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網(wǎng)絡(luò)安全資產(chǎn)梳理方案范文第1篇

本文梳理了分布式賬戶（Distributed Ledger Technology）和區(qū)塊鏈（Blockchain）、數(shù)字貨幣（Digital Currency）、首次代幣發(fā)行（Initial Coin Offering，ICO）等主要概念、分類與發(fā)展現(xiàn)狀，分析比較了主要國(guó)家或地區(qū)的監(jiān)管原則和監(jiān)管方式，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出了思考和建議。

二、主要概念與發(fā)展現(xiàn)狀（一）分布式賬戶

目前，分布式賬戶尚無(wú)統(tǒng)一權(quán)威定義。英國(guó)金融行為監(jiān)管局將分布式賬戶定義為一種技術(shù)模式方案，在網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)對(duì)參與者交易活動(dòng)的同步記載（FCA，2017）。數(shù)據(jù)記載需滿足以下條件：一是唯一性，交易與記錄一一對(duì)應(yīng)；二是記錄連續(xù)不間斷；三是記錄格式標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；四是加密不可篡改。這些數(shù)據(jù)同步分發(fā)給網(wǎng)絡(luò)中所有參與者進(jìn)行存儲(chǔ)、調(diào)取和比對(duì)。目前的主要應(yīng)用領(lǐng)域?yàn)榻灰撞居洝①Y產(chǎn)確權(quán)和身份驗(yàn)證等。與此相比，傳統(tǒng)的“中心化”模式由單一的中央機(jī)構(gòu)或系統(tǒng)，如央行支付系統(tǒng)、證券交易所等完成相關(guān)交易及其記載。需要指出的是，分布式賬戶并不是一項(xiàng)全新技術(shù)，而是隨著共享數(shù)據(jù)庫(kù)、加密技術(shù)、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)傳輸網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)發(fā)展，進(jìn)一步形成的多類技術(shù)組合方案（見(jiàn)圖1）。

（二）區(qū)塊鏈

區(qū)塊鏈?zhǔn)欠植际劫~戶最主要也最具代表性的技術(shù)，具體為：網(wǎng)絡(luò)中的所有參與者同步記錄某一交易活動(dòng)信息，并互相驗(yàn)證信息真實(shí)性，防范信息被篡改。在區(qū)塊鏈模式下（見(jiàn)圖 2），網(wǎng)絡(luò)中的每一個(gè)參與者（即節(jié)點(diǎn) Nodes）都擁有一個(gè)分布式賬戶，用以記錄交易數(shù)據(jù)。當(dāng)交易發(fā)生后，交易雙方可以向網(wǎng)絡(luò)提交信息，交易信息經(jīng)加密后即不可篡改，并以命名為區(qū)塊（Block）的數(shù)據(jù)包形式存在。每一個(gè)區(qū)塊都要同時(shí)發(fā)送給網(wǎng)絡(luò)中的其他參與者，與其分布式賬戶中的歷史記錄同步比對(duì)驗(yàn)證，只有網(wǎng)絡(luò)中絕大多數(shù)（如需超過(guò) 51%）參與者均認(rèn)可所載信息的真實(shí)性和有效性，這一區(qū)塊才能存入網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)分布式賬戶，并與已在賬本中存檔的區(qū)塊相鏈接（Chain），形成區(qū)塊鏈（李文紅和蔣則沈，2017）。

圖 1：“中心化”記賬模式示意圖

圖 2：區(qū)塊鏈等“去中心化”記賬模式示意圖

區(qū)塊鏈最早應(yīng)用于比特幣等數(shù)字貨幣的生成、存儲(chǔ)和交易，目前正探索向支付清算、會(huì)計(jì)、審計(jì)、證券交易、風(fēng)險(xiǎn)管理等領(lǐng)域擴(kuò)展。業(yè)界普遍認(rèn)為，支付行業(yè)可能會(huì)首先成為其應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。例如，2015 年底，納斯達(dá)克市場(chǎng)推出了基于區(qū)塊鏈技術(shù)的交易平臺(tái)，用以實(shí)現(xiàn)部分非流通股票的交易和結(jié)算。瑞銀集團(tuán)在倫敦成立了區(qū)塊鏈研發(fā)實(shí)驗(yàn)室，探索區(qū)塊鏈在支付結(jié)算等方面的運(yùn)用。中國(guó)銀聯(lián)與 IBM 合作，在 2016 年嘗試推出了基于區(qū)塊鏈技術(shù)的跨行積分兌換系統(tǒng)。

國(guó)際上總體認(rèn)為，分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展尚處于起步階段，只在限定區(qū)域或機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)施了小范圍研發(fā)和應(yīng)用，其效果還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。主要原因?yàn)椋?/p>

