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國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文第1篇

一、總體目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想。踐行綠水青山就是金山銀山理念，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，緊密結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，聚焦高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理，堅(jiān)持以人民為中心，以片區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）為單元編制鄉(xiāng)村級(jí)規(guī)劃，引領(lǐng)國(guó)土空間布局、生產(chǎn)力布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局，著力提升鄉(xiāng)村級(jí)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鄉(xiāng)村”）規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性、實(shí)用性和前瞻性，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管理，建設(shè)望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁的美麗鄉(xiāng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）主要目標(biāo)。指導(dǎo)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成一批鄉(xiāng)村規(guī)劃編制示范樣本，以先行試點(diǎn)編制的示范村鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，根據(jù)省市目標(biāo)要求及縣域發(fā)展，應(yīng)編盡編鄉(xiāng)村規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃全覆蓋。建立健全規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制，完善鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)政策體系。

二、重點(diǎn)任務(wù)

（三）加強(qiáng)試點(diǎn)示范

結(jié)合我縣實(shí)際，以片區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）為單元編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。2021年5月底前選擇鎮(zhèn)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制試點(diǎn)，選擇7個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展試點(diǎn)村，6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興示范村。2021年6月底前完成試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃編制需求摸排。2021年前完成13個(gè)試點(diǎn)村和1個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制初稿，力爭(zhēng)12月底前完成審批；2022年，全面啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制和村規(guī)劃編制工作；至2025年，根據(jù)省市目標(biāo)要求及縣域發(fā)展，逐步推進(jìn)編制余下村的村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間總體規(guī)劃，力爭(zhēng)做到應(yīng)編盡編。

（四）強(qiáng)化規(guī)劃管理

一是完善鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理機(jī)制，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)，按區(qū)域設(shè)置自然資源所，配備專(zhuān)職鄉(xiāng)村規(guī)劃師，2021年底前率先在已實(shí)施的鎮(zhèn)和13個(gè)示范村所在鎮(zhèn)先行各設(shè)置一名專(zhuān)職鄉(xiāng)村規(guī)劃師，所在村設(shè)置一名兼職鄉(xiāng)村規(guī)劃員。2023年底前，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)全覆蓋，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間管理機(jī)構(gòu)制度。2025年底前實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或片區(qū)配備專(zhuān)職鄉(xiāng)村規(guī)劃師，制定完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃師管理制度。二是健全鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)政策體系。2022年前按照先規(guī)劃、后許可、再建設(shè)的原則構(gòu)建鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)政策文件初稿，完善審批、項(xiàng)目監(jiān)督、驗(yàn)收等相關(guān)政策文件，2023年前完成鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)政策文件的宣傳及試落實(shí)工作。2025年確定鄉(xiāng)村規(guī)劃法規(guī)政策體系，建立全縣國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督信息系統(tǒng)。

（五）把握規(guī)劃重點(diǎn)

鼓勵(lì)人才下鄉(xiāng)，因地制宜編制規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合高效利用，科學(xué)避讓自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)適度集聚。

突出耕地保護(hù)。建立完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。安排專(zhuān)人落實(shí)新增耕地核實(shí)認(rèn)定和入庫(kù)監(jiān)管工作，2025年底前實(shí)現(xiàn)對(duì)全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地和永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”“非糧化”情況全覆蓋動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

三、保障措施

（六）加大統(tǒng)籌推進(jìn)力度。成立自然資源局鄉(xiāng)村規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以自然資源局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)為組長(zhǎng)、分管規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)、各股室及下屬事業(yè)單位負(fù)責(zé)人任成員統(tǒng)籌力量開(kāi)展工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在縣規(guī)劃設(shè)計(jì)中心，由分管規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任。縣自然資源局加強(qiáng)日常評(píng)估和監(jiān)督檢查，研究規(guī)劃實(shí)施中的新情況，及時(shí)提供技術(shù)咨詢(xún)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，做好規(guī)劃的動(dòng)態(tài)完善。同時(shí)鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索研究村民民主監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施村民對(duì)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。

（七）多渠道強(qiáng)化資金保障。按照財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相匹配原則，建立鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實(shí)施的財(cái)政保障機(jī)制，以縣級(jí)財(cái)政為主，通過(guò)納入預(yù)算、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、整合上級(jí)有關(guān)資金等方式提供必要保障，支持鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理工作。一是規(guī)劃編制費(fèi)用。目前我縣2021年鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和13個(gè)規(guī)劃編制試點(diǎn)村費(fèi)用約405萬(wàn)元，其中編制村莊規(guī)劃費(fèi)約25萬(wàn)元/村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃費(fèi)80萬(wàn)元/鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），如連片建設(shè)，經(jīng)費(fèi)可適當(dāng)降低，預(yù)計(jì)剩余鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村還需投入資金約3000萬(wàn)元。二是培訓(xùn)學(xué)習(xí)費(fèi)用，2025年前預(yù)計(jì)投入50萬(wàn)元規(guī)劃培訓(xùn)費(fèi)用，每年投入約10萬(wàn)元。

國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文第2篇

關(guān)鍵詞：城市地下空間規(guī)劃；生態(tài)導(dǎo)向；可持續(xù)發(fā)展；立法保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡(jiǎn)介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。

一、現(xiàn)實(shí)背景與問(wèn)題的提出

城市化（也稱(chēng)為城鎮(zhèn)化）的快速推進(jìn)是目前我國(guó)最重要的時(shí)代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問(wèn)題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達(dá)了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開(kāi)發(fā)成為必然?！翱v觀(guān)當(dāng)今世界，很多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家已把對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機(jī)的重要措施、實(shí)施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑?！盵1]我國(guó)某些大城市的地下空間開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認(rèn)知。與此同時(shí)，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃無(wú)疑是最好的選擇。因?yàn)橐?guī)劃通過(guò)考量現(xiàn)實(shí)，在對(duì)未來(lái)目標(biāo)進(jìn)行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類(lèi)理性的需求，可以防止在盲目和無(wú)序狀態(tài)下可能帶來(lái)的資源浪費(fèi)?！皬膶?shí)證的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國(guó)莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步?！@在解決有關(guān)城市的住宅開(kāi)發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問(wèn)題方面，表現(xiàn)得尤為明顯。”[3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一。基于城市地下空間規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對(duì)象。在全國(guó)范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來(lái)看，上述法律對(duì)其規(guī)定得比較簡(jiǎn)略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對(duì)城市地下空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)制定了專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。

