。即參與行政訴訟調(diào)解的雙方當(dāng)事人具有合法的主體資格。 

2.調(diào)解所適用的案件合法。并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解，對(duì)于明顯違背法律規(guī)定的案件不得調(diào)解，對(duì)于調(diào)解應(yīng)有限適用，不能為調(diào)解而調(diào)解。 

3.當(dāng)事人自愿。行政主體不得利用自身優(yōu)勢(shì)地位誘使或迫使原告妥協(xié)，法院不得強(qiáng)制任何一方接受調(diào)解。 

4.行政機(jī)關(guān)不得違法處分行政職權(quán)。在行政訴訟調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍以內(nèi)，可以有條件地對(duì)其行使實(shí)體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在法律授權(quán)范圍內(nèi)。 

5.調(diào)解要在基本查清事實(shí)的前提下進(jìn)行。不得在未對(duì)事實(shí)和具體行政行為進(jìn)行合法性審查判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)行折中的、“和稀泥”式的任性調(diào)解。 

（二）合理調(diào)解原則 

合理原則是行政法上的合理性原則在調(diào)解制度中的具體運(yùn)用。具體有三層含義：第一層含義是，人民法院的調(diào)解活動(dòng)的全部過(guò)程應(yīng)該符合合理性原則，公正平等地對(duì)待雙方當(dāng)事人;第二層含義是，調(diào)解的最終結(jié)果，即調(diào)解方案的提出及最終調(diào)解協(xié)議的形成，應(yīng)該符合合理性原則，法院應(yīng)該在綜合考慮各方面因素的前提下，提出調(diào)解方案，或者對(duì)當(dāng)事人提出的方案進(jìn)行審查權(quán)衡，保證方案具有必要的合理性;第三層含義是，作為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的被訴具體行政行為應(yīng)該具有合理性，如果不符合合理性原則要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該作出必要的調(diào)整和退讓，以使行政行為符合合理性。     合理調(diào)解原則，具有相對(duì)客觀、靈活和易于操作等特點(diǎn)，能夠有效地指導(dǎo)和控制行政訴訟調(diào)解，減少恣意調(diào)解行為的發(fā)生，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人不服行政決定而引發(fā)行政爭(zhēng)議，在很多情況下都是出于想得到一個(gè)公正合理的“說(shuō)法”的考慮。簡(jiǎn)言之，原告的最大訴求就是公平合理地解決自己與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)享有處分權(quán)的案件，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，可以自主決定調(diào)解退讓的尺度和范圍，調(diào)解的彈性空間往往很大。 

（三）有限適用原則——針對(duì)調(diào)解的適用范圍 

在行政訴訟中，適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，在類型化的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度，而非行政訴訟中的任何案件都能適用調(diào)解。其具體要求是： 

第一，符合依法行政原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法處分行政職權(quán)。在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政職權(quán)處分權(quán)的前提下，不得適用調(diào)解的方式審理案件。 

第二，依據(jù)行政和行政訴訟法的基本原理，客觀界定適用范圍。作為一種裁判方式，行政訴訟調(diào)解是對(duì)審判解決行政爭(zhēng)議方式的一個(gè)重要補(bǔ)充，然而不能無(wú)限度的擴(kuò)大其適用范圍，有限調(diào)解原則的確立有利于我們正確理解和適用調(diào)解制度。 

（四）當(dāng)事人自愿原則 

此原則是指在糾紛調(diào)解的整個(gè)過(guò)程中，都必須當(dāng)事人雙方自覺(jué)自愿。具體而言，當(dāng)事人自愿原則有如下具體要求： 

1.尊重當(dāng)事人的程序權(quán)利。其一，應(yīng)當(dāng)事人自愿采用調(diào)解程序;其二，調(diào)解方式的選擇;其三，調(diào)解地點(diǎn)的選擇;其四，甚至可以考慮賦予當(dāng)事人選擇調(diào)解主持人的權(quán)利;其五，在調(diào)解的終止方面，只要有一方不愿接受調(diào)解，想要終止調(diào)解程序的，都應(yīng)當(dāng)要遵循當(dāng)事人的意愿。 

2.尊重當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。其一，接受調(diào)解與否;其二，調(diào)解的具體內(nèi)容;其三，調(diào)解的結(jié)果自愿。 

3.調(diào)解要適度。司法效率要求調(diào)解要富有效率，不能久拖不決，實(shí)在調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)盡早以裁判形式結(jié)案。反對(duì)“拖泥帶水”、“以拖促調(diào)”式的調(diào)解。 

4.賦予當(dāng)事人“反悔權(quán)”。調(diào)解運(yùn)行不可能百分之百準(zhǔn)確無(wú)誤，應(yīng)該允許當(dāng)事人反悔，作為救濟(jì)的一種特殊形式和自愿原則的應(yīng)有意涵。包括兩種情況：一是調(diào)解書送達(dá)前反悔;二是調(diào)解書送達(dá)后反悔。 

三、行政訴訟調(diào)解事項(xiàng)的范圍確定 

對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行解讀，可知只有行政賠償可以調(diào)解，但實(shí)務(wù)中并非如此，學(xué)界存在的一般意見，將適用范圍分為兩類： 

1.行政賠償訴訟案件。該類案件中涉及侵犯公民生命權(quán)或是人身自由的不得調(diào)解;而僅是身體受到傷害，或喪失勞動(dòng)能力以及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以調(diào)解。 

2.屬于自由裁量權(quán)的領(lǐng)域的行政行為。 包括：（1）行政裁決;（2）行政合同;（3）行政機(jī)關(guān)不履行或遲延履行法定職責(zé);（4）未違反法律禁止性規(guī)定，但行政相對(duì)人對(duì)行政主體侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起訴訟;（5）具體行政行為存在程序瑕疵;（6）不存在規(guī)范性文件或規(guī)范性文件相互沖突;（7）具有重大影響的群體性案件。 

另一種使用排除的方法來(lái)確定行政訴訟適用調(diào)解的范圍： 

第一，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有事務(wù)管轄權(quán)的案件，即超越職權(quán)案件。這種情況下，案件根本不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。被告沒(méi)有管轄權(quán)，包括橫向管轄權(quán)和縱向管轄權(quán)，也就沒(méi)有可以處分的對(duì)象，意味著行政機(jī)關(guān)沒(méi)有可供處分的“對(duì)象”，無(wú)法履行調(diào)解協(xié)議。 

第二，行政行為不成立、無(wú)效或明顯重大違法。 

第三，涉及確認(rèn)公民身份關(guān)系以及其他“結(jié)論唯一性”的行政案件?；橐龅怯?、戶口登記、身份證、護(hù)照發(fā)放等涉及公民身份關(guān)系的行政行為，不存在適用調(diào)解的空間，因其只有“合法有效”與“違法無(wú)效”的選擇。 

四、行政訴訟調(diào)解啟動(dòng)與時(shí)間等程序規(guī)范 

行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)以原告申請(qǐng)為條件，訴訟中則應(yīng)由當(dāng)事人共同提交申請(qǐng)，若是由法院提出，則需雙方自愿。 

學(xué)界和實(shí)踐中對(duì)調(diào)解的時(shí)間存在不同的觀點(diǎn)：（1）將調(diào)解限制在訴訟開始到法庭辯論結(jié)束之前;（2）將調(diào)解限于一審程序的準(zhǔn)備階段;（3）將調(diào)解限于進(jìn)行實(shí)體審查后宣布裁判之前。 

行政訴訟中的調(diào)解必須遵循嚴(yán)格程序，具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：（1）由受案法院管轄;（2）當(dāng)事人自愿;（3）法院仍需審查;（4）法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書;（5）若涉及第三人利益，法院應(yīng)依職權(quán)或依申請(qǐng)追加第三人參加訴訟。 

五、行政訴訟調(diào)解與審判的關(guān)系——調(diào)解模式的選擇 

調(diào)解和審判的差異如下表表示： 

從以上比較可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解與審判的差異還是非常顯著地，然而正是這些差異的存在使得兩者在制度功能上互補(bǔ)。我們可以根據(jù)其各自的特征，尋求二者之間協(xié)調(diào)運(yùn)作的基點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)調(diào)解模式做出合適的選擇。學(xué)者們對(duì)于行政訴訟調(diào)解的基本模式提出了多種主張，其中爭(zhēng)論最為激烈的是“調(diào)審合一”與“調(diào)審分離”兩種模式。 

調(diào)審合一指在同一案件中，調(diào)解與審判并行，未有專門的調(diào)解程序;而調(diào)審分離則是指使調(diào)解程序與審判并立，成為一種獨(dú)立的糾紛解決方式。 

調(diào)審合一模式和調(diào)審分離模式各自的優(yōu)勢(shì)和弊端如下表： 

 

基于以上對(duì)于調(diào)解與審判及其模式的對(duì)比與比較，調(diào)解與判決差異顯著，并且對(duì)于正當(dāng)程序理念的要求，從調(diào)解的本質(zhì)屬性出發(fā)，綜合考慮行政訴訟合法性審查的特有屬性，選擇調(diào)審分離模式更為合適與恰當(dāng)。 

六、行政訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力 

行政案件調(diào)解協(xié)議應(yīng)與法院的裁判文書具有同等效力，既包括程序法上的效力，即終結(jié)行政訴訟的效力，也包括實(shí)體法上的效力，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。 

行政調(diào)解方案范文第3篇

一、指導(dǎo)原則

以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞建設(shè)“平安”的目標(biāo)，建立“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，大調(diào)解中心牽頭協(xié)調(diào)，司法行政具體實(shí)施，相關(guān)部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)”的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處新格局，堅(jiān)持依法調(diào)解與以德調(diào)解、引導(dǎo)調(diào)解與當(dāng)事人自愿調(diào)解相結(jié)合的原則，不斷創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制，強(qiáng)化調(diào)解職能，提高調(diào)解公信度和權(quán)威性，使人民群眾將調(diào)解作為解決矛盾糾紛的主要途徑，為促進(jìn)我鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

