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海關(guān)處罰法實施條例范文第1篇

    根據(jù)《海關(guān)法》、《海關(guān)行政處罰實施條例》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)等的規(guī)定,海關(guān)行政處罰有以下幾種:

    一、警告

    海關(guān)警告,是海關(guān)向海關(guān)行政違法的當(dāng)事人提出譴責(zé)和告誡,使其認(rèn)識到自身行為的違法性,以后不再重犯的處罰。警告屬于申誡罰,是國家對當(dāng)事人的違法行為正式作出的一種否定性評價。警告的影響主要是給當(dāng)事人形成一定的心里壓力,造成名譽的損失,面對不利的社會輿論環(huán)境。

    警告是所有行政處罰種類種最輕的一種,適用于那些違法行為較輕、危害程度不大的違法行為。在許多違法行為責(zé)任的階梯性設(shè)定中,警告是作為最低的一個處罰階梯。警告既可以單獨適用,也可以與其他行政處罰種類相配合適用。

    警告屬于一種無裁量幅度的處罰種類。

    二、罰款

    海關(guān)罰款是指海關(guān)強迫違法的當(dāng)事人繳納一定的金額,通過使其在經(jīng)濟上受到損失,警示其今后不再發(fā)生違法行為。

    罰款是海關(guān)行政處罰適用中比較普遍,適用頻率較高的處罰種類。這也是和海關(guān)行政違法行為多涉及經(jīng)濟利益有關(guān),例如,走私一般都是一種牟利行為,剝奪當(dāng)事人一定的財產(chǎn)權(quán)利,正是擊中其要害的一種處罰手段,以警士其今后不犯。

    罰款屬于一種帶有自由裁量的處罰種類。法律、行政法規(guī)在設(shè)定或規(guī)定處罰的同時,一般作出了處罰幅度的規(guī)定。對處罰幅度的規(guī)定有兩種方式:(1)直接規(guī)定具體限額范圍,例如《海關(guān)行政處罰實施條例》第九條第一款第(一)項規(guī)定:“走私國家禁止進(jìn)出口的貨物的,沒收走私貨物及違法所得,可以并出100萬元以下罰款?！贝颂?就直接設(shè)定了100萬元的最高處罰限額。(二)與違法行為的危害相關(guān)聯(lián),例如《海關(guān)行政處罰實施條例》第九條第一款第(三)項的規(guī)定:“偷逃應(yīng)納稅款但未逃避許可證件管理,走私依法應(yīng)當(dāng)繳納稅款的貨物、物品的,沒收走私貨物、物品及違法所得,可以并處偷逃應(yīng)納稅款3倍以下罰款?！边@里罰款的數(shù)額與走私分子偷逃的稅款相關(guān)聯(lián),一般偷逃稅款越多處罰越重。這種處罰設(shè)定較好地體現(xiàn)了“過罰相當(dāng)”原則。

    另外,從罰款處罰本身來講,它往往也是可以選擇的。從海關(guān)目前的罰款條款規(guī)定來看,一般是作“可以并處……罰款”的規(guī)定。所以,罰款經(jīng)常和其他處罰種類配合使用,海關(guān)可以根據(jù)具體案情,作出處罰決定或者不處罰決定。

    三、沒收

    沒收處罰是海關(guān)依法將違法當(dāng)事人的非法進(jìn)出境的貨物、物品以及違法行為人的違法所得收歸公有的處罰。沒收包括兩部分:一是沒收走私貨物等非法財產(chǎn);二是沒收違法所得。

    沒收屬于一種無自由裁量的處罰種類。凡是查證的非法財產(chǎn)和違法所得應(yīng)當(dāng)全部沒收。確實無法實現(xiàn)沒收的,也要追繳相當(dāng)于沒收財產(chǎn)的等價價款。

    海關(guān)應(yīng)予沒收的非法財產(chǎn)主要有:走私貨物、物品、運輸工具,進(jìn)出境環(huán)節(jié)查獲的侵犯知識產(chǎn)權(quán)的貨物、物品;當(dāng)事人非法持有的“紅油”、“三無船舶”、“無進(jìn)口證明的汽車”等。

    “違法所得”是指違法行為人實施走私行為、違規(guī)行為,以及其他應(yīng)由海關(guān)予以行政處罰的行為所獲得的違法收益。它屬于違法行為的不當(dāng)?shù)美?。違法者不應(yīng)當(dāng)通過違法行為獲利,這既是人們的普遍價值觀念,也是法律的一種原則。所以,海關(guān)對任何違法行為只要有違法所得的,都應(yīng)當(dāng)沒收。