生態(tài)問(wèn)題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時(shí)必須予以考量的重要因素，相對(duì)于地表的開(kāi)發(fā)利用而言，這個(gè)問(wèn)題更應(yīng)予以充分的重視，因?yàn)橐话銇?lái)講地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個(gè)環(huán)境實(shí)體、一種自然資源。它可以被人類(lèi)活動(dòng)所改變或破壞。從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)?！盵4]因而通過(guò)科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對(duì)地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對(duì)相關(guān)生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，但是總體來(lái)看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。本文擬結(jié)合我國(guó)實(shí)踐對(duì)有關(guān)的法制問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國(guó)的實(shí)踐所證實(shí)，但是人類(lèi)在享受城市文明和便利的同時(shí)，不得不面對(duì)、甚至是忍受著快速到來(lái)的“城市問(wèn)題”，這在20世紀(jì)中期的工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家體現(xiàn)得非常明顯，有人對(duì)此做了總結(jié)，認(rèn)為：“城市問(wèn)題主要包括以下幾個(gè)方面：城市人口增長(zhǎng)過(guò)快，超過(guò)城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴(yán)重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問(wèn)題”，在20世紀(jì)60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進(jìn)入了人們的視野，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，我國(guó)一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開(kāi)發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點(diǎn)，還應(yīng)該在生態(tài)保障問(wèn)題上采取更高的標(biāo)準(zhǔn)，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認(rèn)為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來(lái)的地下開(kāi)發(fā)建設(shè)目標(biāo)和藍(lán)圖時(shí)，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿(mǎn)足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時(shí)期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量?jī)?nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個(gè)層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類(lèi)支持力。[6]具體來(lái)講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對(duì)污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力?！斑m度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來(lái)的開(kāi)發(fā)規(guī)模、范圍和強(qiáng)度時(shí)應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對(duì)地下空氣、水等資源的過(guò)度消耗或破壞以防止可能帶來(lái)的生態(tài)危機(jī)；要防止為了人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而過(guò)度開(kāi)發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進(jìn)行過(guò)大強(qiáng)度的地下開(kāi)發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對(duì)于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開(kāi)發(fā)時(shí)更應(yīng)慎重。同時(shí)還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)?duì)地上環(huán)境帶來(lái)災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會(huì)對(duì)地上植被、水循環(huán)等帶來(lái)諸多不利的后果。

其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開(kāi)發(fā)的客觀(guān)規(guī)律要求，注重人類(lèi)發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿(mǎn)足“和諧”的要求?；谌祟?lèi)本性和活動(dòng)的需要，在建設(shè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中往往會(huì)追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開(kāi)發(fā)的客觀(guān)規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因?yàn)橐粫r(shí)或個(gè)別的需求而影響未來(lái)地下空間開(kāi)發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計(jì)既要能滿(mǎn)足人們的需求，又要盡可能避免過(guò)多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過(guò)大的壓力。“人類(lèi)與其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧’。”[7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運(yùn)行是人類(lèi)在地下空間設(shè)施中活動(dòng)的基礎(chǔ)，否則，無(wú)論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會(huì)失去其存在的社會(huì)意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實(shí)現(xiàn)這種“和諧”要求，在進(jìn)行城市地下空間開(kāi)發(fā)時(shí)既要注重對(duì)人類(lèi)活動(dòng)所需設(shè)施的開(kāi)發(fā)，又要注重對(duì)地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的開(kāi)發(fā)，在二者相對(duì)平衡的基礎(chǔ)上來(lái)促進(jìn)人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時(shí)，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過(guò)互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對(duì)環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力。“系統(tǒng)性和公平性”要求城市地下開(kāi)發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來(lái)公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會(huì)利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進(jìn)行均衡的動(dòng)態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開(kāi)發(fā)是滿(mǎn)足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開(kāi)發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光出發(fā)，滿(mǎn)足地下開(kāi)發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開(kāi)發(fā)的進(jìn)行。因?yàn)榈叵麻_(kāi)發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，一旦開(kāi)發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)若只滿(mǎn)足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來(lái)公平性要求，那么，相鄰空間的開(kāi)發(fā)會(huì)面臨障礙，未來(lái)人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的開(kāi)發(fā)利用，如一個(gè)地下單體建筑雖然滿(mǎn)足了“適度”要求，但是若沒(méi)有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進(jìn)行深層開(kāi)發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進(jìn)一步開(kāi)發(fā)的權(quán)利顯然也會(huì)被剝奪掉，換句話(huà)說(shuō)會(huì)造成對(duì)相鄰空間權(quán)益人利益――此為相關(guān)社會(huì)公平問(wèn)題之一――和代際公平的損害。“可持續(xù)發(fā)展要求城市及人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當(dāng)代人在發(fā)展與消費(fèi)時(shí)應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)損害另一部分人的利益。”[8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)、對(duì)未來(lái)負(fù)責(zé)的精神，對(duì)城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進(jìn)作用。

三、成效與缺失：我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察

上文提及了幾部目前我國(guó)比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實(shí)定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：