二、組織機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解中心，主任由鄉(xiāng)黨委書記擔(dān)任，副主任由同志臨時(shí)兼任，成員由鄉(xiāng)綜治辦、司法所、派出所等部門負(fù)責(zé)人組成。

三、目標(biāo)要求

（一）民轉(zhuǎn)刑案件、民事訴訟案件、行政復(fù)議案件、事件呈下降趨勢(shì)。

（二）民調(diào)成功率、民事訴訟調(diào)解率、行政案件調(diào)解率提高。

（三）一般糾紛不出社，大糾紛不出村，疑難糾紛不出鄉(xiāng)。

（四）確保不發(fā)生；確保不出現(xiàn)民轉(zhuǎn)刑案件；確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

四、工作職責(zé)

（一）落實(shí)上級(jí)“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作規(guī)劃。

（二）抓好各村、各單位單位矛盾糾紛調(diào)解組織建設(shè)，抓好力量配備。

（三）建立矛盾糾紛定期（月）排查制度，認(rèn)真做好來(lái)信來(lái)電接待工作。

（四）及時(shí)向鄉(xiāng)黨委、政府和上級(jí)調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)報(bào)告工作情況。

五、工作流程

(一)鄉(xiāng)人民調(diào)解與治安行政調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作流程

1.派出所引導(dǎo)當(dāng)事人選擇人民調(diào)解。矛盾糾紛當(dāng)事人尋求派出所幫助解決糾紛，接警人員經(jīng)審查認(rèn)為不夠治安處罰或不屬于治安調(diào)解范圍的，應(yīng)主動(dòng)告知或建議當(dāng)事人由其所在地或糾紛發(fā)生地人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。對(duì)民事糾紛引起的治安案件中民事?lián)p害賠償事項(xiàng)，也可以告知和引導(dǎo)當(dāng)事人選擇人民調(diào)解。當(dāng)事人接受建議的，派出所接警人員應(yīng)與所在村（居）調(diào)解委員會(huì)取得聯(lián)系，出具糾紛移交人民調(diào)解書，將糾紛交由村（居）人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。

2.在派出所建立人民調(diào)解工作室。派出所接受人民群眾報(bào)警后，將經(jīng)審查不夠治安處罰的民間糾紛，或治安糾紛中的民事糾紛事項(xiàng)出具矛盾糾紛移交人民調(diào)解書，移交駐所人民調(diào)解工作室處理。駐所人民調(diào)解工作室依照人民調(diào)解有關(guān)法律、法規(guī)主持調(diào)解，制作人民調(diào)解協(xié)議書，報(bào)鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會(huì)確認(rèn)蓋章后生效。

3.對(duì)于復(fù)雜、疑難社會(huì)矛盾糾紛實(shí)行派出所和人民調(diào)解組織聯(lián)合調(diào)解。發(fā)揮派出所執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)的權(quán)威和鄉(xiāng)村人民調(diào)解組織深入群眾，熟悉民情的優(yōu)勢(shì)，共同調(diào)處復(fù)雜、疑難社會(huì)矛盾糾紛，切實(shí)使轄區(qū)的社會(huì)矛盾糾紛早化解、防激化。

（二）鄉(xiāng)人民調(diào)解與其他行政調(diào)解對(duì)接工作流程

1.受理糾紛。案件受理來(lái)源：接待來(lái)信來(lái)電案件、矛盾糾紛排查中掌握到的、派出所或人民法庭人民調(diào)解工作室移交的、各級(jí)負(fù)責(zé)同志和調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室交辦的。

2.合理分流。涉及土地、宅基地等權(quán)屬、由國(guó)土、民政部門共同負(fù)責(zé)；涉及工商戶之間的糾紛，由工商部門牽頭負(fù)責(zé)；涉及婚姻、家庭、鄰里等糾紛，由司法所為主，派出所、民政、婦聯(lián)等部門共同負(fù)責(zé)；涉及國(guó)家建設(shè)的因征地拆遷、建筑施工等引發(fā)的矛盾糾紛，由建設(shè)主管部門牽頭負(fù)責(zé)；學(xué)?；蚪逃到y(tǒng)內(nèi)部的矛盾糾紛，由教育部門負(fù)責(zé)。其他分工不明確的矛盾糾紛，由大調(diào)解中心協(xié)調(diào)有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)處。

3.確定調(diào)解方案。一般案件由大調(diào)解中心值班人員報(bào)請(qǐng)大調(diào)解中心，提出擬辦意見后，由主任直接組織或安排調(diào)解人員調(diào)處。重大案件由大調(diào)解中心辦公室主任報(bào)請(qǐng)鄉(xiāng)黨政負(fù)責(zé)人，集體研究確定調(diào)處方案。

4.限期調(diào)處。按照確定的調(diào)解方案調(diào)處矛盾糾紛，小矛盾糾紛當(dāng)日接案當(dāng)日調(diào)處完畢，一般矛盾糾紛3-5天調(diào)處結(jié)案，大的矛盾糾紛5-7天調(diào)處結(jié)案，最長(zhǎng)不能超過(guò)一個(gè)月。對(duì)于調(diào)解三次以上仍調(diào)解不成的，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴訟程序。

（三）鄉(xiāng)人民調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作流程

由大調(diào)解中心和人民法庭按照鄉(xiāng)人民調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)流程辦理，如果條件允許，可在人民法庭設(shè)立訴前調(diào)解窗口，由人民調(diào)解員擔(dān)任工件人員，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴前調(diào)解程序。

六、工作措施

（一）加強(qiáng)調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)

鄉(xiāng)矛盾糾紛大調(diào)解中心加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，把調(diào)解工作作為和諧司法、和諧施政的重要措施，貫穿工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。要幫助調(diào)解工作順利開展解決實(shí)際問(wèn)題，提供工作力量和工作經(jīng)費(fèi)的保障。

（二）建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

1.建立矛盾糾紛定期排查制度。以鄉(xiāng)矛盾糾紛大調(diào)解中心為主，會(huì)同司法、、派出所等部門，每季度一次自下而上地全面排查轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)矛盾糾紛，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭，采取化解措施，并以報(bào)表形式上報(bào)。

行政調(diào)解方案范文第4篇

密織組織網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建齊抓共管的大調(diào)解格局

從縣里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）再到村居，分別建立矛盾糾紛排查調(diào)處工作領(lǐng)導(dǎo)小組、大矛盾糾紛排查調(diào)處中心三級(jí)調(diào)節(jié)體系；在縣司法局、縣法院以及縣直各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位建立矛盾糾紛排查調(diào)處中心、人民調(diào)解工作室以及矛盾糾紛排查調(diào)處辦公室。同時(shí)在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)、人力資源和社會(huì)保障等矛盾糾紛多發(fā)領(lǐng)域，建立矛盾糾紛排查調(diào)處聯(lián)系點(diǎn)，協(xié)助做好矛盾糾紛排查調(diào)處工作。另外，還聯(lián)合河南省臺(tái)前縣等周邊地區(qū)，建立魯豫九縣矛盾糾紛聯(lián)排聯(lián)調(diào)組織。

堅(jiān)持高點(diǎn)定位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾化解規(guī)范化、日常化、信息化

投資1000多萬(wàn)元，在全縣上下建立統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的排查調(diào)處場(chǎng)所，配備高科技視頻設(shè)施，上下級(jí)排查調(diào)處機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)視頻指導(dǎo)、監(jiān)督、對(duì)話、交流。并研究制定了排查報(bào)送、臺(tái)賬登記、交辦督辦、考核獎(jiǎng)懲等21項(xiàng)規(guī)章制度，形成了一套規(guī)范完善的工作流程。另外，每年分期對(duì)調(diào)解員進(jìn)行集中培訓(xùn)。各村居、企事業(yè)單位每周開展一次排查調(diào)處活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部門半月開展一次，排查調(diào)處情況按時(shí)逐級(jí)上報(bào)，縣矛盾糾紛排查調(diào)處中心每月月底將全縣情況匯總后報(bào)縣綜治辦。同時(shí)，還建立了全國(guó)第一家縣級(jí)矛盾糾紛排查調(diào)處網(wǎng)站，開通網(wǎng)上指導(dǎo)、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上調(diào)解，實(shí)現(xiàn)了調(diào)解工作的信息化?？h法院在14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛排查調(diào)處中心設(shè)立巡回法庭，向社會(huì)聘請(qǐng)800名人民調(diào)解聯(lián)絡(luò)員，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解和司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合。

建立四大平臺(tái)，非訴調(diào)解司法確認(rèn)規(guī)范推進(jìn)

針對(duì)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等非訴調(diào)解協(xié)議缺乏強(qiáng)制約束力，協(xié)議達(dá)成后部分當(dāng)事人反悔的現(xiàn)象，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，創(chuàng)立了非訴訟調(diào)解司法確認(rèn)機(jī)制。與此同時(shí)，縣法院還在立案庭、民一庭、交通事故案件合議庭、人民法庭建立四大司法確認(rèn)平臺(tái)。同時(shí)，為使司法確認(rèn)工作依法規(guī)范進(jìn)行，縣政法委、法院和中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院共同研究制定了《非訴訟調(diào)解司法確認(rèn)實(shí)施細(xì)則》，明確了司法確認(rèn)的受案范圍和申請(qǐng)、審查、確認(rèn)程序?？h法院研究制定了《在司法確認(rèn)機(jī)制中防范和查處虛假民事調(diào)解協(xié)議的意見》，有效防止了個(gè)別當(dāng)事人惡意串通制造虛假協(xié)議，損害第三方利益的行為。

城市大報(bào)頭版頭條

2012.08.04-2012.08.10

■ 4日 星期六

在97個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立1159個(gè)營(yíng)銷網(wǎng)點(diǎn)

甬企全球布局增強(qiáng)出口話語(yǔ)權(quán)

■ 5日 星期日

我市中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)開建

計(jì)劃2015年全面建成

■ 6日 星期一

寶坻區(qū)打造開放性、集聚性和

可持續(xù)性現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展新格局

“產(chǎn)業(yè)融合”筑發(fā)展“寶地”