    沒收和罰款都屬于財產(chǎn)罰的種類,有時他們的客觀表現(xiàn)形式是相同的。例如,當(dāng)海關(guān)沒收違法當(dāng)事人的違法所得時,在執(zhí)行中可能和罰款的執(zhí)行并無區(qū)別,都是要求當(dāng)事人交付一定的貨幣。但它們在法律上存在兩點本質(zhì)的區(qū)別:(1)罰款處罰的對象事人:而沒收更針對非法貨物和非法財產(chǎn)本身。也就是說,罰款肯定是非法當(dāng)事人的財產(chǎn),而沒收就不一定。例如,沒收走私貨物,在很多案件中,走私分子走私他人的財產(chǎn),這些財產(chǎn)便作為走私貨物被沒收,而不論此前是否為走私分子所有;再如,沒收多次走私的運輸工具,有的走私分子多次利用他人的船只進(jìn)行走私,那么海關(guān)有人不論船只的所有人是否為走私分子而對船只予以沒收。(2)罰款一般需要由違法分子在其合法財產(chǎn)中進(jìn)行支付,使剝奪當(dāng)事人對合法財產(chǎn)的所有權(quán);而沒收的財產(chǎn)帶有“非法”性質(zhì),所以,一般認(rèn)為剝奪的是當(dāng)事人對非法財產(chǎn)的占有。

    四、暫停給當(dāng)事人某項權(quán)利

    暫停給當(dāng)事人某項權(quán)利,是指企業(yè)或者自然人經(jīng)海關(guān)允許從事有關(guān)業(yè)務(wù)后,由于實施了行政違法行為,而由海關(guān)作出在一定期限內(nèi)剝奪其從業(yè)或者執(zhí)業(yè)權(quán)利的處罰。根據(jù)《海關(guān)法》和《海關(guān)行政處罰實施條例》,海關(guān)可以暫停報關(guān)企業(yè)的報關(guān)業(yè)務(wù),暫停報關(guān)人員的報告執(zhí)業(yè)和暫停經(jīng)海關(guān)準(zhǔn)予從事海關(guān)監(jiān)管貨物的運輸、存儲、加工、裝配、寄售、展示等業(yè)務(wù)的企業(yè)從事有關(guān)業(yè)務(wù)。暫停期限一般是6個月以下。

    暫時停止給當(dāng)事人某項權(quán)利,是在保留當(dāng)事人從業(yè)或執(zhí)業(yè)資格前提下,暫時停止其一段時間的從業(yè)或執(zhí)業(yè),使其蒙受一定的經(jīng)濟損失,促使其進(jìn)行整改或者反省,以達(dá)到懲罰目的。這種處罰屬于行為罰的一種,處罰力度往往要大于罰款和沒收等財產(chǎn)罰,當(dāng)事人所承受的經(jīng)濟損失往往更為嚴(yán)重。因為罰款和沒收使違法當(dāng)事人損失的財產(chǎn)價值是一定的,違法當(dāng)事人可以通過以后的生產(chǎn)、經(jīng)營來繼續(xù)積累;而行為法中的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)使違法當(dāng)事人在一定時期喪失經(jīng)營、從業(yè)的權(quán)利,其業(yè)務(wù)開展將受到極大的沖擊。

    五、終止當(dāng)事人的某項權(quán)利

    該項處罰是指海關(guān)依法剝奪當(dāng)事人從事某項經(jīng)營活動的權(quán)利或者執(zhí)業(yè)資格,也是行為罰的一種。海關(guān)一般是撤銷海關(guān)注冊,取消報關(guān)從業(yè)資格。針對主體也是報關(guān)企業(yè),報關(guān)人員和經(jīng)海關(guān)準(zhǔn)予從事海關(guān)監(jiān)管貨物的運輸、存儲、加工、裝配、寄售、展示等業(yè)務(wù)的企業(yè)。終止當(dāng)事人的某項權(quán)利時海關(guān)行政處罰中最嚴(yán)厲的懲罰,甚至可能直接導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn),報關(guān)員失業(yè)。所以,只能針對比較嚴(yán)重的違法行為。根據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》,海關(guān)主要對以下違法行為采取這種措施:

    (1)報關(guān)企業(yè)、報關(guān)人員和海關(guān)準(zhǔn)予從事海關(guān)監(jiān)管貨物的運輸、存儲、加工、裝配、寄售、展示等業(yè)務(wù)的企業(yè),構(gòu)成走私犯罪或者1年內(nèi)有2次以上走私行為的,海關(guān)可以撤銷其注冊登記、取消其報關(guān)從業(yè)資格;

    (2)1年內(nèi)3人次以上被海關(guān)暫停執(zhí)業(yè)的;

    (3)被海關(guān)暫停從事有關(guān)業(yè)務(wù)或執(zhí)業(yè),恢復(fù)從事有關(guān)業(yè)務(wù)或者執(zhí)業(yè)后1年內(nèi)再次發(fā)生《實施條例》第二十六條規(guī)定情形的;

    (4)報關(guān)企業(yè)、報關(guān)人員非法他人報關(guān)或者超出海關(guān)準(zhǔn)予的從業(yè)范圍進(jìn)行報關(guān)活動,情節(jié)嚴(yán)重的,撤銷其報關(guān)注冊登記,取消其報關(guān)從業(yè)資格;

    (5)進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人、報關(guān)企業(yè)、報關(guān)人員向海關(guān)工作人員行賄的,撤銷其報關(guān)注冊登記、取消其報關(guān)從業(yè)資格,并處10萬元以下罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任,并不得重新注冊登記為報關(guān)企業(yè)或取得報關(guān)從業(yè)資格。

    六、行政拘留

    行政拘留,是指國家專門機關(guān)(公安機關(guān))對違反治安管理的自然人實施短期剝奪其人身自由的處罰。

    根據(jù)《海關(guān)法》的規(guī)定,國家在海關(guān)總署設(shè)立偵查走私犯罪的公安機構(gòu),在全國設(shè)立分支機構(gòu)。在法律、行政法規(guī)等的授權(quán)范圍內(nèi),其既可以行使公安機關(guān)的部分職權(quán),也可以實施海關(guān)的部分職權(quán)。

    2004年11月1日新實施的《海關(guān)行政處罰實施條例》即賦予海關(guān)偵查走私犯罪公安機構(gòu)的治安處罰權(quán)。

    《海關(guān)行政處罰實施處罰條例》第六條規(guī)定:“抗拒、阻礙海關(guān)偵查走私犯罪公安機構(gòu)依法執(zhí)行職務(wù)的,由設(shè)在直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)的海關(guān)偵查走私犯罪公安機構(gòu)依照治安管理處罰的有關(guān)規(guī)定給予處罰。抗拒、阻礙其他海關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的,應(yīng)當(dāng)報告地方公安機關(guān)依法處理?！?/p>

    《中華人民共和國治安處罰條例》第十九條規(guī)定,拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù),未使用暴力、威脅方法,尚不夠刑事處罰的,可以處15日以下拘留,200元以下罰款或者警告。

    國家授予海關(guān)偵查走私犯罪公安機構(gòu)該項權(quán)利,主要是由于在現(xiàn)實執(zhí)法中緝私警察遇到抗拒、阻礙執(zhí)法的情事后,限于過去職權(quán)所限,不能對違法人員及時給予制裁,必須請求地方公安機關(guān)協(xié)助,可能造成執(zhí)法被動和錯失良機。同時,海關(guān)偵查走私犯罪公安機構(gòu)屬于公安機構(gòu)的序列,所以,在執(zhí)行治安處罰權(quán)上不存在執(zhí)法主體資格的障礙,只是尚未有職權(quán)授予。

    緝私警察實施行政拘留和海關(guān)扣留走私犯罪嫌疑人,雖然都是限制人身自由的措施,但兩者有所不同。行政拘留是行政處罰的一種,是對確定的違法行為給予制裁的措施,目的是現(xiàn)實懲罰教育功能;海關(guān)扣留走私犯罪嫌疑人時行政強制措施的一種,當(dāng)事人的違法行為尚處于不確定狀態(tài),目的是排除和防止海關(guān)調(diào)查可能出現(xiàn)的執(zhí)法妨礙或者社會危害,例如嫌疑人潛逃、銷毀證據(jù),甚至繼續(xù)實施違法行為,使保障調(diào)查順利進(jìn)行的手段。