（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念。一般來(lái)講，一部立法會(huì)體現(xiàn)不同的價(jià)值需求，這就會(huì)涉及到價(jià)值取向選擇的問(wèn)題，在不同價(jià)值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會(huì)相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會(huì)涉及到生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、安全價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和公平價(jià)值等，從實(shí)定法進(jìn)行考察，上述諸多價(jià)值中，生態(tài)價(jià)值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價(jià)值認(rèn)同和價(jià)值取向選擇。前述各部立法在總則中對(duì)生態(tài)保障都有相對(duì)比較明確的規(guī)定?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！备鶕?jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開(kāi)發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對(duì)于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當(dāng)然的指導(dǎo)作用?！冻鞘械叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類(lèi)似的規(guī)定。上述立法都明確強(qiáng)調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護(hù)”和“有序、協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國(guó)城市地下空間規(guī)劃實(shí)定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價(jià)值在相關(guān)立法價(jià)值體系中的核心地位，是我國(guó)城市化進(jìn)程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價(jià)值訴求對(duì)于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過(guò)程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強(qiáng)的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過(guò)程中有沒(méi)有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來(lái)講包括規(guī)劃編制和實(shí)施階段，在這其中又可細(xì)分為規(guī)劃評(píng)估、勘察、設(shè)計(jì)和施工等，有的規(guī)劃還有可能會(huì)涉及到修改的問(wèn)題，即規(guī)劃編制完成后在實(shí)施的過(guò)程中可根據(jù)情勢(shì)的變化對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修訂?？疾飕F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時(shí)規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實(shí)施時(shí)規(guī)定：“地下工程設(shè)計(jì)應(yīng)滿(mǎn)足地下空間對(duì)環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計(jì)應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)。”相對(duì)而言，《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對(duì)城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、勘察、施工等不同階段進(jìn)行了規(guī)制。

（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失

一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于生態(tài)正義的維護(hù)還有待加強(qiáng)，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境重要性認(rèn)知的深入，生態(tài)正義成為近年來(lái)人們非常重視的社會(huì)問(wèn)題之一?！吧鷳B(tài)正義所關(guān)注的核心問(wèn)題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任?！盵9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對(duì)地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機(jī)會(huì)參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對(duì)地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并要對(duì)因此而受損害的相關(guān)各方進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)講，前述城市地下規(guī)劃開(kāi)發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因?yàn)闈M(mǎn)足了上述要求，則說(shuō)明規(guī)劃開(kāi)發(fā)并沒(méi)有為了眼前自身的利益而過(guò)度、任意和不顧后果地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，而是考慮了同時(shí)代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說(shuō)的代內(nèi)公平和代際公平。

雖然我國(guó)現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念，是對(duì)生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來(lái)看，以下方面仍有待改進(jìn)：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實(shí)還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個(gè)有機(jī)整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實(shí)踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中不公平的情況仍然比較多見(jiàn)，對(duì)于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護(hù)還有待通過(guò)立法強(qiáng)化，尤其應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因?yàn)槿魞H僅在實(shí)定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實(shí)踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護(hù)、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。

二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于地下開(kāi)發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對(duì)性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開(kāi)發(fā)中的生態(tài)保障相對(duì)于地表開(kāi)發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強(qiáng)的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開(kāi)發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開(kāi)發(fā)或環(huán)境改變也很可能會(huì)對(duì)整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項(xiàng)目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個(gè)體開(kāi)發(fā)的觀(guān)念，如有可能，要盡量進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來(lái)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，當(dāng)進(jìn)行某一層次的開(kāi)發(fā)時(shí)，要為其他層次的開(kāi)發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實(shí)踐來(lái)看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿(mǎn)足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進(jìn)余地，這很大程度上是因?yàn)榈叵驴臻g開(kāi)發(fā)會(huì)涉及到眾多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，如國(guó)土資源部門(mén)、城市建設(shè)部門(mén)、民防管理部門(mén)以及房屋管理部門(mén)等，導(dǎo)致很多情況下政出多門(mén)的狀況。有的立法也試圖解決這一問(wèn)題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國(guó)土資源行政管理部門(mén)承擔(dān)地下空間開(kāi)發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，但由一個(gè)職能部門(mén)對(duì)其他和其地位平行的職能部門(mén)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實(shí)踐中的效果也注定不會(huì)理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進(jìn)一步思考和完善。

三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于生態(tài)保障中法律責(zé)任的規(guī)定還不夠具體和有針對(duì)性，有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責(zé)任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責(zé)任是針對(duì)生態(tài)保障來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，換句話(huà)說(shuō)，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問(wèn)題而對(duì)規(guī)劃主體進(jìn)行責(zé)任追究的內(nèi)容并不多見(jiàn)，出于對(duì)生態(tài)價(jià)值的維護(hù)，立法在這方面顯然有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。

四、我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)

在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐對(duì)我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)略作探討：

首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點(diǎn)，改進(jìn)規(guī)劃編制生態(tài)信息公開(kāi)以及公眾參與制度，擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍并保障信息公開(kāi)的有效性，強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實(shí)。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開(kāi)是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)必要條件。行政機(jī)關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，必然涉及到公開(kāi)的問(wèn)題，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開(kāi)，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。公告的時(shí)間不得少于三十日?！痹摋l規(guī)定顯然對(duì)于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專(zhuān)門(mén)立法中鮮有類(lèi)似的內(nèi)容和具體的實(shí)施措施，實(shí)有改進(jìn)的必要。筆者認(rèn)為，對(duì)于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開(kāi)規(guī)劃草案是不夠的，無(wú)助于信息公開(kāi)有效性的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槌鞘械叵驴臻g規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開(kāi)草案的話(huà)，由于信息量過(guò)于單薄，再加上公眾本身并非專(zhuān)業(yè)人員，對(duì)于地下知識(shí)的認(rèn)知能力有限，很可能會(huì)對(duì)公眾的理解造成困難。而且地下空間開(kāi)發(fā)具有隱蔽性的特點(diǎn)，公眾難以有感性的認(rèn)知，綜合以上兩點(diǎn)，僅僅公開(kāi)規(guī)劃草案往往很難達(dá)到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進(jìn)而會(huì)影響公眾參與的效果，因此在公開(kāi)草案之前或同時(shí)還應(yīng)該公開(kāi)地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查取得。我國(guó)目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒(méi)有公開(kāi)基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認(rèn)為基于前述地下空間開(kāi)發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開(kāi)制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)，而不需要利害關(guān)系人的申請(qǐng)，需要公開(kāi)的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開(kāi)發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測(cè)量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》做出的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)也應(yīng)該公開(kāi)，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開(kāi)的有效性，如有可能的話(huà)，城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)上述資料進(jìn)行公開(kāi)說(shuō)明，以避免公眾因有關(guān)地下專(zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時(shí)也是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃?rùn)?quán)力的運(yùn)行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會(huì)性和科學(xué)性?；诘叵麻_(kāi)發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)更應(yīng)該如此。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條的規(guī)定，只有對(duì)“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)?！惫P者認(rèn)為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護(hù)的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認(rèn)定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗(yàn)針對(duì)該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。