■ 7日 星期二

2012中國(guó)·蘭州牛肉拉面節(jié)開幕

“中國(guó)牛肉拉面之鄉(xiāng)”揭牌?九大活動(dòng)助推產(chǎn)業(yè)整體提升

■ 8日 星期三

15種蔬菜要控制批零價(jià)差

市發(fā)改委向蔬菜直銷企業(yè)提出告誡

■ 9日 星期四

孫政才在寬城區(qū)調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)

加大改善民生力度 推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新

■ 10日 星期五

曾維在考察部分重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)情況時(shí)強(qiáng)調(diào)

不斷鞏固存量 著力擴(kuò)大增量

充分發(fā)揮工業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)促振興的支撐作用

社會(huì)管理創(chuàng)新

襄陽(yáng)首評(píng)

“城市法治指數(shù)”

7月23日，《襄陽(yáng)市法治城市建設(shè)總體方案》在武漢通過(guò)專家評(píng)審。這是湖北省首個(gè)法治城市建設(shè)方案，在全省率先提出建立“城市法治指數(shù)”評(píng)價(jià)體系。

行政調(diào)解方案范文第5篇

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。行政訴訟調(diào)解的特點(diǎn)包括：第一，制度基礎(chǔ)是允許當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商就權(quán)利義務(wù)分配達(dá)成合意從而終結(jié)訴訟。盡管立法者是從法院行使職權(quán)角度設(shè)計(jì)法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認(rèn)當(dāng)事人對(duì)訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利擁有處分權(quán)，承認(rèn)訴訟程序可以因當(dāng)事人達(dá)成合意而終結(jié)。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人只是法院調(diào)解工作的對(duì)象，制度設(shè)計(jì)圍繞著如何有利于鼓勵(lì)法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權(quán)作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當(dāng)著積極的、主導(dǎo)的、必不可少的重要角色。第三，適用時(shí)間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進(jìn)行。為了維護(hù)生效法律文書的嚴(yán)肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實(shí)現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進(jìn)行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨(dú)特之處。按照大陸法系通說(shuō)，行政訴訟中的調(diào)解是當(dāng)事人以互相讓步的方式，終結(jié)其法律上的爭(zhēng)訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機(jī)組成部分；作為公法契約，它是行政機(jī)關(guān)以公法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容與行政相對(duì)人達(dá)成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權(quán)主義”，訴訟雙方無(wú)處分權(quán)即無(wú)調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)的“處分權(quán)”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權(quán)”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當(dāng)事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無(wú)限。筆者認(rèn)為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個(gè)明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)

英美法系國(guó)家的行政訴訟案件適用于民事訴訟的程序規(guī)則，沒(méi)有專門的行政法規(guī)，也沒(méi)有單獨(dú)的行政訴訟程序設(shè)計(jì)。美國(guó)的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來(lái)進(jìn)行，并且，在其公法領(lǐng)域大量存在著“訴辯交易”的傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟中與相對(duì)人和解，已經(jīng)不存在觀念上的障礙。根據(jù)美國(guó)《司法》雜志的統(tǒng)計(jì)，聯(lián)邦法院歸檔的訴訟中有90%的案件并沒(méi)有通過(guò)審判，而是通過(guò)調(diào)解、和解等方式獲得解決的。[③]有的英國(guó)學(xué)者介紹到：“在英國(guó)，大多數(shù)行政案件是通過(guò)調(diào)解而非判決結(jié)案的?！倍箨懛ㄏ祰?guó)家在行政訴訟中，也不同程度地允許當(dāng)事人和解或法院進(jìn)行調(diào)解，德國(guó)行政法院法第87條規(guī)定：“審判長(zhǎng)或指定之法官，為使?fàn)幵V盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭(zhēng)訴之善意解決之和解?！盵④]日本、瑞士等國(guó)雖然未明確規(guī)定法院在行政訴訟中可以進(jìn)行調(diào)解，但從有關(guān)法律條文仍可以推知，允許法官進(jìn)行一定程度的調(diào)解。[⑤]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第219條規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問(wèn)訴訟程度如可，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經(jīng)行政法院許可，得參加和解。行政法院認(rèn)為必要時(shí)，得通知第三人參加[⑥].”盡管行政訴訟制度構(gòu)建具有國(guó)別特點(diǎn)，但訴訟本身的共性決定了制度借鑒的必要性與可行性。在采取行政訴訟調(diào)解的國(guó)家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立，域外審判實(shí)踐為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例。調(diào)解在行政訴訟的運(yùn)用，不僅極大提高了辦案效率，緩解訴訟壓力，而且切實(shí)有效地保護(hù)了相對(duì)人的利益。對(duì)此，專家學(xué)者們對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲越來(lái)越高，將調(diào)解制度引入行政訴訟并確定為行政訴訟法律基本原則是時(shí)代的要求，形勢(shì)的必然和大勢(shì)所趨，域外行政訴訟調(diào)解的適用對(duì)我國(guó)行政訴訟調(diào)解的建立具有借鑒意義。

二、引入行政訴訟調(diào)解制度的必要性

我國(guó)行政訴訟制度自建立以來(lái)，在控制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用。雖然法律規(guī)定不適用調(diào)解，然而，大量行政案件變相地適用調(diào)解解決行政爭(zhēng)議已成為公開的秘密，不允許調(diào)解的規(guī)定已名存實(shí)亡。關(guān)于行政訴訟中應(yīng)否引入調(diào)解機(jī)制的問(wèn)題，近年來(lái)理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)此一直存在比較大的爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，有必要在行政訴訟中建立調(diào)解制度。

（一）行政訴訟調(diào)解的現(xiàn)實(shí)性。

我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”。事實(shí)上，調(diào)解制度強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)生命力使其以非制度化的方式活躍在行政訴訟中，調(diào)解在不知不覺(jué)中成了行政審判中一種結(jié)案方式，造成行政案件判決結(jié)案少，撤訴率高的現(xiàn)象，人民法院一審行政案件撤訴結(jié)案率在不斷增長(zhǎng)。在人民法院的行政訴訟案件結(jié)案的方式中，原告撤訴的比例從27%上升到51%[⑦].從一些行政法官的報(bào)告中看到，我國(guó)個(gè)別地區(qū)撤訴率竟然高達(dá)81.7%[⑧].我們從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對(duì)人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因?qū)е略娌徽３吩V呢？顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動(dòng)員息訟工作和協(xié)調(diào)工作。通過(guò)調(diào)查，一是來(lái)自法院的“協(xié)調(diào)”使原告撤訴；二是訴訟過(guò)程中，被告改變?cè)唧w行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴；三是來(lái)自原告人自身的醒悟而主動(dòng)撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“庭外做工作”等，實(shí)際上就是調(diào)解后撤訴的案件，從中我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查過(guò)程。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監(jiān)控的范疇，從立法制度上進(jìn)行規(guī)范，使之成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利、促進(jìn)行政主體依法行政的重要方式。可見，雖然行政訴訟的制度設(shè)置上沒(méi)有調(diào)解，但司法實(shí)踐中調(diào)解卻大量存在。最令人擔(dān)憂的是，這些沒(méi)有法院主持的調(diào)解，是否存在非法交易，損害國(guó)家利益或公共利益的情形；是否存在行政機(jī)關(guān)以勢(shì)壓人，欺壓弱者，使行政相對(duì)人違背自愿的現(xiàn)象；是否存在行政機(jī)關(guān)反悔得不到執(zhí)行的情況。為了消除這些可能出現(xiàn)的弊端，就必須讓調(diào)解制度堂而皇之地走入行政訴訟的殿堂，從而消解因制度空缺帶來(lái)的不良因素。誠(chéng)如有學(xué)者言：“事實(shí)上，允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益或者公共利益，不允許調(diào)解也不見得能夠保護(hù)原告利益和公共利益?！盵⑨]至于有人所擔(dān)心的公共利益受損風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，可以通過(guò)法官在調(diào)解程序中的主導(dǎo)作用，來(lái)強(qiáng)化公共利益的保障。

從解決行政糾紛的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)取消不適用調(diào)解的規(guī)定，準(zhǔn)許當(dāng)事人調(diào)解，然后由法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議是否合法進(jìn)行審查，認(rèn)為不違反當(dāng)事人自愿和法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會(huì)公共利益和第三人利益的，即確認(rèn)協(xié)議的法律效力，否則，法院對(duì)協(xié)議的效力不予確認(rèn)。在行政訴訟中規(guī)范的引入調(diào)解制度是我國(guó)行政審判實(shí)踐所需要的，這樣將更有利于通過(guò)行政訴訟來(lái)維護(hù)國(guó)家權(quán)威和群眾的合法利益。

就當(dāng)前行政訴訟的現(xiàn)狀來(lái)看，要想更好地處理行政案件中雙方主體的利益沖突，化解社會(huì)矛盾糾紛，必須建立行政訴訟調(diào)解制度。在審判實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的矛盾沖突經(jīng)常出現(xiàn)，而行政審判作為解決好這種沖突的最權(quán)威的一種方式，很多時(shí)候僅僅做出正確的判決，是很難達(dá)到案結(jié)事了的目的。而相比之下，調(diào)解會(huì)更有效。特別當(dāng)被訴的具體行政行為存在一些瑕疵，而又涉及到公共利益時(shí)，若判決支持原告訴訟請(qǐng)求，則公共利益將受到損害；若判決不支持原告的訴訟請(qǐng)求，則其合法權(quán)益又得不到保護(hù)，行政訴訟失去其存在的意義。法院在這種審判中處于兩難境地，但如果適用調(diào)解，則法官可以充分發(fā)揮自己的才能，在原、被告之間做工作，促使雙方達(dá)成和解，既保護(hù)了原告的合法權(quán)益，也維護(hù)了公共利益。因此，調(diào)解是解決行政訴訟中原、被告之間矛盾沖突，平衡好各方面利益沖突的最好途徑。