    七、收繳

    國家授權(quán)海關(guān)在特殊情況下可以行使收繳的權(quán)利。收繳類似于沒收,但不屬于行政處罰的種類。往往是在作出行政處罰存在障礙,但有關(guān)財務(wù)又必須收歸國有的情況下采取的。

    根據(jù)《海關(guān)行政處罰實施條例》,海關(guān)收繳適用以下情況:

    (1)不滿14周歲或者不予處罰的精神病人,攜帶、郵寄國家進(jìn)出境的貨物、物品進(jìn)出境的。這些當(dāng)事人由于生理的原因,國家法律規(guī)定不得對其進(jìn)行行政處罰,但海關(guān)又不能允許違禁品過關(guān),所以就適用收繳。

    (2)走私違法事實基本清楚,但無法查清當(dāng)事人的,海關(guān)可以收繳走私貨物。此類案件多發(fā)生在水上偷運環(huán)節(jié),有的走私分子為了逃避懲罰,在海關(guān)緝私艇上船檢查前就跳船逃跑,海關(guān)無法查清走私當(dāng)事人,但走私事實基本清楚。因為當(dāng)事人不清,所以難以作出行政處罰。但走私貨物必須及時處理,所以,國家授權(quán)海關(guān)予以收繳。

海關(guān)處罰法實施條例范文第2篇

東南亞和南亞地區(qū)（包括東盟10國和南亞的孟加拉、印度、尼泊爾、巴基斯坦、斯里蘭卡和馬爾代夫6國）是我國大蒜出口的主銷市場，占我國大蒜出口總量的60%以上。隨著中國－東盟自貿(mào)區(qū)的建立，我國大蒜在東盟市場更具競爭力。但是多年來, 我國大蒜出口存在的無序競爭、低價競銷等問題一直比較嚴(yán)重，使得大蒜出口數(shù)量雖持續(xù)增長, 價格卻不斷下滑, 造成了美國、加拿大、巴西、南非先后對我國大蒜實施反傾銷，韓國嚴(yán)格限制我對韓出口數(shù)量，歐盟、印度和泰國對我實行進(jìn)口配額限制。這些貿(mào)易壁壘在很大程度上限制了我國大蒜市場空間，加大了主銷市場的出口壓力和國際市場的開拓難度，因此我國對大蒜采取出口限價，對于網(wǎng)袋包裝的最低限價每噸為250美元，對于紙箱包裝的直徑5cm的大蒜限價為370美元，而直徑6cm的則是420美元。

在產(chǎn)地證的簽發(fā)過程中，簽證人員發(fā)現(xiàn)企業(yè)申報的FOB(離岸價)值明顯低于最低限價和報檢的價格。在我國以往簽發(fā)的各類原產(chǎn)地證書中，F(xiàn)ORM E是首次將商品的FOB價格反映在證書上的。根據(jù)有關(guān)出口企業(yè)的反映，憑借FORM E證書報關(guān)，不僅可以享受關(guān)稅的優(yōu)惠，獲得便利的通關(guān)條件，而且在向某些國家出口時，還能在海關(guān)計價方面享受到一定的便利。例如由于越南按照其海關(guān)自定的估價計征關(guān)稅，估價往往高于實際成交價格。但對持有中國－東盟自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地證書的產(chǎn)品，越南海關(guān)將按該產(chǎn)品實際成交價而不是高估了的價格計征關(guān)稅。

根據(jù)《框架協(xié)議》“早期收獲”的降稅安排規(guī)定，東盟國家的印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國和文萊在2005年就將大蒜的稅率降為零。FORM E證書的作用就是減免關(guān)稅，既然享受的是零關(guān)稅，按照道理沒有理由故意降低申報價格。

實際上，在貨物進(jìn)口時，海關(guān)除了征收關(guān)稅以外，一般還代征法定的其他稅費，即進(jìn)口環(huán)節(jié)海關(guān)代征稅，例如產(chǎn)品稅、銷售稅、增值稅、工商統(tǒng)一稅和特別消費稅等，具體稅種根據(jù)各國的稅制不同而不同，例如我國海關(guān)征收的增值稅、消費稅，泰國海關(guān)征收的7%增值稅，馬來西亞海關(guān)征收的0%～25%的增值稅和服務(wù)稅、消費稅等。這些稅費一般也是以價格為基礎(chǔ)，因此，一些進(jìn)口商為了降低這些稅費而要求我國出口商虛報價格。