其次，借鑒德國(guó)的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機(jī)關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進(jìn)行。德國(guó)的“規(guī)劃確定程序”是指當(dāng)規(guī)劃涉及到多個(gè)行政機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，可由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制規(guī)劃草案，對(duì)于涉及到其他行政機(jī)關(guān)事項(xiàng)的，可通過(guò)聽(tīng)證或其他方式聽(tīng)取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，在聽(tīng)取意見(jiàn)后形成的規(guī)劃草案報(bào)請(qǐng)規(guī)劃確定機(jī)關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實(shí)施的過(guò)程中再涉及到前述其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)而需要它們核準(zhǔn)或同意的，可得免除。通過(guò)上述制度，實(shí)際上把多個(gè)行政機(jī)關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機(jī)關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門(mén)。[11]筆者認(rèn)為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過(guò)立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度，即立法確定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)的，可征求其意見(jiàn)，在報(bào)請(qǐng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，規(guī)劃實(shí)施――包括實(shí)施中的許可、確認(rèn)、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機(jī)關(guān)，其他相關(guān)機(jī)關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機(jī)關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對(duì)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責(zé)任體系，同時(shí)，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對(duì)現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責(zé)任的問(wèn)題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評(píng)價(jià)錯(cuò)誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責(zé)令規(guī)劃編制以及審批機(jī)關(guān)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，并可對(duì)相關(guān)的責(zé)任人員予以行政處分等。當(dāng)然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責(zé)任體系的整體完善是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探討。同時(shí)，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過(guò)國(guó)家的稅費(fèi)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開(kāi)發(fā)受益方征收資源費(fèi)和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對(duì)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進(jìn)行補(bǔ)償。

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國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文第3篇

一、新的規(guī)劃理念和理論

在新的形勢(shì)下，面對(duì)參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。

1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展

上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地問(wèn)題”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)，對(duì)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地強(qiáng)調(diào)不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對(duì)社會(huì)的變化和需求考慮的不多，沒(méi)有將土地利用規(guī)劃作為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。

我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運(yùn)用“理性發(fā)展”理念，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)，妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過(guò)程中樹(shù)立全局觀(guān)念、彈性觀(guān)念和動(dòng)態(tài)觀(guān)念。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí)，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單目標(biāo)模式向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、系統(tǒng)科學(xué)理論等。但總的來(lái)看，尚未建立起符合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒(méi)有從宏觀(guān)（哲學(xué)層次、科學(xué)層次）到微觀(guān)（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無(wú)所適從，規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴(yán)重落后于規(guī)劃實(shí)踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。

為適應(yīng)新形勢(shì)和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運(yùn)用國(guó)內(nèi)外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準(zhǔn)備運(yùn)用的理論有兩個(gè)：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

（1）空間規(guī)劃理論

土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中長(zhǎng)期空間規(guī)劃。空間規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標(biāo)調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強(qiáng)調(diào)是規(guī)劃對(duì)用地?cái)?shù)量的指標(biāo)要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對(duì)分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過(guò)于籠統(tǒng)，不能承擔(dān)起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。

因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開(kāi)發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進(jìn)而充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開(kāi)發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門(mén)等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類(lèi)建設(shè)用地，生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地的空間安排和布局，確定其開(kāi)發(fā)利用時(shí)序，并通過(guò)較大比例尺的地圖（如市區(qū)用1∶1萬(wàn)）確定城市合理發(fā)展邊界，引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城市無(wú)序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問(wèn)題。

（2）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿(mǎn)足其未來(lái)需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問(wèn)題是不損害我們所依賴(lài)的資源與環(huán)境。而土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會(huì)退化、耗竭。故對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時(shí)采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。

目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合研究的國(guó)際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀(guān)點(diǎn)研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進(jìn)土地利用的合理化。

土地是一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)和資源，同時(shí)也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無(wú)非是建設(shè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過(guò)程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)可接受性。

二、新的規(guī)劃方法

我市在土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中，為便規(guī)劃更具科學(xué)性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。

1、評(píng)價(jià)方法

規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)：按照

國(guó)土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對(duì)上輪規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，做出是否進(jìn)行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見(jiàn)。從我市已完成的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的情況來(lái)看，保證重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時(shí)期我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應(yīng)：一是規(guī)劃定位已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的方向和目標(biāo)；二是規(guī)劃確定的用地指標(biāo)已不能滿(mǎn)足城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展對(duì)用地的實(shí)際需求；三是指標(biāo)布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實(shí)施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調(diào)整；五是相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃均已作了調(diào)整，對(duì)土地利用提出了新的要求，需要通過(guò)土地利用規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和總量控制；六是國(guó)土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、找出存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評(píng)價(jià)：按照我國(guó)20__年10月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。__市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對(duì)重要的項(xiàng)目規(guī)模與布局都進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地區(qū)，土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾等，使之更趨合理性。