（二）行政訴訟調(diào)解的實(shí)效性。

1、可以有效地化解官民矛盾，真正實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

行政審判與黨和國(guó)家的大局及中心工作聯(lián)系緊密，涉及社會(huì)穩(wěn)定的群體性、集團(tuán)性的案件多，政治敏感性高。正如肖揚(yáng)院長(zhǎng)所說(shuō)：“行政審判工作是社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)晴雨表，直接反映人們的法治意識(shí)，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度”。雖然我國(guó)的民主法制建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)，但大多數(shù)人仍視“民告官”為畏途。如果設(shè)立調(diào)解制度，法院就可以在自愿、合法的前提下主持雙方心平氣和地進(jìn)行調(diào)解，法院通過(guò)對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，一方面，能促使行政機(jī)關(guān)放下官架子，主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤或失誤，真誠(chéng)與相對(duì)人平等協(xié)商；另一方面，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人平等對(duì)話從而能使相對(duì)人消除怨氣，自愿做出讓步。此舉使相對(duì)人感到法院既講法理又講情理，能感覺(jué)到有說(shuō)理的地方，有利于改變相對(duì)人對(duì)人民法院“官官相互”和工作生硬的錯(cuò)誤看法，有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政事務(wù)的長(zhǎng)效管理，有利于相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，較好地體現(xiàn)了行政訴訟的目的。同時(shí)，由于是自愿達(dá)成的協(xié)議，一般都會(huì)自覺(jué)主動(dòng)履行。這種方式為消除雙方的對(duì)立和對(duì)抗情緒，有效化解官民矛盾，增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的信任，密切行政機(jī)關(guān)與人民群眾的關(guān)系，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了重要的作用，較好地實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。如果只能適用判決，則有可能適得相反，使矛盾進(jìn)一步惡化。調(diào)解并不一定損害國(guó)家利益或公共利益。

排斥調(diào)解者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解，很可能使行政機(jī)關(guān)用行政權(quán)力讓步作交易，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而損害國(guó)家利益或公共利益。這種觀點(diǎn)，混淆了民事調(diào)解與行政訴訟調(diào)解的區(qū)別。在民事領(lǐng)域中，民事權(quán)利是私權(quán)，允許當(dāng)事人放棄合法權(quán)利進(jìn)行調(diào)解。而行政訴訟中，由于行政權(quán)是一種公權(quán)，權(quán)力是國(guó)家和人民賦予的，行政權(quán)是不允許放棄的。調(diào)解不是以違反法律為手段，以犧牲國(guó)家利益、公共利益為代價(jià)，況且調(diào)解是在法官主持下進(jìn)行的，違反法律規(guī)定，損害公共利益的調(diào)解協(xié)議也得不到法院的確認(rèn)。行政訴訟案件并不是像排斥調(diào)解論者所說(shuō)的，合法的予以維持，違法的予以撤銷，除此沒(méi)有第三種以外的其他方式了。實(shí)際上，無(wú)論是合法的行政行為，還是違法的行政行為，處理時(shí)都存在許多法律允許的不同方式，雙方當(dāng)事人確有很多選擇的空間。被告行政行為合法時(shí)，當(dāng)事人可以合意選擇符合法律規(guī)定的雙方更能接受的行為方式或自由裁量的幅度。被告的行政行為違法時(shí)，可以協(xié)議重新做出合法的行政行為。如果是不作為，則可協(xié)議依法作為。如果涉及損害賠償，還可以協(xié)議撤銷行政行為，同時(shí)就賠償數(shù)額、期限等協(xié)商一致，避免了多次訴訟的諸多不便。這些方式比起我們機(jī)械的判決來(lái)說(shuō)，既不損害國(guó)家利益、公共利益，又提高了效率，化解了矛盾，符合中國(guó)人“和為貴”的解決糾紛的傳統(tǒng)，其社會(huì)效果不言而喻。

2、可以調(diào)動(dòng)相對(duì)人行政訴訟的積極性，有利于改變行政訴訟的現(xiàn)狀。

從行政審判開展十余年來(lái)的實(shí)際效果看，形勢(shì)并不樂(lè)觀。雖然受理的案件每年增加，但真正的行政訴訟案件卻未見明顯增長(zhǎng)，相反有下降的趨勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)生活中行政爭(zhēng)議的數(shù)量與進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域的行政爭(zhēng)議的數(shù)量在比例上還有很大的差距。而行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件卻增長(zhǎng)迅速，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了行政訴訟案件。這種本末倒置的怪狀與行政審判的任務(wù)大相徑庭。究其原因，無(wú)外乎以下幾點(diǎn)：首先，我國(guó)受中國(guó)幾千年封建專制思想的影響，“民不和官斗”的觀念在絕大多數(shù)人的頭腦中已是根深蒂固。雖然有理，但“民告官”還是讓老百姓望而卻步；其次，懾于行政機(jī)關(guān)的威脅、刁難、打擊和報(bào)復(fù)，相對(duì)人覺(jué)得自己勢(shì)單力薄，與“官”斗是拿雞蛋碰石頭，顧慮重重，因而不愿、不能、不敢。即使了，害怕“贏了一陣子，輸了一輩子”，訴訟中也被迫撤訴；再次，相對(duì)人對(duì)行政訴訟的信心不足，總認(rèn)為“官官相互”，對(duì)法院不信任，對(duì)訴訟的結(jié)果存在合理的懷疑。雖然期望值很高，但熱情卻偏低，嚴(yán)重挫傷了相對(duì)人的訴訟積極性。還有執(zhí)行難的問(wèn)題，更使相對(duì)人視“民告官”為畏途。針對(duì)相對(duì)人的種種擔(dān)心，如果能引入法院主持下的人性化的調(diào)解，通過(guò)法官的說(shuō)理釋法，促使雙方在心平氣和的友好氣氛中平等協(xié)商，互讓互諒地將紛爭(zhēng)解決，沒(méi)有強(qiáng)烈的對(duì)抗和怨恨，有利于相對(duì)人消除對(duì)行政機(jī)關(guān)日后打擊報(bào)復(fù)的擔(dān)心，改變對(duì)法院“官官相互”的看法。與對(duì)抗性很強(qiáng)的訴訟和冷酷的判決相比，“成則雙贏，不成也無(wú)輸方”的調(diào)解，注重矛盾的修復(fù)，和睦關(guān)系的再造，大大消除了相對(duì)人的重重顧慮，免除其后顧之憂，從而增強(qiáng)相對(duì)人訴訟的信心，激發(fā)訴訟的積極性。

3、可以切實(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“公正與效率”雙重價(jià)值。

公正是司法的靈魂，是司法的最終價(jià)值取向，失去公正，司法就失去了存在的意義。行政訴訟的根本目的是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而禁止調(diào)解的規(guī)定背后隱藏的非正常撤訴的突出問(wèn)題，不僅未能如其所愿，相反，由于規(guī)避了司法的監(jiān)督，造成原告的權(quán)益在訴訟中再次受到侵害仍只能忍氣吞聲、委曲求全，行政權(quán)仍有被濫用的可能，使得行政訴訟的立法意圖完全落空。因此，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)事人的合意置于司法的審查之下，能從根本上保證相對(duì)人的合法權(quán)益在訴訟中不再受行政權(quán)被隨意決定和濫用的侵害，同時(shí)也能對(duì)已發(fā)生的侵害實(shí)施司法救濟(jì)。這樣，才能增強(qiáng)相對(duì)人對(duì)行政訴訟的公正感和認(rèn)同感，樹立行政訴訟的信心，真正實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的，進(jìn)而推動(dòng)行政訴訟的法制化進(jìn)程。

行政審判專業(yè)性強(qiáng)，涉及眾多的行政管理領(lǐng)域，適用的法律、法規(guī)繁雜。隨著行政審判的深入開展，新類型的案件不斷出現(xiàn)，新情況、新問(wèn)題層出不窮。而行政審判起步較晚，無(wú)論是理論還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都相對(duì)薄弱。在目前這種情況下，如果能對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解，則可以避免對(duì)事實(shí)和證據(jù)的嚴(yán)密分析和認(rèn)定，節(jié)約了訴訟成本，提高了效率。在案件完全可以調(diào)解解決的情況下，強(qiáng)令當(dāng)事人走完煩瑣冗長(zhǎng)的訴訟全過(guò)程，強(qiáng)求法官像專家和學(xué)者那樣花費(fèi)長(zhǎng)久的時(shí)間和精力對(duì)疑難問(wèn)題和法律適用進(jìn)行周密的分析、研究、論證并做出可能使矛盾更激化的判斷，不符合行政訴訟及時(shí)解決行政爭(zhēng)議的目的要求，與“公正和效率”的價(jià)值取向背道而馳，顯然沒(méi)有任何意義。

4、適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，與國(guó)際慣例保持一致。

協(xié)商、調(diào)解、斡旋是WTO確立的處理糾紛的基本原則。WTO確立的基本原則是各成員國(guó)普遍適用的原則。WTO對(duì)我國(guó)的行政訴訟制度提出了新的要求。行政審判在審理涉及WTO規(guī)則的糾紛中，理應(yīng)遵循WTO確立的協(xié)商、調(diào)解、斡旋這些處理糾紛的基本原則，才能保證與國(guó)際慣例的一致性，才能適應(yīng)入世的要求，體現(xiàn)效益的價(jià)值。而且調(diào)解的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐檢驗(yàn)和證實(shí)，并被卓有成效地運(yùn)用著。因此，我們應(yīng)以入世為契機(jī)，在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制。

三、建立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)