為避免因進(jìn)出口國的統(tǒng)計相差過多而引起貿(mào)易爭端或國外對我進(jìn)行反傾銷、反欺詐的專項調(diào)查，各簽證機構(gòu)在對出口東盟大蒜等農(nóng)產(chǎn)品簽發(fā)FORM E原產(chǎn)地證書時，均采取相應(yīng)的措施，如認(rèn)真審核企業(yè)提供的發(fā)票，調(diào)閱該批貨物的出口報檢信息，核對通關(guān)單，嚴(yán)格按照報關(guān)、報檢的貨值簽發(fā)FORM E原產(chǎn)地證書，對低報貨值的，及時糾正后簽發(fā)原產(chǎn)地證書。

但隨著簽證產(chǎn)品越來越多，簽證量越來越大，如實申報光靠檢驗檢疫機構(gòu)的“堵”、“糾”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，企業(yè)的誠信申報行為需要法律來保障。根據(jù)《進(jìn)出口商品檢驗法實施條例》第48條的規(guī)定，對于發(fā)貨人或報檢人員不如實提供商品的真實情況，取得有關(guān)單證的，由出入境檢驗檢疫機構(gòu)沒收違法所得，并處商品貨值金額5％以上20％以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并撤消其報檢注冊登記、報檢從業(yè)注冊。

這里提到的違法行為包括報檢義務(wù)人知道或應(yīng)該知道商品的實際情況，但所提供的商品情況與實際情況不符，并由此而得到出入境檢驗檢疫機構(gòu)有關(guān)單證的行為。

因此，企業(yè)在申報東盟原產(chǎn)地證書FORM E時，應(yīng)該知道其真實價格。為了滿足客戶的需求，故意降低申報價格以在進(jìn)口國逃避關(guān)稅或其它稅費的行為，屬于違法行為。由于違法所得主要是由進(jìn)口商獨享，因此，對于我國的出口商而言，沒有違法所得，但是，也依然要面臨商品貨值5～20％的罰款，而對于情節(jié)嚴(yán)重的，可以一并撤消其注冊登記、報檢從業(yè)注冊。

此外，如果企業(yè)申報的產(chǎn)地證為我國的一般原產(chǎn)地證書，則其處罰方法不能依據(jù)《進(jìn)出口商品檢驗法實施條例》，而只能依據(jù)《進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》的第23條：提供虛假材料騙取出口貨物原產(chǎn)地證書或者偽造、變造、買賣或者盜竊出口貨物原產(chǎn)地證書的，由出入境檢驗檢疫機構(gòu)、海關(guān)處5000元以上10萬元以下的罰款。有違法所得的，由出入境檢驗檢疫機構(gòu)、海關(guān)沒收違法所得。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

低開出口發(fā)票也是應(yīng)不法進(jìn)口商要求提供票面價格低于實際出口報關(guān)價格的發(fā)票，以供進(jìn)口商報關(guān)，達(dá)到逃漏進(jìn)口稅的目的;一般產(chǎn)地證書要與其一起提交進(jìn)口國海關(guān)。

海關(guān)處罰法實施條例范文第3篇

關(guān)鍵詞： 卷煙市場監(jiān)管； 監(jiān)管體系； 監(jiān)管模式

中圖分類號： F203.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2012）04-0044-03

黨的十六屆四中全會將“監(jiān)管市場”作為我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制背景下政府的一項重要職能，意味著政府要從以往對經(jīng)濟活動的深度介入中抽身退出，轉(zhuǎn)向為市場經(jīng)濟良好運行提供各類條件。煙草作為一個特殊行業(yè)，鑒于其獨特性，政府對其監(jiān)管具有明顯的行政壟斷色彩，而行政壟斷又會帶來監(jiān)管效力、效能的不足。筆者結(jié)合我國目前卷煙市場的監(jiān)管現(xiàn)狀，探討卷煙市場監(jiān)管體系如何創(chuàng)新與完善。

一、卷煙市場監(jiān)管的理論依據(jù)及其目標(biāo)