一是運(yùn)行效率尚不及傳統(tǒng)的“中心化”模式。由于信息同步記入網(wǎng)絡(luò)中所有參與者的賬戶，需要進(jìn)行大量重復(fù)運(yùn)算。二是運(yùn)行成本較高。需大量消耗硬件設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)和電力能源等，且隨著網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展和參與者增加，成本還會(huì)同步增長(zhǎng)。因此，目前僅適用于少數(shù)場(chǎng)景：一是缺乏所有成員共同信任的權(quán)威機(jī)構(gòu)；二是無(wú)需實(shí)時(shí)或高效地記錄交易和存取數(shù)據(jù)；三是獲取的收益可以覆蓋高額的設(shè)備投入和資源消耗成本。分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)能否突破這些制約因素，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模推廣并產(chǎn)生變革性影響，還有待觀察。

同時(shí)，分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)也可能對(duì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生影響。例如，此項(xiàng)技術(shù)具有“多邊互信”“去中心化”等特征，交易活動(dòng)脫離中央清算機(jī)制，可能會(huì)增加交易各方之間的風(fēng)險(xiǎn)敞口，增大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和管控難度；同時(shí)，也可能降低用戶對(duì)銀行等傳統(tǒng)金融中介和交易所的依賴，影響現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力。一些科技企業(yè)在未受監(jiān)管的情況下涉足金融業(yè)務(wù)，容易造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。在系統(tǒng)層面，還可能增加機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性和金融體系的復(fù)雜性，強(qiáng)化羊群效應(yīng)和市場(chǎng)共振，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)和順周期性，影響金融穩(wěn)定。

（三）比特幣等數(shù)字貨幣

數(shù)字貨幣又稱加密貨幣（Cryptocurrency）或虛擬貨幣（Virtual Currency）。按照發(fā)行主體劃分，數(shù)字貨幣可分為法定數(shù)字貨幣和私人數(shù)字貨幣兩類。法定數(shù)字貨幣是指由中央銀行依法發(fā)行，具備無(wú)限法償性，具有價(jià)值尺度、流通手段、支付手段和價(jià)值貯藏等功能的數(shù)字化形式貨幣。私人數(shù)字貨幣理論上不應(yīng)稱為“貨幣”，其本質(zhì)是市場(chǎng)機(jī)構(gòu)或個(gè)人自行設(shè)計(jì)發(fā)行，并約定應(yīng)用規(guī)則的數(shù)字化符號(hào)，性質(zhì)上類似于在一定范圍內(nèi)可流通的商品。

比特幣為一種典型的私人數(shù)字貨幣，是區(qū)塊鏈技術(shù)在全球的首個(gè)實(shí)際應(yīng)用案例。比特幣由參與者通過(guò)計(jì)算機(jī)，按照非常復(fù)雜的運(yùn)算規(guī)則，以解出所設(shè)定數(shù)學(xué)算題的方式生成。比特幣本質(zhì)上是按照規(guī)定算法生成的具有唯一性的數(shù)字信息，記載于所有比特幣參與者組成的全球開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)中。在每個(gè)參與者的服務(wù)器上，均可按照區(qū)塊鏈的約定規(guī)則，同步記錄并更新比特幣的生成、存儲(chǔ)、交易信息。根據(jù)其算法，比特幣預(yù)計(jì)在 2040 年左右達(dá)到 2100 萬(wàn)個(gè)的生成上限，從而形成所謂的“發(fā)行量恒定”。

比特幣及其理論興起的背景為，2008 年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，主要發(fā)達(dá)國(guó)家先后實(shí)施非常規(guī)貨幣政策，出現(xiàn)流動(dòng)性快速增加、貨幣貶值等問(wèn)題，引發(fā)市場(chǎng)對(duì)中央銀行貨幣發(fā)行機(jī)制的質(zhì)疑。比特幣提出的“發(fā)行量恒定”“去中心化”“全體參與者共同約定”等理念，在一定程度上契合了公眾對(duì)改進(jìn)貨幣發(fā)行機(jī)制的訴求，獲得了一定的嘗試和發(fā)展空間。