2、系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國(guó)家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點(diǎn)決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過(guò)程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過(guò)程。因此，在規(guī)劃過(guò)程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運(yùn)用不同的規(guī)劃方法來(lái)解決，如線(xiàn)性規(guī)劃、灰色線(xiàn)性規(guī)劃、模糊線(xiàn)性規(guī)劃、非線(xiàn)性規(guī)劃、動(dòng)態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標(biāo)規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會(huì)大大提高，規(guī)劃對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會(huì)有很好的保障作用和促進(jìn)作用。該方法強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問(wèn)題、達(dá)到的目標(biāo)，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過(guò)分析比較選出最佳方案。

3、應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)

按照國(guó)土資源部《國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[20__]189號(hào)）、《縣（市）級(jí)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴(yán)格的技術(shù)要求，對(duì)提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。

4、公眾參與

規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見(jiàn)，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實(shí)施之前舉行公眾意見(jiàn)聽(tīng)證會(huì)，不僅要聽(tīng)取普通民眾的意見(jiàn)，還要聽(tīng)取有關(guān)利益團(tuán)體的意見(jiàn)，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修正并進(jìn)行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過(guò)后，就具有廣泛的民眾基礎(chǔ)，在實(shí)施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，如果需對(duì)規(guī)劃進(jìn)行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見(jiàn)聽(tīng)證會(huì)，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。

我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行討論磋商，并做好協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上！是一個(gè)談判過(guò)程。即由參與決策的各個(gè)主體通過(guò)磋商或“討價(jià)還價(jià)”，最后在共識(shí)的基礎(chǔ)上達(dá)成一致的過(guò)程。在這個(gè)協(xié)調(diào)的過(guò)程中，成功的關(guān)鍵在于尋找全局利益與部門(mén)利益、地區(qū)利益之間的結(jié)合點(diǎn)，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅(jiān)持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調(diào)者的利益，被協(xié)調(diào)者也既要考慮本部門(mén)對(duì)土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場(chǎng)上進(jìn)行充分磋商，以形成共識(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，任何一個(gè)部門(mén)都不應(yīng)獨(dú)自斷然做出決策，以免重復(fù)過(guò)去那種部門(mén)分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對(duì)土地資源造成嚴(yán)重浪費(fèi)破壞的錯(cuò)誤。如果在協(xié)調(diào)過(guò)程中還有重大工程項(xiàng)目或用地規(guī)模問(wèn)題存在意見(jiàn)分歧而暫時(shí)無(wú)法統(tǒng)一，則提交同級(jí)人民政府進(jìn)行研究和決策。

國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文第4篇

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；城市；空間規(guī)劃；構(gòu)建

構(gòu)建“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系就是要將發(fā)展規(guī)劃確定的“要做的事”，同空間規(guī)劃確定的“在哪里做”，在一本規(guī)劃和一張藍(lán)圖上，得以統(tǒng)一和完整地體現(xiàn)。這一過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是按照各項(xiàng)規(guī)劃的功能和定位，緊密銜接、重新梳理、優(yōu)化區(qū)域空間布局的過(guò)程。目前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)、新階段，深化推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動(dòng)規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實(shí)施“多規(guī)合一”，確?？臻g規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性、連續(xù)性已成為我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的迫切任務(wù)。

一、“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系簡(jiǎn)析

（一）“多規(guī)合一”的概念

“多規(guī)合一”是指推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃高度銜接統(tǒng)一，落實(shí)到一個(gè)共同的空間平臺(tái)上，解決現(xiàn)有各類(lèi)規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、期限不一致、缺乏銜接等問(wèn)題?！岸嘁?guī)合一”實(shí)質(zhì)上指的是使現(xiàn)有各類(lèi)規(guī)劃的共同內(nèi)容保持一致性而開(kāi)展的技術(shù)協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)用地發(fā)展，協(xié)調(diào)的核心是形成適度的規(guī)模、統(tǒng)一的邊界和良好的秩序。通過(guò)規(guī)劃對(duì)接和部門(mén)協(xié)商，促使涉及空間的規(guī)劃內(nèi)容基本一致，形成一張藍(lán)圖，從而釋放出因規(guī)劃矛盾而沉淀的建設(shè)用地指標(biāo)。與此同時(shí)，搭建信息平臺(tái)、改進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃審批方式，以促進(jìn)信息公開(kāi)、行政效率提高。

（二）“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要性

我國(guó)的空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)一種“縱向到底、橫向并列”的網(wǎng)絡(luò)狀。在國(guó)家、省級(jí)層面，由于空間尺度大，各類(lèi)規(guī)劃的矛盾尚不明顯，到了市級(jí)層面，面對(duì)同一個(gè)具體的空間進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施，各類(lèi)規(guī)劃的矛盾集中爆發(fā)，出現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容打架、管控空間重疊、審批部門(mén)眾多等問(wèn)題。地方政府對(duì)如何落實(shí)各類(lèi)上位規(guī)劃無(wú)所適從，為協(xié)調(diào)眾多的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和部門(mén)訴求而費(fèi)盡心機(jī)。地方層面的空間規(guī)劃沖突導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞、城市管理隨意性大等問(wèn)題。管控土地使用、上報(bào)上級(jí)部門(mén)審批的城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模與布局存在較大差別，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃又缺乏空間支撐，規(guī)劃無(wú)法落地?！敖?jīng)規(guī)”的發(fā)展目標(biāo)、“城規(guī)”的空間坐標(biāo)與“土規(guī)”的規(guī)模指標(biāo)“三標(biāo)”不銜接，造成“有地沒(méi)項(xiàng)目、有項(xiàng)目沒(méi)地，有地有項(xiàng)目沒(méi)規(guī)劃”等現(xiàn)象，導(dǎo)致土地資源得不到有效利用。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)存在偏差。