監(jiān)管（regulation），又稱管制，是指具有法律地位的、相對獨立的管制者（機構(gòu)），依照一定的法規(guī)對被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。[1] 對被管制者進(jìn)行監(jiān)管，有不同的理論基礎(chǔ)，主要有市場失靈理論、帕累托原則、公共利益理論、規(guī)制俘獲理論、公共政策理論和公共選擇理論等，其中市場失靈理論影響較大。該理論認(rèn)為，對于古典經(jīng)濟學(xué)家所強調(diào)的構(gòu)建完全競爭的自由市場和通過市場上自由、自愿的供需關(guān)系，使資源達(dá)到最佳配置，從而達(dá)到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)的假定，在現(xiàn)實世界中不可能達(dá)到。由于市場交易中并不能做到買賣雙方都是價格的接受者，買賣雙方并不一定具有完全的信息，以及各種資源并不能夠自由地在不同企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)間轉(zhuǎn)移，因此，市場無法達(dá)到完全競爭的自由狀態(tài)，也不可能使供需達(dá)到平衡與產(chǎn)生最合理的價格，因而市場失靈不可避免。由于市場失靈的存在既損害了效率，又破壞了公平，因此，需要由代表公共利益的政府通過強制性的政策、法規(guī)手段以及提供充足高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)來改善彌補市場失靈，確保自由市場的正常運行。換言之，市場失靈是政府介入社會經(jīng)濟活動的基本理由，也由此延伸出政府的經(jīng)濟職能，市場監(jiān)管是政府經(jīng)濟職能中一種非常重要的職能。

在我國，市場監(jiān)管特指政府有關(guān)職能部門對市場運行的監(jiān)督管理，也就是對市場主體及其所從事的市場活動或行為及市場經(jīng)濟關(guān)系進(jìn)行的監(jiān)督和管理。[2]其目的主要是為了維護(hù)社會公共利益、市場秩序和其他主體的合法權(quán)益，以保證市場機制的正常運行。其基本的價值追求是市場秩序，包括市場公平、市場正義、市場效益和市場安全等。

煙草及其制品作為一種特殊的消費品，具有對人身健康一定的危害性（包括吸煙者和被動吸煙者）；作為一種嗜好品，具有短期內(nèi)難以戒除性和不可替代性；用途單一，制作簡單而容易被制造性；由于國家對其實行高稅收政策而具有暴利性等特點?；诖耍澜缟隙鄶?shù)國家均對煙草實行專賣制度，即由國家壟斷經(jīng)營。具體講，就是由國家對煙草及其制品的生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口實行集中統(tǒng)一管理，控制煙草的生產(chǎn)和流通，并寓禁于征，課以重稅。從根本上講，煙草專賣制度是市場規(guī)律要求反壟斷與國家政策促進(jìn)壟斷之間博弈的產(chǎn)物。

實行國家煙草專賣制度，對煙草實行高稅收政策，保證國家財政收入，是我國現(xiàn)階段實行國家煙草專賣制度的重要目的。但問題是，煙草專賣涉及到國家、消費者和公眾等多方面的利益。因此，在現(xiàn)行的專賣體制下，如何從國家利益、社會公共利益和消費者利益的角度出發(fā)，創(chuàng)新和完善現(xiàn)有的專賣制度，發(fā)揮好政府監(jiān)管卷煙市場的作用，是在實踐中需要不斷探索的問題。

二、我國卷煙市場監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

目前，對煙草行業(yè)的管理包括宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管兩個方面。宏觀調(diào)控主要通過相關(guān)的經(jīng)濟政策、措施、計劃、價格、稅收等方式進(jìn)行。市場監(jiān)管則主要通過對參與市場交易活動的市場主體資格的確認(rèn)和許可，以及對市場主體的交易行為的監(jiān)督與管理兩方面進(jìn)行。

改革開放以來，國家對煙草的監(jiān)管推進(jìn)明顯。1991頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》和2007年頒布的《煙草專賣法實施條例》，都對煙草及其制品的監(jiān)管提出了明確要求。在長期的監(jiān)管實踐中，形成了以政府宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)，以煙草專賣行政主管部門為主，工商、公安、物價等部門配合，以經(jīng)濟性監(jiān)管為主，以行政執(zhí)法為中心的市場監(jiān)管模式，初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、基本符合煙草專賣體制、較為完整的卷煙市場監(jiān)管體系。