由于比特幣僅為數(shù)字符號(hào)，缺乏內(nèi)在價(jià)值和衡量標(biāo)準(zhǔn)，其價(jià)格主要由供需決定。近年來(lái)，隨著后續(xù)投資者快速增長(zhǎng)和入場(chǎng)資金大幅增加，以及多數(shù)持幣者囤積居奇，比特幣的供需失衡不斷加劇，價(jià)格總體呈現(xiàn)大漲大落趨勢(shì)，并出現(xiàn)較為明顯的投機(jī)炒作現(xiàn)象。根據(jù)數(shù)字貨幣的主要服務(wù)提供商（CoinMarketCap）綜合多個(gè)交易平臺(tái)數(shù)據(jù)生成的價(jià)格，自 2009 年問(wèn)世至今，比特幣價(jià)格由 0 美元漲至2017 年底的 1.3 萬(wàn)美元，最高價(jià)位為 2017 年 12 月 19 日的 1.9 萬(wàn)美元，之后一路走跌。截至 2018 年 3 月底，比特幣價(jià)格為 6883 美元，較最高點(diǎn)下跌逾六成。

此外，依托比特幣概念，市場(chǎng)出現(xiàn)了 ICO 等融資活動(dòng)。ICO 是企業(yè)或個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上公布創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目方案（白皮書(shū)），以自行定義的代幣（Token）公開(kāi)募集比特幣或其他具有一定流通性的私人數(shù)字貨幣，進(jìn)而換取資金支持創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的行為。由于缺乏監(jiān)管約束、行業(yè)自律和透明度等原因，在部分地區(qū)出現(xiàn)了欺詐和偽造項(xiàng)目，形成規(guī)避監(jiān)管的非法證券發(fā)行或非法集資渠道。

三、國(guó)際組織與相關(guān)國(guó)家/地區(qū)的監(jiān)管方式（一）關(guān)于分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)

近年來(lái)，國(guó)際組織和各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍對(duì)分布式賬戶、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在金融業(yè)的應(yīng)用與潛在風(fēng)險(xiǎn)予以密切關(guān)注，并加強(qiáng)跟蹤研究。金融科技雖然發(fā)展較快，但尚未產(chǎn)生新的金融模式，仍未超越存款、貸款、支付、證券發(fā)行、投資咨詢、資產(chǎn)管理等金融業(yè)務(wù)范疇。因此，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍遵循“技術(shù)中立”原則，按照金融本質(zhì)而不是技術(shù)形式實(shí)施監(jiān)管。對(duì)屬于金融領(lǐng)域的業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施“穿透定性”，相應(yīng)納入現(xiàn)行金融監(jiān)管體系。在新技術(shù)、新模式還未成熟穩(wěn)定的情況下，尚未有監(jiān)管機(jī)構(gòu)另行建立監(jiān)管制度安排。

在國(guó)際組織層面，2016 年 2 月，金融穩(wěn)定理事會(huì)在紐約聯(lián)儲(chǔ)舉行會(huì)議，專門(mén)討論區(qū)塊鏈的發(fā)展和潛在影響。參會(huì)者達(dá)成初步共識(shí)：應(yīng)更積極地關(guān)注、監(jiān)測(cè)區(qū)塊鏈的發(fā)展應(yīng)用情況，與業(yè)界保持充分溝通，但現(xiàn)階段暫不需要制定專門(mén)的法規(guī)制度（FSB，2016）。2017 年 2 月，國(guó)際清算銀行下設(shè)的支付與市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)研究認(rèn)為，分布式賬戶可能會(huì)深刻改變資產(chǎn)持有形式、交易合約履行和風(fēng)險(xiǎn)管理等實(shí)踐，但還處于發(fā)展過(guò)程中，現(xiàn)階段尚未獲取充分證據(jù)，表明在短期內(nèi)可以得到廣泛應(yīng)用（CPMI，2017）。

在國(guó)家/地區(qū)層面，美國(guó)證監(jiān)會(huì)認(rèn)為，在證券活動(dòng)中應(yīng)用區(qū)塊鏈，只是用“分布式賬戶”記賬方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的中央記賬方法，改變了交易形式，但并未改變交易本質(zhì)，因此仍需嚴(yán)格遵守證券活動(dòng)的法律法規(guī)并接受監(jiān)管（SEC，2017）。英國(guó)金融行為監(jiān)管局表示，將始終堅(jiān)持“技術(shù)中立”原則，不按照技術(shù)類型或具體形式，而是針對(duì)金融活動(dòng)及機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。就分布式賬戶而言，現(xiàn)階段暫無(wú)必要改變現(xiàn)有監(jiān)管體系和方式（FCA，2017）。瑞士金融市場(chǎng)監(jiān)管局也表示，“技術(shù)中立”是金融監(jiān)管的基本原則，也是現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)。任何違反監(jiān)管規(guī)定的行為，無(wú)論基于何種技術(shù)，都要接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查和懲處（FINMA，2016）。