造成以上問(wèn)題的主要原因就是空間規(guī)劃體系的構(gòu)建不合理。各類(lèi)空間規(guī)劃依據(jù)的國(guó)家編制辦法、法律法規(guī)互相矛盾，城市各管理部門(mén)職責(zé)交叉、審批程序繁瑣，地方與國(guó)家、省級(jí)部門(mén)事權(quán)不清，城市管理“缺位”、“越位”，造成審批效率低下、治理能力不強(qiáng)。為此，從國(guó)家到地方層面均希望通過(guò)“多規(guī)合一”工作，協(xié)調(diào)好各部門(mén)規(guī)劃，形成有共識(shí)的“一張藍(lán)圖”，破解空間規(guī)劃沖突，通過(guò)“多規(guī)合一”而引發(fā)的審批制度改革，提高審批效率，提升城市治理能力；通過(guò)“多規(guī)合一”的機(jī)制創(chuàng)新，理順管理體制，厘清國(guó)家、省級(jí)部門(mén)的事權(quán)劃分，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。

二、空間規(guī)劃體系的構(gòu)建

（一）理清三大關(guān)系

空間規(guī)劃體系的構(gòu)建首先要理清三大關(guān)系。一是政府和市場(chǎng)的關(guān)系，按照“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”要求，空間規(guī)劃應(yīng)從包攬一切、無(wú)所不能、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下、有限責(zé)任、重點(diǎn)放在公共資源管制和公共物品供給等市場(chǎng)機(jī)制失靈領(lǐng)域的規(guī)劃；二是橫向各部門(mén)間的關(guān)系，合理施行政府部門(mén)的重構(gòu)和職能調(diào)整，并與現(xiàn)代化的管理手段相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的事權(quán)不重疊、不缺位，規(guī)劃管理綜合能力提升；三是縱向各級(jí)政府間的關(guān)系，城市層面的上位規(guī)劃應(yīng)是宏觀(guān)和戰(zhàn)略性的，既要明確市縣必須貫徹的“剛性?xún)?nèi)容”，確保守住基本資源底線(xiàn)，把握宏觀(guān)發(fā)展方向，又要為城市留足發(fā)展的“空間彈性”，調(diào)動(dòng)城市政府的發(fā)展積極性。

（二）找準(zhǔn)目標(biāo)定位

由于所處的發(fā)展階段不同，當(dāng)前建構(gòu)空間規(guī)劃體系的目標(biāo)與城鎮(zhèn)化后期國(guó)家和地區(qū)的目標(biāo)有所不同，以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然是本階段的主要任務(wù)和動(dòng)力源泉。但與以往不同的是，未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)實(shí)行“量的增長(zhǎng)”和“質(zhì)的提升”并舉，在明確生態(tài)環(huán)境底線(xiàn)的前提下，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，即“五位一體”的、兼顧發(fā)展和保護(hù)、兼顧近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)化。生態(tài)文明是其中的重要目標(biāo)，但不是唯一目標(biāo)。這個(gè)階段的空間規(guī)劃體系，既不應(yīng)延續(xù)過(guò)去以建設(shè)為主導(dǎo)、侵害自然與人文資源的擴(kuò)張型模式，也不應(yīng)簡(jiǎn)單照搬在城鎮(zhèn)化后期的規(guī)劃方式，過(guò)早框定城鎮(zhèn)發(fā)展的永久邊界，過(guò)早提出限制城鎮(zhèn)發(fā)展的策略。

（三）樹(shù)立多維思路

空間規(guī)劃體系構(gòu)建的技術(shù)思路絕不僅僅是“保護(hù)性要素”疊加的“生態(tài)底線(xiàn)思維”，更需要在此基礎(chǔ)上以人的需求和城鎮(zhèn)發(fā)展為核心建立“社會(huì)公平思維”和“經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)思維”，如果偏頗一方則會(huì)導(dǎo)致空間規(guī)劃體系無(wú)法滿(mǎn)足未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。更為重要的是，面對(duì)城鎮(zhèn)這個(gè)復(fù)雜、開(kāi)放的巨大系統(tǒng)，空間規(guī)劃需要具有為城市政府樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)并制定行動(dòng)計(jì)劃的“戰(zhàn)略性思維”，從空間資源保護(hù)、空間要素統(tǒng)籌、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間效率提升、空間權(quán)利公平等方面突破，建立起合理的規(guī)劃編制、實(shí)施、管理與監(jiān)督機(jī)制。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，我國(guó)空間規(guī)劃體系的構(gòu)建工作任重而道遠(yuǎn)，地方層面的“多規(guī)合一”探索將提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，要理清三大關(guān)系，找準(zhǔn)目標(biāo)定位，樹(shù)立多位思路，積極探尋我國(guó)空間規(guī)劃體系的改革之路，建立有效的規(guī)劃、有限的管理、規(guī)范的秩序，從而實(shí)現(xiàn)城市治理的民主化、法制化。

參考文獻(xiàn)：

國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)范文第5篇

關(guān)鍵詞：“四規(guī)融合” 實(shí)踐創(chuàng)新 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

中圖分類(lèi)號(hào)：F206 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2012）12（c）-0190-02

多年來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在內(nèi)容重疊、標(biāo)準(zhǔn)矛盾、實(shí)施分割、溝通不暢等“打架”的現(xiàn)象。“三規(guī)共存，各自表述”使相關(guān)聯(lián)的政府部門(mén)及下屬機(jī)構(gòu)不易適從，降低了規(guī)劃實(shí)施效能。“三規(guī)合一”的改革呼聲很高：一是學(xué)術(shù)界從完善國(guó)家規(guī)劃體系、明晰規(guī)劃邊界和內(nèi)容、統(tǒng)一數(shù)據(jù)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化規(guī)劃審批和協(xié)調(diào)制度等多方面，對(duì)建立“三規(guī)合一”規(guī)劃的編制體系、內(nèi)容、方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入的研究[1～2]。二是我國(guó)的一些地方也開(kāi)始“三規(guī)合一”的改革實(shí)踐[3～4]。