行政訴訟中引入調(diào)解制度不僅具有必要性，而且具有可行性，其理論基礎(chǔ)包括如下幾方面：

（一）雙方當(dāng)事人的法律地位平等

我國(guó)《行政訴訟法》第七條規(guī)定：“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等?！痹撛瓌t貫穿于行政訴訟的整個(gè)過(guò)程各個(gè)方面，其為當(dāng)事人自愿協(xié)商、平等對(duì)話奠定了基礎(chǔ)。在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人的地位是不平等的，一方是行政主體，它代表國(guó)家行使行政權(quán)力，擁有單方做出具體行政行為的權(quán)力；另一方是作為行政管理相對(duì)人的公民、法人和其它組織，他們是被管理者，具有服從國(guó)家行政管理的義務(wù)，雙方是管理與被管理，支配與被支配的關(guān)系，法律地位是不平等的。但是，一旦行政主體和行政相對(duì)人進(jìn)入行政訴訟程序，成為行政訴訟法律關(guān)系的主體后，地位發(fā)生了變化，原來(lái)的被管理者成為原告，而管理者即行政機(jī)關(guān)成了被告，行政主體成為被告，雙方成為行政訴訟案件的當(dāng)事人，其在行政訴訟法律關(guān)系中享有同樣的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，行政訴訟法律地位平等為原告和被告方調(diào)解道路搭建了平臺(tái)。

（二）行政自由裁量權(quán)的存在

眾所周知，我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其工作人員具有廣泛的自由裁量權(quán)。自由裁量是行政行為的重要特征，也是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的需要。對(duì)行政自由裁量權(quán)的含義，不同的學(xué)者有不同的理解，他們的相同點(diǎn)有：一是行政自由裁量權(quán)的來(lái)源都是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)；二是在這種授權(quán)下，法律規(guī)定兩個(gè)以上的法律效果或某種行為范圍；三是行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的判斷決定實(shí)行何種行政行為、采取何種實(shí)施方式、選擇何種法律效果；四是由行使行政自由裁量權(quán)而選擇的行政行為的種類、實(shí)施方式及選擇的法律效果都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力，它是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。在行政執(zhí)法中，普遍存在著自由裁量權(quán)的現(xiàn)象且法律法規(guī)中包含著彈性伸縮度條款。以行政處罰為例進(jìn)行說(shuō)明：第一，對(duì)某一行政違法行為的處置，往往因有多個(gè)罰種和罰度可適用而可能做出多種具體行政行為，法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；第二，行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營(yíng)造了寬松環(huán)境。如藥品管理法第73條規(guī)定的行政處罰幅度“處違法生產(chǎn)、銷售的藥品貨值金額二倍以上五倍以下的罰款”。行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；第三，行政法以不確定之法律概念“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等概括性用語(yǔ)來(lái)劃分檔次，并規(guī)定了適用不同檔次法定行政處罰條件。但因其本身未能說(shuō)明有關(guān)“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”明確的內(nèi)涵和外延，在具體的理解和把握上，由執(zhí)法者自由裁量；第四，一些行政處罰規(guī)定沒(méi)有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢(shì)酌情裁量。

按照行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中的自由度可以將行政行為分為裁量行為與羈束行為。裁量行為又可以分為在法律法規(guī)限定種類、范圍、幅度內(nèi)的裁量和僅要求符合立法目的和原則的自由裁量行為。但無(wú)論哪種裁量行為都對(duì)行政機(jī)關(guān)授予了一定的處分自由度，在此權(quán)限內(nèi)的處分，只要不是恣意和過(guò)分，都是行政權(quán)的合理行使。如果調(diào)解在行政訴訟中可以成立，則首先存在于行政機(jī)關(guān)擁有裁量權(quán)的具體行政行為中。對(duì)羈束行為，法律既然對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限作了明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就無(wú)自由余地，也就無(wú)妥協(xié)以達(dá)成調(diào)解的可能。

正是因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)的存在，一部分行政案件適用調(diào)解來(lái)解決已成為可能。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的，必然存在一個(gè)合法但不合理的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)行政訴訟審判中我們可以對(duì)該類案件加大調(diào)解力度，通過(guò)人民法院的調(diào)解能使行政機(jī)關(guān)改變不合理的行為，防止權(quán)力濫用或處罰失當(dāng)。行政立法給了行政機(jī)關(guān)大量的自由裁量的空間，這個(gè)空間，同時(shí)又是行政訴訟調(diào)解的空間。每一個(gè)不符合法律和理性的自由裁量行為，都可以在法院的主持下讓其“回歸正果”。

（三）公權(quán)力的有限處分性

實(shí)體處分權(quán)是調(diào)解產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提，這是公認(rèn)的觀點(diǎn)。訴訟中是否可進(jìn)行調(diào)解，關(guān)鍵問(wèn)題在于行政機(jī)關(guān)是否擁有實(shí)體處分權(quán)。因?yàn)檎{(diào)解有時(shí)是一個(gè)妥協(xié)、讓步的過(guò)程，只有在當(dāng)事人雙方相互放棄某些權(quán)利，或是一方主動(dòng)放棄某些權(quán)利，調(diào)解才有可能實(shí)現(xiàn)，只要一方當(dāng)事人不享有實(shí)體處分權(quán)，便不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。反對(duì)建立調(diào)解制度的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政職權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的國(guó)家權(quán)力，它同時(shí)又是一種職責(zé)，是職權(quán)、責(zé)任、義務(wù)的統(tǒng)一體，行政機(jī)關(guān)只有依照法律規(guī)定實(shí)施，既不可變更，也不可放棄，否則就是失職。由此推論，行政訴訟不宜建立調(diào)解制度。初看起來(lái)，這種排斥調(diào)解制度的觀點(diǎn)似乎有一定的道理。但我們千萬(wàn)不能被這種表面的邏輯推理所誤導(dǎo)。行政職權(quán)的實(shí)施方式不是死板固定的，其方式的選擇取決于實(shí)際的需要。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)固然要遵照法律的規(guī)定，但我們絕不可幼稚地、天真地認(rèn)為法律的適用就是法律與事實(shí)一一對(duì)應(yīng)的過(guò)程，法律是針對(duì)某一類事實(shí)反復(fù)適用的，而事實(shí)是千變?nèi)f化的。現(xiàn)代法學(xué)理論研究表明，法律規(guī)范再嚴(yán)密也不能涵蓋行政管理的所有領(lǐng)域，即便涵蓋了行政管理的所有領(lǐng)域，也不能嚴(yán)密到與多變的現(xiàn)實(shí)一一對(duì)應(yīng)的程度。事實(shí)上，適用法律的過(guò)程是一個(gè)選擇的過(guò)程，這種選擇適用具有較大自由裁量的空間，“這樣看來(lái)，行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，本身就是行使處分權(quán)。行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)可以，對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有限的處分，行政職權(quán)的可處分性為建立行政訴訟調(diào)解制度奠定了理論基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)享有有限的行政處分權(quán)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，自由裁量權(quán)的行使是處分權(quán)的表現(xiàn)?！昂戏ǖ臎Q定往往并不是唯一的。行政職權(quán)的個(gè)案使用離不開行政主體的掂量、比較、評(píng)估、權(quán)衡和決定。這本身就隱含著對(duì)公權(quán)力的處分”[⑩].從現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看，行政主體被賦予了極大的自由裁量權(quán)。行政主體在法律明示授權(quán)或者消極默許的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，基于行政的目的，自由斟酌，自主選擇而做出具體的行政行為的權(quán)力，包含著行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的自由處分。行政權(quán)中自由裁量權(quán)大量存在，而自由裁量權(quán)的行使在某種意義上就表示對(duì)公權(quán)力在一定程度上的處分。公權(quán)力無(wú)論是在行政程序階段還是在訴訟程序階段，均存在一個(gè)自由裁量的幅度問(wèn)題，公權(quán)力具有有限處分性。

其次，合作行政、契約行政的發(fā)展為行政處分權(quán)提供了空間?！昂弦庑姓崩碚撜J(rèn)為，“行政就是管理，管理就是服務(wù)”，而在這種服務(wù)型的“合意行政”過(guò)程中，行政權(quán)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從威權(quán)至上向帶有協(xié)商合作精神的公權(quán)力的轉(zhuǎn)變，行政管理已不再僅僅是行政機(jī)關(guān)單方意志的體現(xiàn)，更多的表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的合作，這樣不但節(jié)約了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圓滿實(shí)現(xiàn)。對(duì)相對(duì)人而言，參與合作的行政，能使自己受益，享受行政機(jī)關(guān)提供的高質(zhì)量的服務(wù)。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的這種合作越充分，兩者雙贏的可能性就越大。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人就行政的事項(xiàng)，并非使用行政權(quán)力手段，而是常常在與相對(duì)人的征詢、協(xié)商、溝通中做出行政行為。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人為了實(shí)現(xiàn)各自最大化的合法利益，通過(guò)溝通協(xié)商并達(dá)成協(xié)議的過(guò)程，既是行政機(jī)關(guān)行政的一種方式又是行政權(quán)處分的表現(xiàn)。如果行政機(jī)關(guān)不擁有實(shí)體處分權(quán)，將無(wú)法與相對(duì)人達(dá)成妥協(xié)，但這個(gè)處分權(quán)的行使，并不必然以損害國(guó)家利益、公共利益為前提，相反，這個(gè)實(shí)體處分權(quán)更能保證行政機(jī)關(guān)以符合法律精神的方式實(shí)現(xiàn)其行政目的。因此，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在現(xiàn)代行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)有必要、有可能在不損害國(guó)家利益、公共利益的前提下，根據(jù)實(shí)際需要處分其行政權(quán)。實(shí)踐中，行政裁決、行政合同、具體行政指導(dǎo)三類行政行為，行政權(quán)力的性質(zhì)都在弱化，為行政訴訟中的調(diào)解留下了空間。

最后，政府只能是體現(xiàn)為一個(gè)個(gè)具體的行政機(jī)關(guān)，而行政行為總是以一個(gè)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)自然人的行動(dòng)出現(xiàn)的。就算是政府完全依法行事，也難以避免主觀意志的存在。因此，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有處分權(quán)，只是就總的情況而言，即在職責(zé)上必須維護(hù)授權(quán)者的總體利益，這和為了實(shí)現(xiàn)行政目的，在法律的規(guī)定范圍內(nèi)行使具體的有限處分權(quán)并不矛盾。