這種市場監(jiān)管體系，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，垂直管理，專賣專營”。在管理機構(gòu)設(shè)置上，按照行政區(qū)域和管轄權(quán)限建立了中央、省、市、縣四級煙草專賣機構(gòu)和煙草經(jīng)營企業(yè)，下級專賣機構(gòu)受上級專賣機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。此種層級節(jié)制有利于指揮統(tǒng)一和嚴(yán)密控制。從管理職能看，中央、省級煙草行政主管部門履行領(lǐng)導(dǎo)決策職能；市級煙草專賣行政主管部門主要履行管理職能；區(qū)（縣）級煙草專賣行政主管部門履行執(zhí)行職能。但是，具體到煙草專賣專營管理機構(gòu)的設(shè)置，中央、省、市則是一套人馬，兩個機構(gòu)。也就是說，煙草行政主管部門和煙草公司實際上是一個機構(gòu)在扮演兩種角色。而在縣一級，煙草專賣行政主管部門和煙草公司的設(shè)置則是分立的。顯然，這種煙草行政主管部門與經(jīng)營企業(yè)合二為一的管理體制帶有極強的壟斷性，實質(zhì)上是一種行政壟斷。[3]在具體的市場監(jiān)管中，主要通過煙草專賣行政許可、行政處罰、行政強制等方式，對卷煙市場的進(jìn)入、數(shù)量、價格、質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管。在國家專賣體制下，這種以行政執(zhí)法為主的監(jiān)管模式，能夠較好地對卷煙市場中出現(xiàn)的擾亂市場秩序的行為進(jìn)行有效查處，較好地保障了國家利益和消費者利益。

從學(xué)理上看，這種執(zhí)法模式明顯帶有“效率主義”的色彩，未能超越傳統(tǒng)公共行政以政治——行政兩分為前提、以效率為中心、以官僚制為重點的公共行政模式，也即“威爾遜范式”。該模式雖然在效率方面有一定的可取之處，但官僚制等級結(jié)構(gòu)的效率合理性論斷卻失之偏頗，[4] 而且這種以政府為中心、以強制為主的行政模式在公共產(chǎn)品的供給中存在著低效與公共目標(biāo)錯位和目標(biāo)置換的風(fēng)險。具體到我國卷煙市場監(jiān)管實踐，多年來各級監(jiān)管部門雖在持續(xù)不斷地探索創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，也取得了明顯成效，但是基于該執(zhí)法模式自身的缺陷，導(dǎo)致卷煙市場的監(jiān)管暴露出諸多問題。如：市場監(jiān)管的理念滯后于現(xiàn)代公共管理發(fā)展的基本取向；市場監(jiān)管主體比較單一，與當(dāng)代多元治理的民主行政范式不合拍；監(jiān)管制度的依據(jù)和設(shè)計還有待進(jìn)一步完善；監(jiān)管措施上重經(jīng)濟性監(jiān)管而忽視社會性監(jiān)管等等。這些不足不僅制約和影響著卷煙市場監(jiān)管執(zhí)法的效能和水平，也影響著市場作用的發(fā)揮。因此，在堅持國家專賣的基礎(chǔ)上，需要對卷煙市場的監(jiān)管體系予以完善。

三、建立和完善卷煙市場監(jiān)管體系的路徑

在我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制與實施煙草國家專賣制度的前提下，建立和完善卷煙市場監(jiān)管體系的基本思路是：以現(xiàn)代公共事務(wù)的多元治理為理念，以完善市場體系、規(guī)范市場秩序為目的，建立和完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系，從政府單中心的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的市場監(jiān)管模式，具體包括以下幾方面的內(nèi)容：

（一）以政府為主導(dǎo)的多元化監(jiān)管主體

在卷煙市場監(jiān)管中，基于政府能力的有限和監(jiān)管手段的單一而導(dǎo)致卷煙市場監(jiān)管的低效，政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的多主體監(jiān)管模式能夠有效彌補這一缺陷。所謂政府主導(dǎo)，就是以政府宏觀調(diào)控為基礎(chǔ)，形成以煙草專賣行政主管部門為主，工商、公安、物價、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)等職能部門、直屬機構(gòu)各司其職，相互配合的政府監(jiān)管模式，充分發(fā)揮政府在卷煙市場監(jiān)管中的規(guī)范、監(jiān)督和執(zhí)法主導(dǎo)作用。社會廣泛參與，即在卷煙市場監(jiān)管中，煙草行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、社會輿論、包括消費者及社會公眾等多元主體廣泛參與到卷煙市場監(jiān)管中，充分發(fā)揮行業(yè)組織、企業(yè)的自律，新聞媒體的監(jiān)督和影響力，以及社會公眾的監(jiān)督作用，在多元主體互相補充又互相監(jiān)督中提升卷煙市場監(jiān)管的整體效能和監(jiān)管效果，以推動和促進(jìn)市場的發(fā)育成熟和市場體系的逐步完善。