2004年，蘇州市被國(guó)家發(fā)改委列入“三規(guī)合一”試點(diǎn)市（縣）[5]。在“三規(guī)合一”的探索和城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐中，蘇州市結(jié)合地區(qū)實(shí)際，創(chuàng)新規(guī)劃理念，走出了富有蘇州特色的“四規(guī)融合”的規(guī)劃改革之路。蘇州的規(guī)劃創(chuàng)新走在了全國(guó)的前列，具有示范意義。

1 “四規(guī)融合”的主要內(nèi)容

所謂“四規(guī)融合”，即通過(guò)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)各類(lèi)規(guī)劃間的融合與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)中的龍頭作用。具體就是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，將土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃有機(jī)融合，通過(guò)部門(mén)之間互通信息，鎮(zhèn)村布局、村莊建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、水網(wǎng)水系等規(guī)劃緊密銜接，促進(jìn)國(guó)土管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“四規(guī)融合”主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是指標(biāo)銜接。規(guī)劃前期對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)趨勢(shì)、土地資源和能源需求平衡、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公共服務(wù)需求等進(jìn)行了深度分析，結(jié)合空間容量、環(huán)境容量、保障平衡等問(wèn)題，明確市（區(qū)）主導(dǎo)功能定位和重要功能區(qū)，做到規(guī)劃成果共用、規(guī)劃指標(biāo)有機(jī)銜接。

二是項(xiàng)目對(duì)接。對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)等內(nèi)容，在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編時(shí)落實(shí)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)用地，同時(shí)根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和地均產(chǎn)出，反過(guò)來(lái)校核產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的合理性，通過(guò)雙向的校核、銜接，使得規(guī)劃中的重大項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

三是空間協(xié)調(diào)。注重與新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的結(jié)合，在確保基本農(nóng)田的前提下，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，科學(xué)布局城鄉(xiāng)各類(lèi)建設(shè)用地；對(duì)城鄉(xiāng)空間劃定了禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，作為城鎮(zhèn)空間布局的前提，對(duì)禁建區(qū)原則上禁止任何城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)，禁建區(qū)包括基本農(nóng)田、重大湖泊及周邊用地、山體、水源地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、生態(tài)濕地等生態(tài)敏感區(qū)。

2 規(guī)劃編制中的創(chuàng)新做法

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

規(guī)劃編制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全局的高度系統(tǒng)謀劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。

首先，蘇州把“四規(guī)融合”的編制作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要手段，強(qiáng)化規(guī)劃的龍頭地位。其次，明確了規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃重點(diǎn)和時(shí)序，要求四規(guī)做到“同步開(kāi)展、同步完成、同步驗(yàn)收”和“相互銜接、相互融合、相互協(xié)調(diào)”。第三，構(gòu)建規(guī)劃編制部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，縱向上強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”的規(guī)劃層級(jí)，橫向上明晰各規(guī)劃編制主體部門(mén)的分工和定位。第四是試點(diǎn)先行。2009年，蘇州了《蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革三年實(shí)施計(jì)劃》，要求23個(gè)先導(dǎo)區(qū)首先修編產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，做到“四規(guī)融合”，為市域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)“四規(guī)融合”積累經(jīng)驗(yàn)。

2.2 構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制

按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的總體要求，成立由發(fā)改委、規(guī)劃局、國(guó)土局、環(huán)保局等三位及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室組成的規(guī)劃協(xié)調(diào)小組，由一位副市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)；發(fā)改委、國(guó)土資源管理局、規(guī)劃局和環(huán)保局等四部門(mén)牽頭分別調(diào)整修改既有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃；各部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃修編過(guò)程中，注重相互協(xié)調(diào)、密切配合；吸納大專(zhuān)院校專(zhuān)家參與前期研究，委托規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等機(jī)構(gòu)參與“四規(guī)融合”綜合實(shí)施方案編制工作。通過(guò)各部門(mén)的協(xié)調(diào)，使得規(guī)劃的編制過(guò)程成為規(guī)劃共識(shí)的形成過(guò)程。根據(jù)“相互銜接、相互融合、相互協(xié)調(diào)”的工作思路，進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)研，階段成果征求各部門(mén)意見(jiàn)，使規(guī)劃更加符合實(shí)際，為功能分區(qū)、土地資源利用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、空間管制等規(guī)劃內(nèi)容得到多方認(rèn)同奠定基礎(chǔ)。

2.3 鼓勵(lì)基層創(chuàng)新

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，必須尊重群眾的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)地方大膽探索。規(guī)劃政策的生命力源于實(shí)踐?！八囊?guī)融合”的編制非常注重吸取基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)十五分鐘上高速”為例，1996年滬寧高速公路蘇州段全線(xiàn)貫通前，沿線(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就把握機(jī)遇，在規(guī)劃建設(shè)中注重基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通規(guī)劃與滬寧高速銜接，抓住了“道口效應(yīng)”和“高速經(jīng)濟(jì)”，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力?；诨鶎拥倪@一創(chuàng)新，蘇州提煉了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)15分鐘上高速”交通規(guī)劃理念，為之后蘇嘉杭高速、沿江高速、滬蘇浙高速、繞城高速沿線(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通規(guī)劃提供了借鑒?！八囊?guī)融合”編制汲取了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)十五分鐘上高速”的理念，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的高度要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)15分鐘上高速，實(shí)現(xiàn)中心城市30分鐘到達(dá)各縣級(jí)市城區(qū)，60分鐘到達(dá)上海邊界，120分鐘內(nèi)到達(dá)長(zhǎng)三角地區(qū)任一城市，逐步完成公路網(wǎng)從適應(yīng)型向功能型的轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)資源要素在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間流通、集聚和優(yōu)化配置。

此外，像“15分鐘文化圈”、“15分鐘健康圈”“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心一站式服務(wù)”等規(guī)劃理念都是蘇州基層實(shí)踐的生動(dòng)總結(jié)。