（四）彌補(bǔ)判決的缺陷

在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟中，主要有兩種結(jié)案方式，即判決與裁定，其中判決又分為維持判決、撤銷判決、履行判決、確認(rèn)判決和變更判決（僅針對(duì)顯失公正的行政處罰）五種。然而，仔細(xì)考察后，我們不難發(fā)現(xiàn)無(wú)論是判決或是裁定，都是一種非此即彼的結(jié)案方式，即使是部分撤銷與變更判決，也并非當(dāng)事人雙方合意的結(jié)果。這樣訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但是在許多情況下，當(dāng)事人雙方的矛盾并沒(méi)有獲得滿意的解決，行政訴訟并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其目的。這種無(wú)法反映當(dāng)事人雙方“合意”的非此即彼的糾紛解決機(jī)制顯然已不能適應(yīng)現(xiàn)代行政的要求。我國(guó)法律規(guī)定，法院對(duì)顯失公平的行政處罰可以判決變更，而對(duì)其他的違法行為，目前法院只能判決撤銷而不能變更，這對(duì)于大多數(shù)原告來(lái)說(shuō)，其合法利益仍然沒(méi)有得到有效的保護(hù)，因?yàn)槌蜂N違法行為只是確認(rèn)了具體行政行為的違法性，但對(duì)于該行政行為在撤銷后，到底應(yīng)如何做出，法院無(wú)權(quán)干涉，只能等待行政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為，并且對(duì)于新做出的行政行為，如果原告仍認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害，行政相對(duì)人不得不進(jìn)行新一輪的行政訴訟，若一審得不到支持還要進(jìn)入二審程序，這一方面使得原告利益的保護(hù)遙遙無(wú)期，另一方面無(wú)形中也加重了雙方當(dāng)事人的訴訟成本和訴累，浪費(fèi)了司法資源。相反，如果在行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解機(jī)制就正好能夠彌補(bǔ)這方面的不足。如果適用調(diào)解，在法院的主持下由行政機(jī)關(guān)依法改正先前的違法行為，可直接達(dá)到原告的目的，保護(hù)原告合法權(quán)益，雙方?jīng)_突得到了一次性的徹底解決，大大節(jié)省了訴訟時(shí)間與成本，減少訴累。因此，在行政訴訟中適用調(diào)解是合理之舉。

四、構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的設(shè)想

作為人民法院審理行政案件的一種手段和方法，行政訴訟調(diào)解在各類行政案件中大量適用已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但作為一種制度，行政訴訟中的調(diào)解在我國(guó)還存在現(xiàn)實(shí)的法律障礙，需要一系列的配套資源作為其發(fā)展背景和理論基礎(chǔ)，否則，這種制度就不會(huì)在我國(guó)真正建立起來(lái)。為順應(yīng)各國(guó)行政訴訟調(diào)解的程序化、規(guī)范化趨勢(shì)，在將來(lái)修改行政訴訟法時(shí)，應(yīng)適時(shí)把調(diào)解作為一種正式制度加以確定，以避免我國(guó)目前在這一問(wèn)題上理論與實(shí)踐相脫節(jié)的弊端。為節(jié)省訴訟資源，方便行政相對(duì)人與行政主體解決行政糾紛，我國(guó)應(yīng)合理建構(gòu)符合時(shí)代潮流和民主法治精神的行政訴訟調(diào)解制度。建立行政訴訟調(diào)解制度，首先應(yīng)考慮行政訴訟的特殊性，同時(shí)要借鑒民事訴訟調(diào)解制度的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。筆者認(rèn)為，我們不妨《對(duì)行政訴訟法》第五十條作如下修改：“行政訴訟在不違反公共利益且合法、自愿的前提下，可以適用調(diào)解，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者不宜調(diào)解的除外”。為此，筆者提出如下設(shè)想：

（一）適用原則

1、自愿原則

自愿原則，是指行政訴訟調(diào)解必須基于當(dāng)事人雙方的自愿，而不受外在不正當(dāng)因素的影響。在法院調(diào)解的過(guò)程中，自愿原則居于核心位置，具有特殊的重要性。調(diào)解的本質(zhì)特征決定了人民法院應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的意見，因此人民法院?jiǎn)?dòng)、運(yùn)行與終結(jié)調(diào)解活動(dòng)必須以各方當(dāng)事人的自愿為基礎(chǔ)，切實(shí)杜絕強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解，以“和稀泥”的方式，動(dòng)員原告撤訴，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。自愿原則可以從以下兩個(gè)方面理解：

第一，調(diào)解的提出和進(jìn)行必須是雙方當(dāng)事人的意愿。人民法院只有在雙方當(dāng)事人自愿接受調(diào)解的前提下，才能主持雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，如果當(dāng)事人一方堅(jiān)持不調(diào)解的，人民法院不能強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫進(jìn)行調(diào)解，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入訴訟程序及時(shí)做出判決。在訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人可以自愿申請(qǐng)調(diào)解，而人民法院根據(jù)案件的情況也可以主動(dòng)提出進(jìn)行調(diào)解。但人民法院依職權(quán)提出進(jìn)行調(diào)解，必須征得雙方當(dāng)事人的同意，否則調(diào)解也不能進(jìn)行。

第二，調(diào)解達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容必須反映雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容直接涉及雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人按自己的意思進(jìn)行處分，人民法院只能根據(jù)政策、法律進(jìn)行一定的說(shuō)服教育工作，引導(dǎo)他們解決糾紛。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，必須是雙方當(dāng)事人自愿協(xié)商的結(jié)果，否則，即使達(dá)成協(xié)議，事后也有可能被當(dāng)事人。

2、合法原則

合法原則，是指人民法院和雙方當(dāng)事人的調(diào)解活動(dòng)及其協(xié)議的內(nèi)容，必須符合法律的規(guī)定。合法原則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法院對(duì)當(dāng)事人雙方的調(diào)解活動(dòng)及其方案的合法性進(jìn)行監(jiān)督。在調(diào)解中允許當(dāng)事人對(duì)自己的權(quán)利做出處分，但當(dāng)事人的處分不得違背政策、法律的規(guī)定，或損害國(guó)家、集體和其他公民的權(quán)益，這是合法原則的基本要求。雙方達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容，要符合有關(guān)政策、法律的規(guī)定。

當(dāng)然，對(duì)調(diào)解協(xié)議合法性要求與對(duì)判決合法性的要求應(yīng)有程度上的不同之處。調(diào)解不僅僅是法院運(yùn)用審判權(quán)解決糾紛，它還是法院行使審判權(quán)和當(dāng)事人行使處分權(quán)的結(jié)合。也就是說(shuō)，當(dāng)事人可以運(yùn)用處分權(quán)在不違反禁止性規(guī)定的前提下達(dá)成雙方所滿意或者所能接受的調(diào)解協(xié)議，因此協(xié)議的內(nèi)容與法律上嚴(yán)格認(rèn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不完全一致。妥協(xié)與讓步在大多數(shù)情況下對(duì)達(dá)成調(diào)解協(xié)議時(shí)必不可少的。因此，我們認(rèn)為合法性應(yīng)定位于一種寬松的合法性，它不是指調(diào)解內(nèi)容必須嚴(yán)格遵照法律規(guī)定，而是指協(xié)議的內(nèi)容不得與法律禁止性規(guī)定相沖突，不得違反公共利益和損害第三人合法權(quán)益。

這里有必要明確自愿與合法的關(guān)系。達(dá)成調(diào)解協(xié)議必須當(dāng)事人自愿，但當(dāng)事人自愿的，不等于都是合法的。若一方當(dāng)事人為盡快擺脫訴訟或者迫于另一方當(dāng)事人的要挾，在調(diào)解過(guò)程中一再放棄自己的權(quán)利，這種顯失公平的調(diào)解協(xié)議，是違背調(diào)解的立法本意的。法院對(duì)這種調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)適度干預(yù)，從政策、法律上教育當(dāng)事人放棄不合理的要求，尊重對(duì)方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3、平等原則

是指在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，當(dāng)事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護(hù)平等。由于行政主體擁有強(qiáng)大的行政權(quán)力而對(duì)行政相對(duì)人處于優(yōu)勢(shì)地位，而在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，這一優(yōu)勢(shì)應(yīng)該得到矯正，保證原告相對(duì)人與被告行政主體在法庭上的平等對(duì)峙，通過(guò)被告特定義務(wù)的履行和原告相應(yīng)權(quán)利的行使，以及法庭對(duì)固有優(yōu)勢(shì)的抵抗來(lái)調(diào)節(jié)原被告雙方權(quán)利義務(wù)的平衡。訴訟調(diào)解必須以當(dāng)事人的地位平等性為基礎(chǔ)，只有當(dāng)事人地位平等，才不會(huì)存在一方壓制強(qiáng)迫另一方接受非真實(shí)意思表示的機(jī)會(huì)，才存在協(xié)商的基礎(chǔ)。

4、有限原則

行政訴訟中并非任何行政案件都可以適用調(diào)解，依法行政的法治原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分行政權(quán)，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解受到限制。根據(jù)行政機(jī)關(guān)在行為時(shí)受法律、法規(guī)約束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，具體行政行為分為羈束行為和自由裁量行為。由于羈束行為的內(nèi)容、方式、程度等已由法律、法規(guī)做出了非常明確、具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，所以，對(duì)這種具體行政行為不能適用調(diào)解。因此，筆者建議行政訴訟應(yīng)建立有限的調(diào)解機(jī)制，法律中有明確限制性規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解，法律沒(méi)有限制性規(guī)定的，調(diào)解不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。

（二）行政訴訟調(diào)解的范圍界定

由于沒(méi)有法律上的依據(jù)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了某些法官“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等現(xiàn)象，這種調(diào)解不但違背了自愿調(diào)解的原則，也導(dǎo)致了多年來(lái)撤訴率、特別是非正常撤訴率的居高不下。因此，明確哪些案件可以適用調(diào)解，哪些案件不能適用調(diào)解，有利于司法統(tǒng)一，防止調(diào)解制度適用的隨意性，限制法官調(diào)解自由裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，行政審判中適用調(diào)解的主要有以下幾類案件：[11]