（二）多元化監(jiān)管的法制保障

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，市場監(jiān)管必須依法進(jìn)行。目前，在卷煙市場的監(jiān)管中，政府市場監(jiān)管的法律體系相對較為健全，主要有《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律、法規(guī)以及部分規(guī)章，這些法律制度為政府監(jiān)管卷煙市場提供了制度保障。但是對于行業(yè)組織、企業(yè)、輿論、公眾等多元主體參與市場監(jiān)管還缺乏制度依據(jù)和保障。因此，加快制定行業(yè)協(xié)會等中介組織的有關(guān)法律法規(guī)和輿論監(jiān)督、公眾參與的制度規(guī)定是當(dāng)務(wù)之急，以此來保證多元主體參與市場監(jiān)管的嚴(yán)肅性和有效性。[5]

（三）經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管手段

目前，我國對卷煙市場監(jiān)管主要運用經(jīng)濟性監(jiān)管手段，社會性監(jiān)管手段較少甚至缺失。所謂經(jīng)濟性監(jiān)管，通常是指政府通過價格、產(chǎn)量、進(jìn)入與退出等方面而對企業(yè)自由決策所實施的各種強制性制約。[6]社會性監(jiān)管則是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的管制。[7]煙草作為一種對人體有害，且具有較大負(fù)外部性的嗜好品，強化其社會性監(jiān)管包含著關(guān)愛生命，以人為本的理念。我國的《煙草專賣法》雖然從保護(hù)消費者和社會公眾的利益角度對煙草制品的質(zhì)量作出了原則性規(guī)定，但因欠缺具體的、操作性強的執(zhí)行措施，從而對消費者和社會公眾權(quán)益的保護(hù)難以落實到位。因此，對于卷煙市場監(jiān)管應(yīng)在保證經(jīng)濟性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，具體和細(xì)化社會性監(jiān)管的規(guī)定，加大社會性監(jiān)管的力度和范圍，以充分維護(hù)消費者和社會公眾的身體健康權(quán)益。

（四）保障市場監(jiān)管有效的執(zhí)行力

卷煙市場監(jiān)管的目的，是通過營造良好的市場秩序，以滿足和維護(hù)公眾、消費者的權(quán)益以及國家利益。而市場秩序的形成，是政府干預(yù)市場的公權(quán)和市場主體擁有的經(jīng)濟私權(quán)相協(xié)調(diào)、整合后的公私交融的秩序，[8]因此，提升市場監(jiān)管的執(zhí)行力，不僅要有公權(quán)力的合理行使，還要有為私權(quán)保護(hù)提供的服務(wù)。因此，這就首先需要將服務(wù)理念作為卷煙市場監(jiān)管活動的一個重要價值導(dǎo)向和行為標(biāo)準(zhǔn)。[9]其次，創(chuàng)新執(zhí)法方式。卷煙市場的監(jiān)管是以國家的強制力來維護(hù)其權(quán)威性，但現(xiàn)代行政管理在管理方式上的變化，是將剛性的強制與柔性管理相結(jié)合，如在傳統(tǒng)的以強制性監(jiān)管為主的執(zhí)法中更多的引入激勵和協(xié)商，以使管理對象能夠更好的、更主動地參與到管制活動中來，從而提高管制的效率。[10]最后，市場監(jiān)管效率、水平的高低，還與執(zhí)法隊伍的素質(zhì)緊密聯(lián)系。目前我國煙草執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)還普遍較低，尤其是基層專賣執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)良莠不齊。因此，需要系統(tǒng)地制定煙草隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃，建立有效的激勵機制和約束機制，以進(jìn)一步提高煙草專賣執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和水平。

應(yīng)當(dāng)看到，我國卷煙市場監(jiān)管體系的完善是一個逐步推進(jìn)的過程，需要監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變，監(jiān)管體制、方式手段的創(chuàng)新，相關(guān)法律法規(guī)的完善，同時也離不開良好的社會環(huán)境，包括市場體系及其發(fā)育程度，社會組織的發(fā)育和成熟，公眾參與意識和能力的提升等等。但只要我們找準(zhǔn)目標(biāo)，通過深化改革創(chuàng)設(shè)和營造卷煙市場監(jiān)管的各種內(nèi)外部條件，我國卷煙市場的監(jiān)管效力和效能肯定能得以較大提升。

（課題組其他成員：張妍、胡筠）

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