與此同時(shí)，各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也普遍加強(qiáng)了對(duì)新技術(shù)的關(guān)注研究。美國(guó)證監(jiān)會(huì)于2017年成立由 75 名成員組成的分布式賬戶工作組開(kāi)展應(yīng)用研究和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)調(diào)溝通。瑞士政府建立了由財(cái)政部、司法部、金融市場(chǎng)監(jiān)管局等組成的聯(lián)合工作組，以加強(qiáng)對(duì)區(qū)塊鏈和 ICO 活動(dòng)的跟蹤研究。新加坡金管局于 2016年 11 月啟動(dòng)了分布式賬戶技術(shù)試驗(yàn)項(xiàng)目，與銀行業(yè)協(xié)會(huì)、商業(yè)銀行、技術(shù)公司共同探索在跨行支付結(jié)算領(lǐng)域的應(yīng)用，并與香港金管局簽署合作備忘錄，加強(qiáng)分布式賬戶應(yīng)用于跨境貿(mào)易融資的雙邊合作。

（二）關(guān)于私人數(shù)字貨幣

1. 關(guān)于私人數(shù)字貨幣的性質(zhì)認(rèn)定

各國(guó)普遍表示，比特幣等私人數(shù)字貨幣不是法定貨幣，并不斷向投資者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。各國(guó)央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍表示，私人數(shù)字貨幣不具有普遍的可接受性和法償性，本質(zhì)上不是貨幣。同時(shí)，鑒于與美元等主權(quán)貨幣的兌換比率波動(dòng)劇烈，其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)影響消費(fèi)者權(quán)益、金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定。從消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)角度，中國(guó)、美國(guó)、歐洲、加拿大、俄羅斯、新加坡、香港地區(qū)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)均了風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒數(shù)字貨幣參與者關(guān)注投資風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，并防范黑客攻擊、反洗錢(qián)、反恐怖融資、依法納稅等方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，2018 年 1 月，日本大型數(shù)字貨幣交易所 Coincheck 遭網(wǎng)上黑客技術(shù)攻擊，失竊約 5.2 億個(gè)數(shù)字貨幣，市價(jià)約為 5.23 億美元。

目前，各國(guó)對(duì)私人數(shù)字貨幣是否為金融工具意見(jiàn)不一，其性質(zhì)需根據(jù)具體情形進(jìn)行判定。如德國(guó)財(cái)政部認(rèn)為數(shù)字貨幣是一種金融工具，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局和英國(guó)金融行為監(jiān)管局則表示，數(shù)字貨幣本身不是銀行存款或金融工具。美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為，數(shù)字貨幣缺乏內(nèi)在價(jià)值，沒(méi)有安全資產(chǎn)支持，也不是任何機(jī)構(gòu)的負(fù)債，難以簡(jiǎn)單對(duì)其進(jìn)行定性（美聯(lián)儲(chǔ)，2017）。與此同時(shí)，美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)認(rèn)為，對(duì)于符合《商品交易法案》所定義“商品”特征的數(shù)字貨幣，應(yīng)作為大宗商品進(jìn)行監(jiān)管（CFTC，2015）；美國(guó)證監(jiān)會(huì)認(rèn)為，目前難以證明所有數(shù)字貨幣均不符合“證券”特征，對(duì)于符合“證券”特征的數(shù)字貨幣，應(yīng)納入證券發(fā)行框架進(jìn)行監(jiān)管（SEC，2017）。

2. 關(guān)于私人數(shù)字貨幣的監(jiān)管方式

各國(guó)對(duì)比特幣等私人數(shù)字貨幣的監(jiān)管方式主要分為兩類：一是對(duì)與私人數(shù)字貨幣相關(guān)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行限制甚至禁止，二是將與私人數(shù)字貨幣相關(guān)的金融業(yè)務(wù)納入現(xiàn)行監(jiān)管框架。