1、行政處罰案件。根據(jù)有關(guān)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰一般都擁有自由裁量權(quán)，由此便可能產(chǎn)生處罰輕重失度的情況。由于自由裁量權(quán)的存在，行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限內(nèi)做出的任一選擇都是合法的。實(shí)踐中，若原告以被告的行政處罰“顯失公正”為由提訟，法院對(duì)這種合法但不合理的行政行為只能判決維持，這樣的判決就使得行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到保護(hù)。在審理過(guò)程中，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到行政處罰明顯過(guò)重，提出將處罰減輕，在審判人員主持庭審的情況下，如果原告同意，則這一糾紛即可獲得解決。這樣，通過(guò)調(diào)解，既能保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，及時(shí)了結(jié)爭(zhēng)議，又達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

2、行政裁決案件。所謂行政裁決，是指依法由行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并做出裁決的行政行為。該類案件，原告的目的實(shí)質(zhì)在于滿足其民事主張，該類案件的調(diào)解，其實(shí)就是民事糾紛當(dāng)事人之間的調(diào)解。

3、行政許可案件?！缎姓S可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！彪m然《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?！钡S多法律、行政法規(guī)在規(guī)定行政許可的具體標(biāo)準(zhǔn)和條件時(shí)，給行政機(jī)關(guān)以合理裁量權(quán)。這就為此類行政訴訟中適用調(diào)解制度提供了依據(jù)。當(dāng)然，在調(diào)解中，人民法院必須堅(jiān)持公平、公正的基本原則。

4、行政征收案件。所謂行政征收，是指行政主體憑借國(guó)家行政權(quán)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨?。目前我?guó)的行政征收體制由稅和費(fèi)組成。雖然法律、法規(guī)對(duì)于行政征收的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等都有規(guī)定，但在具體操作中，行政機(jī)關(guān)在征收時(shí)存在自由裁量的空間。如稅法中關(guān)于稅收的減、緩、免等方面只有原則性規(guī)定，如何掌握好尺度，就是稅收征管部門的自由裁量權(quán)。還有一些費(fèi)的征收，針對(duì)不同情況、不同范圍，行政機(jī)關(guān)可以自由決定收費(fèi)數(shù)額。因此，在行政訴訟中，法院可以在此幅度內(nèi)進(jìn)行調(diào)解。

5、行政補(bǔ)償案件。所謂行政補(bǔ)償是行政主體基于公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，合法行使公權(quán)力的行為而致使公民、法人或者其他組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平原則并通過(guò)正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。?duì)于合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益的損害程度及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式等，都存在合理及可裁量的問(wèn)題。因此，此類案件可以適用調(diào)解。當(dāng)然，人民法院在調(diào)解時(shí)，必須以保護(hù)“公共利益”不受侵害為原則。

6、行政合同案件。行政合同是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)。正因?yàn)樾姓贤泻贤奶匦?，決定了人民法院在審理此類行政案件中可以適用調(diào)解。當(dāng)然調(diào)解時(shí)，必須遵守公益優(yōu)先原則，即當(dāng)私人利益與公共利益發(fā)生明顯沖突時(shí)，不得以犧牲公共利益為代價(jià)進(jìn)行違法調(diào)解。

（三）行政訴訟調(diào)解的達(dá)成必須具備以下條件：

1、調(diào)解的主體為本案的當(dāng)事人。行政訴訟是行政相對(duì)人一方作為原告，行政主體為被告提起的訴訟，因而訴訟調(diào)解的主體必須包含原告方的行政相對(duì)人與被告方的行政主體。

2、當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的有處分權(quán)。“所謂當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的有處分權(quán)，是指當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的，事實(shí)上有處分的可能，法律上有處分之權(quán)限，對(duì)于調(diào)解標(biāo)的，有權(quán)做成有拘束力之聲明。”[12]一切調(diào)解的基礎(chǔ)以相關(guān)當(dāng)事人擁有實(shí)體處分權(quán)為前提，不存在實(shí)體處分權(quán)就不存在調(diào)解。

3、以當(dāng)事人各方意思表示相一致的自愿性為前提。行政訴訟調(diào)解必須基于各方當(dāng)事人自愿，尤其是行政相對(duì)人的自愿，否則，就不是其真實(shí)的意思表現(xiàn)，而只是處于強(qiáng)權(quán)地位或主導(dǎo)地位的當(dāng)事人一方的單方意思體現(xiàn)。

4、不違反法律和不損害公共利益、他人利益。在行政訴訟中適用調(diào)解，必須堅(jiān)持一個(gè)前提，即不違反法律和公共利益、他人利益。[13]眾所周知，調(diào)解是最直接、最有效解決矛盾糾紛的手段，行政訴訟調(diào)解也是如此，其能保障原告與被告在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上做出讓步，因此適用調(diào)解是首選，但是并非一遇到行政訴訟就套用調(diào)解，因?yàn)檎{(diào)解的本質(zhì)特征是始終尊重當(dāng)事人意見，行政機(jī)關(guān)不能為了圖方便，超越或放棄法定職權(quán)而與原告進(jìn)行調(diào)解，這樣會(huì)損害國(guó)家權(quán)威，其應(yīng)該在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國(guó)家、集體和他人利益的前提下，通過(guò)調(diào)解達(dá)到化解矛盾糾紛，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的目的。

（四）行政訴訟調(diào)解的程序

1、調(diào)解程序的啟動(dòng)

在行政訴訟中，提訟的是行政相對(duì)人，行政訴訟中調(diào)解的申請(qǐng)者也應(yīng)限于行政相對(duì)人，如果允許行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解，則可能出現(xiàn)因行政相對(duì)人懼于行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力而被迫接受調(diào)解的情況。將申請(qǐng)調(diào)解的權(quán)利賦予相對(duì)人，對(duì)行政機(jī)關(guān)則影響不大，行政機(jī)關(guān)可以接受也可以拒絕，這樣就可以減少運(yùn)用行政權(quán)力而脅迫調(diào)解的現(xiàn)象。此外，人民法院根據(jù)案件的具體情況，在征得雙方同意的情況下，也可依職權(quán)提出調(diào)解。

2、調(diào)解方案的達(dá)成

調(diào)解達(dá)成協(xié)議，必須雙方當(dāng)事人自愿，不得強(qiáng)迫，但法院可以為當(dāng)事人提出調(diào)解方案。在行政糾紛中，如果雙方當(dāng)事人已有達(dá)成協(xié)議的意向，但是由于法律知識(shí)或其它知識(shí)的欠缺，原告往往不知如何恰當(dāng)保護(hù)自己的合法權(quán)益，或由于受到來(lái)自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權(quán)益；另一方面，被告則可能為換取原告人的調(diào)解同意而犧牲公共利益。在此情況下，人民法院根據(jù)職權(quán)主義原則，對(duì)雙方當(dāng)事人的調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行必要的引導(dǎo)與監(jiān)督，就成為調(diào)解能否成功的關(guān)鍵。如果協(xié)議內(nèi)容涉及行政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)依協(xié)議內(nèi)容做出新的具體行政行為并履行之，不能將此協(xié)議直接視為行政機(jī)關(guān)的行為。如果行政機(jī)關(guān)事后拒絕履行協(xié)議，法院不能直接以此為執(zhí)行依據(jù)，而應(yīng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，按行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行判決、裁定的方法處理。

3、堅(jiān)持調(diào)解的合議制

即行政案件是否需要調(diào)解，該怎樣調(diào)解，應(yīng)由和議庭成員討論決定。有人將調(diào)解與簡(jiǎn)易程序等同，認(rèn)為可由獨(dú)任審判員決定并主持調(diào)解，這是不對(duì)的。如前所述，調(diào)解并非不適用法律，相反，與審判一樣需要法官對(duì)法律精神、原則的深刻理解和嫻熟運(yùn)用，成功的調(diào)解是對(duì)法律目的的完美實(shí)現(xiàn)。合議制作為人民法院最基本的審判方式，其優(yōu)點(diǎn)在于可以充分發(fā)揮合議庭成員的集體智慧，對(duì)案件事實(shí)和法律做出最準(zhǔn)確的判斷，而且還可以對(duì)個(gè)別承辦人員為私利而違法調(diào)解實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。因此，可調(diào)解的行政案件并不必然是簡(jiǎn)單的案件，適用調(diào)解也不等于適用簡(jiǎn)易程序。

4、調(diào)解的審級(jí)

我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，司法調(diào)解適用于當(dāng)事人之后的任何階段，既包括一審，又包括二審，是人民法院的訴訟活動(dòng)之一。但是，關(guān)于行政訴訟調(diào)解，筆者認(rèn)為，原則上應(yīng)限定在一審期間，不適用于二審。因?yàn)橹挥性谝粚徠陂g，行政機(jī)關(guān)才可以改變?cè)唧w行政行為，原告撤訴才能得到行政機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)回應(yīng)。而在二審期間，由于人民法院的審理對(duì)象發(fā)生了變化，不僅要審查原行政行為是否合法，還要審查一審法院認(rèn)定事實(shí)和適用法律是否正確，行政機(jī)關(guān)若改變行政行為，原告撤訴，只能使原審判決生效，并不能給當(dāng)事人帶來(lái)和解的預(yù)期效果，故在二審期間法官即使調(diào)解也會(huì)因缺乏調(diào)解基礎(chǔ)而收效甚微。如果調(diào)解可適用于任何審級(jí)的話，當(dāng)案件的判決結(jié)果對(duì)各方當(dāng)事人都不利時(shí)，當(dāng)事人往往通過(guò)調(diào)解來(lái)避免判決帶來(lái)的不利后果，從而規(guī)避了損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的行為。同時(shí)，當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解來(lái)一審或已生效的判決，影響了一審或已生效判決的既判力和穩(wěn)定性，損害了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。二審或再審的目的旨在糾正一審或已生效判決的錯(cuò)誤，而不是為了給當(dāng)事人再提供一次調(diào)解的機(jī)會(huì)。不過(guò)，行政賠償訴訟是一個(gè)例外，根據(jù)最高法院有關(guān)司法解釋規(guī)定，二審法院在審理期間若發(fā)現(xiàn)一審法院遺漏賠償請(qǐng)求的，可以就行政賠償部分進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，可以就賠償部分發(fā)回重審。因此調(diào)解只適用于一審。