2.4 強(qiáng)化規(guī)劃落地

規(guī)劃龍頭作用能否得到凸顯的關(guān)鍵在于規(guī)劃能否落地?！八囊?guī)融合”的編制非常重視規(guī)劃的落地問(wèn)題。

首先，組織機(jī)構(gòu)上要有保障。成立了由副市長(zhǎng)掛帥，由發(fā)改委牽頭的專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃銜接、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，為規(guī)劃落地構(gòu)建組織保障。第二，“四規(guī)融合”以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)空間對(duì)接，在規(guī)劃界限、功能區(qū)劃、用地指標(biāo)等空間指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，確保規(guī)劃在空間上落地。第三，“四規(guī)融合”實(shí)現(xiàn)由技術(shù)型規(guī)劃向綜合型政策規(guī)劃轉(zhuǎn)變，將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)的公平、和諧、可持續(xù)發(fā)展上來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展效益的最大化、最優(yōu)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；另外，“四規(guī)融合”擴(kuò)大了公眾參與的廣度和深度，充分發(fā)揮社會(huì)各群體的參與作用，把不同利益群體的發(fā)展需求落實(shí)到具體地塊和具體項(xiàng)目的規(guī)劃制訂管理之中，增強(qiáng)了規(guī)劃的兼容性和適應(yīng)性。

2.5 突出產(chǎn)業(yè)支撐

規(guī)劃引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)支撐規(guī)劃落實(shí)。蘇州“四規(guī)融合”規(guī)劃編制的另一創(chuàng)新做法就是突出了產(chǎn)業(yè)對(duì)規(guī)劃的支撐作用?！八囊?guī)融合”以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的中重要性。《三年實(shí)施計(jì)劃》要求各先導(dǎo)區(qū)必須編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，沒(méi)有編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的先導(dǎo)區(qū)在績(jī)效評(píng)估中將一票否決。其他各類(lèi)規(guī)劃編制中必須協(xié)調(diào)好與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的規(guī)劃無(wú)法通過(guò)審批。

3 規(guī)劃實(shí)施中的創(chuàng)新做法

3.1 制定實(shí)施路徑

“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”。首先，加大“四規(guī)融合”的宣傳力度，提高對(duì)規(guī)劃實(shí)施的認(rèn)識(shí)，切實(shí)解決好“重規(guī)劃制定、輕規(guī)劃實(shí)施”的問(wèn)題。其次，制定年度實(shí)施計(jì)劃?！八囊?guī)融合”的實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。不僅要制定近期建設(shè)規(guī)劃，還要將近期建設(shè)規(guī)劃分解成一個(gè)個(gè)年度實(shí)施計(jì)劃，將藍(lán)圖式規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)闈L動(dòng)式規(guī)劃，將技術(shù)文件轉(zhuǎn)化為管理文件，從而使規(guī)劃通過(guò)年度實(shí)施計(jì)劃安排予以落實(shí)。第三，完善相關(guān)政策法規(guī)體系。蘇州制定的《蘇州城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的一系列政策文件為“四規(guī)融合”的實(shí)施提供了政策保障。第四，理順“四規(guī)融合”實(shí)施管理的體制。完善規(guī)劃委員會(huì)的決策機(jī)制，堅(jiān)持規(guī)劃集中統(tǒng)一管理，設(shè)立規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)必要的人員并將“四規(guī)融合”編制和實(shí)施管理所需的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，為“四規(guī)融合”實(shí)施管理提供堅(jiān)強(qiáng)的人力、物力和財(cái)力保障。

3.2 健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)

“四規(guī)融合”在實(shí)踐過(guò)程中積極探索新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理方法，提高規(guī)劃管理人員素質(zhì)，加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施，確保“四規(guī)融合”有序推進(jìn)，服務(wù)城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的大局。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理普遍存在著人員編制少且流動(dòng)性大、年齡結(jié)構(gòu)老化、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)等現(xiàn)象，規(guī)劃人才嚴(yán)重缺乏，不能適應(yīng)“四規(guī)融合”新規(guī)劃方法的管理要求。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市邊界逐步向鄉(xiāng)村擴(kuò)展，在征地、拆遷過(guò)程以及行政審批和行政訴訟案件中，由于缺乏規(guī)范的管理手段和專(zhuān)業(yè)化的人員，導(dǎo)致極大的資金浪費(fèi)和工作效率的低下。蘇州以“四規(guī)融合”規(guī)劃編制為契機(jī)，加大了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的改革力度?！度陮?shí)施計(jì)劃》中要求“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革先導(dǎo)區(qū)在年內(nèi)（2009年），一般鎮(zhèn)在2010年底前，將鎮(zhèn)級(jí)管理機(jī)構(gòu)配置到位”。

3.3 目標(biāo)考核管理

2006年7月，蘇州正式運(yùn)行“城鄉(xiāng)規(guī)劃效能電子監(jiān)察系統(tǒng)”，在新的平臺(tái)上建立了領(lǐng)導(dǎo)和督察推進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全市上下聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察。在城鄉(xiāng)一體化全面推進(jìn)的新形勢(shì)下，蘇州組織專(zhuān)家以“四規(guī)融合”的新理念編制考核指標(biāo)體系，加大了對(duì)規(guī)劃編制、實(shí)施效果的評(píng)估力度?！八囊?guī)融合”注重規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性，在規(guī)劃期內(nèi)確定目標(biāo)、任務(wù)，逐步實(shí)施，分步推進(jìn)。通過(guò)對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)年度完成情況的跟蹤分析和監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)，評(píng)估規(guī)劃實(shí)施效果及各項(xiàng)政策落實(shí)情況，找出實(shí)施中存在的問(wèn)題，明權(quán)確責(zé)，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。

參考文獻(xiàn)

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[2] 郭耀武，胡華穎.“三規(guī)合一”？還是應(yīng)“三規(guī)和諧”—— 對(duì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的制度思考[J].廣東經(jīng)濟(jì)，2010（01）.

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