5、確定調(diào)解結(jié)案為法定的結(jié)案方式之一

應(yīng)當(dāng)允許人民法院以調(diào)解筆錄或當(dāng)事人提交的調(diào)解協(xié)議的書面形式結(jié)案，這是行政訴訟調(diào)解制度建立的標(biāo)志。它不同于目前法院對(duì)因被告改變具體行政行為，原告申請(qǐng)撤訴予以準(zhǔn)許的結(jié)案方式，后者實(shí)際上是受法律空間的壓迫不得已而為之，這種結(jié)案方式常常給人以原告自我妥協(xié)的錯(cuò)覺(jué)，而且掩蓋了法官的勞動(dòng)，且反映在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上，撤訴在結(jié)案方式中的比重過(guò)大，會(huì)使整個(gè)訴訟制度失去平衡。允許調(diào)解，明確調(diào)解為法定結(jié)案方式之一，就是尊重法官為調(diào)解結(jié)案而付出的努力，實(shí)際上，對(duì)于法官來(lái)說(shuō)，調(diào)解成功一件案子并不比審理一件案子更輕松，既需要法官對(duì)事實(shí)的完全把握，也依賴法官對(duì)法律的深刻理解力。正如美國(guó)學(xué)者戈?duì)柖∷赋觯骸罢{(diào)解需要一種高于運(yùn)用法律能力的特殊技巧”。[14]總之，調(diào)解結(jié)案不應(yīng)被視為訴訟結(jié)案的另類，應(yīng)還其應(yīng)有的地位。

（五）調(diào)解協(xié)議的效力

第一，確定當(dāng)事人間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的效力。人民法院的調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人或調(diào)解筆錄生效后，表明雙方當(dāng)事人對(duì)曾經(jīng)發(fā)生爭(zhēng)議的法律關(guān)系已經(jīng)取得共識(shí)并得到法律的確認(rèn)，權(quán)利方應(yīng)依法行使權(quán)利，義務(wù)方應(yīng)依法履行義務(wù)，這是法院調(diào)解書在實(shí)體法上的效力。

第二，結(jié)束訴訟的效力。人民法院的調(diào)解書送達(dá)當(dāng)事人和調(diào)解筆錄依法生效后，當(dāng)事人之間的行政爭(zhēng)議，在法律上已最終解決，當(dāng)事人不得以同一事實(shí)和理由向人民法院再行，這是法院調(diào)解在程序法上的效力。調(diào)解書和特定的調(diào)解筆錄依法生效后，其法律效力同法院生效判決書一樣，當(dāng)事人即喪失了上訴權(quán)。當(dāng)事人如對(duì)法院的調(diào)解書和調(diào)解筆錄有異議，也不能上訴。調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人根據(jù)自愿、合法的原則，經(jīng)過(guò)充分協(xié)商達(dá)成的，并在調(diào)解書送達(dá)前和調(diào)解筆錄依法生效前，還允許雙方當(dāng)事人反悔。

第三，強(qiáng)制執(zhí)行的效力。調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人在人民法院主持下自愿達(dá)成的，一般情況下當(dāng)事人都能自覺(jué)履行。但在司法實(shí)踐中，有的當(dāng)事人拒不履行調(diào)解協(xié)議確定的內(nèi)容，于是就發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。依照法律規(guī)定，若調(diào)解書由給付內(nèi)容的，一方當(dāng)事人又不履行確定的義務(wù)，另一方當(dāng)事人有權(quán)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

（六）當(dāng)事人反悔權(quán)制度

調(diào)解不可能保障百分之百的運(yùn)行無(wú)誤，因此有必要建立相應(yīng)的救濟(jì)制度，當(dāng)事人的反悔權(quán)制度即是其中之一。當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的反悔包括兩種情況：（1）調(diào)解書送達(dá)前的反悔，其是指當(dāng)事人雙方雖然經(jīng)過(guò)法院的調(diào)解最終達(dá)成協(xié)議，但是當(dāng)事人一方或者雙方又協(xié)議的全部?jī)?nèi)容或部分內(nèi)容，或者調(diào)解送達(dá)時(shí)拒不接受調(diào)解書，要求重新調(diào)解或判決的情形。如果調(diào)解書送達(dá)前或者送達(dá)時(shí)當(dāng)事人拒絕簽收的，調(diào)解書不發(fā)生法律效力，法院要及時(shí)通知對(duì)方當(dāng)事人并對(duì)案件及時(shí)進(jìn)行判決。（2）調(diào)解書送達(dá)后反悔，其是指當(dāng)事人在調(diào)解書送達(dá)后，對(duì)已經(jīng)收到的調(diào)解書反悔要求法院重新處理的情形。由于調(diào)解書自當(dāng)事人簽收時(shí)生效（當(dāng)事人雙方不在同一時(shí)間簽收的，以后收到調(diào)解書的當(dāng)事人簽收的時(shí)間為調(diào)解書生效的時(shí)間），調(diào)解書送達(dá)后當(dāng)事人反悔的，應(yīng)告知當(dāng)事人如確有證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者協(xié)議內(nèi)容違法的，可以向法院申請(qǐng)?jiān)賹?。[15]

（七）法院在調(diào)解中的職權(quán)

1、調(diào)控行政訴訟調(diào)解的過(guò)程。行政訴訟調(diào)解過(guò)程在法官的主持下，通過(guò)其直接、深入、細(xì)致的教育、疏導(dǎo)工作，促使當(dāng)事人各方在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成調(diào)解協(xié)議的糾紛解決過(guò)程。調(diào)解過(guò)程由法官和當(dāng)事人共同參與，由當(dāng)事人分別提出調(diào)解方案進(jìn)行協(xié)商，或者由法官基于職權(quán)提出調(diào)解方案以供參考，法官?gòu)氖聦?shí)和法律方面為當(dāng)事人擺明利害關(guān)系，當(dāng)事人則從實(shí)現(xiàn)自己利益的角度綜合考慮是否接受調(diào)解，這個(gè)過(guò)程是法官與當(dāng)事人以及當(dāng)事人之間意思交換的過(guò)程。在調(diào)解過(guò)程中，法官在調(diào)解程序中的具有主導(dǎo)作用，積極主動(dòng)地介入并引導(dǎo)和促進(jìn)協(xié)議的達(dá)成，實(shí)質(zhì)上是法院代表國(guó)家對(duì)案件依法行使審判權(quán)的一種職能活動(dòng)。

2、監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容。合法性審查是行政訴訟的核心，同時(shí)也是行政訴訟存在的靈魂。雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，需要雙方當(dāng)事人對(duì)法院進(jìn)行相一致的陳述，由法院對(duì)調(diào)解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查。這里的合法性審查是指在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國(guó)家、集體和他人利益的前提下，通過(guò)調(diào)解的低成本、高效率，達(dá)到糾正違法或不合理行政行為，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的依法行政，實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)的目的。

五、結(jié)語(yǔ)

要實(shí)現(xiàn)行政訴訟的制度創(chuàng)新，必須把調(diào)解置于現(xiàn)代行政法最新發(fā)展的背景下作理解，即隨著公法行為的契約化趨勢(shì)不可避免，行政權(quán)力和公民權(quán)利相互依賴、相互制約正日益深刻地改變現(xiàn)代行政管理的面貌，從而為行政權(quán)力的行使賦予了不同于以往的形式和內(nèi)容，也給以解決行政爭(zhēng)議為已任的行政訴訟提出一個(gè)新課題。在實(shí)務(wù)中，隨著行政行為的多樣化、行政案件的復(fù)雜化加劇，如何認(rèn)識(shí)羈束裁量行為在行政管理中的表現(xiàn)形式，明確法官司法自由裁量權(quán)的邊界，正確把握調(diào)解的度，使之不侵越行政權(quán)，成為擺在我們面前的一道嚴(yán)峻課題，亟待研究解決。

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注釋：

[①]參見方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第305頁(yè)；

[②]參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，第265-266頁(yè)；于安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1997年版，第85-86頁(yè)。

[③]參見[美]J.弗爾博格、李志：《美國(guó)ADR及其對(duì)中國(guó)調(diào)解制度的啟示》，《山東法學(xué)》1994年第4期；

[④]參見王振清主編：《行政訴訟的前洞實(shí)務(wù)問(wèn)題研究》，中國(guó)方正出版社2004年版，第320頁(yè)；

[⑤]參見王名揚(yáng)主編：《法、美、英、日行政法簡(jiǎn)明教程》，山西人民出版社1991年版，第161頁(yè)；

[⑥]參見烏懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第326頁(yè)。

[⑦]參見楊海坤、朱忠一主編：《我國(guó)行政訴訟制度步履艱難的原因探析》，載于《行政法學(xué)研究》，1999年第4期；

[⑧]參見孫林生、刑淑艷：“行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下——對(duì)365件撤訴行政案件的調(diào)查分析”，《行政法學(xué)研究》，1996年第3期；

[⑨]參見《完善行政訴訟專家談》，載于《法制日?qǐng)?bào)》2002/3/2

[⑩]關(guān)于不確定法律概念和自由裁量，詳見[德]哈特穆特。毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第124－148頁(yè)。

[11]參見韓猛、施海紅《論行政訴訟調(diào)解制度的建立》，安徽司法行政信息網(wǎng)2005年12月27日

[12]參見劉宗德、彭鳳至[臺(tái)]：《行政訴訟制度》，發(fā)表于翁岳生[臺(tái)]主編：《行政法》，中國(guó)法制出版社，2002年9月版，第1465頁(yè)。

[13]參見王養(yǎng)慶主編：《建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性探討》，法律出版社，1998年版，第168頁(yè)。