（1）對(duì)與數(shù)字貨幣相關(guān)的金融業(yè)務(wù)實(shí)施嚴(yán)格限制或禁止。2013 年，我國(guó)明確禁止金融機(jī)構(gòu)和第三方支付機(jī)構(gòu)參與比特幣交易活動(dòng)。人民銀行等部門(mén)于2013 年 12 月《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，要求“各金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)不得以比特幣為產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)，不得買(mǎi)賣(mài)或作為中央對(duì)手買(mǎi)賣(mài)比特幣，不得承保與比特幣相關(guān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)或?qū)⒈忍貛偶{入保險(xiǎn)責(zé)任范圍，不得直接或間接為客戶提供其他與比特幣相關(guān)的服務(wù)”。相關(guān)服務(wù)包括：結(jié)算、法幣兌換、托管、抵押、發(fā)行金融產(chǎn)品，將比特幣為信托、基金的投資標(biāo)的等（人民銀行等，2013）。2017 年，我國(guó)對(duì)集中數(shù)字貨幣交易活動(dòng)進(jìn)行了整治。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)于 2017 年 9 月《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，禁止網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展法定貨幣與代幣、“虛擬貨幣”相互之間的兌換、定價(jià)、信息中介等業(yè)務(wù)（人民銀行等，2017）。隨后，要求各地政府綜合采取電價(jià)、土地、稅收和環(huán)保等措施，引導(dǎo)轄內(nèi)從事比特幣生產(chǎn)（俗稱“挖礦”）的企業(yè)有序退出。部分地方政府要求電力系統(tǒng)停止對(duì)比特幣生產(chǎn)活動(dòng)供電，并取消其他相關(guān)優(yōu)惠政策。2017 年底以來(lái)，一些境內(nèi)人士轉(zhuǎn)向境外（以日本、香港為主）網(wǎng)站平臺(tái)進(jìn)行交易。2018 年初，又進(jìn)一步要求地方政府對(duì)于在當(dāng)?shù)刈?cè)的集中數(shù)字貨幣交易場(chǎng)所，包括采用“出?！毙问嚼^續(xù)為國(guó)內(nèi)用戶提供服務(wù)的網(wǎng)站平臺(tái)，持續(xù)加強(qiáng)清理整頓。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)也進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒投資者關(guān)注境內(nèi)外政策風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)離非法金融活動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)境外平臺(tái)同樣存在系統(tǒng)安全、市場(chǎng)操縱和洗錢(qián)等風(fēng)險(xiǎn)隱患（中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)，2018）。

在其他國(guó)家，如俄羅斯政府認(rèn)為比特幣的推廣及匿名支付，會(huì)對(duì)本國(guó)法定貨幣產(chǎn)生替代效應(yīng)，影響公眾對(duì)法幣的信心，故予以禁止。泰國(guó)央行禁止銀行參與任何數(shù)字貨幣交易活動(dòng)，包括自身投資或交易數(shù)字貨幣、設(shè)立交易平臺(tái)、為交易提供信用卡等支付或融資工具、提供投資咨詢等。韓國(guó)政府于 2017 年底組建跨部門(mén)數(shù)字貨幣對(duì)策小組防范數(shù)字貨幣過(guò)度投機(jī)行為。此后，禁止未成年人和非居民開(kāi)設(shè)數(shù)字貨幣賬戶，禁止金融機(jī)構(gòu)為數(shù)字貨幣購(gòu)買(mǎi)、投資或相關(guān)抵押擔(dān)保活動(dòng)提供服務(wù)，要求數(shù)字貨幣交易平臺(tái)于 2018 年 1 月 1 日起暫停開(kāi)立新的賬戶。目前，韓國(guó)政府正在研究對(duì)數(shù)字貨幣交易實(shí)施實(shí)名身份認(rèn)證，禁止匿名交易。歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局和意大利監(jiān)管機(jī)構(gòu)也表示，不鼓勵(lì)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)持有數(shù)字貨幣或參與交易。

（2）將與比特幣等私人數(shù)字貨幣相關(guān)的金融活動(dòng)，按照業(yè)務(wù)屬性納入現(xiàn)行

監(jiān)管框架。雖然各國(guó)對(duì)私人數(shù)字貨幣是否為金融工具意見(jiàn)不一，因而暫未將商戶或個(gè)人單純購(gòu)買(mǎi)、持有、出售或開(kāi)發(fā)私人數(shù)字貨幣的行為納入金融監(jiān)管，但對(duì)于與數(shù)字貨幣相關(guān)的金融活動(dòng)，則普遍認(rèn)為應(yīng)至少根據(jù)其業(yè)務(wù)屬性納入相應(yīng)的監(jiān)管框架。需要納入監(jiān)管的業(yè)務(wù)活動(dòng)主要有三類：一是以數(shù)字貨幣為基礎(chǔ)資產(chǎn)的衍生品交易，如美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)和英國(guó)金融行為監(jiān)管局等。二是為數(shù)字貨幣交易提供的支付服務(wù)。如法國(guó)審慎監(jiān)管局表示，任何使用法定貨幣為比特幣買(mǎi)賣(mài)提供資金劃轉(zhuǎn)服務(wù)的行為均屬于支付業(yè)務(wù)，需持有支付服務(wù)機(jī)構(gòu)牌照。瑞典認(rèn)為比特幣交易屬于貨幣兌換業(yè)務(wù)，或涉及資金支付業(yè)務(wù)，提供交易服務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)按照法律規(guī)定接受監(jiān)管。日本于 2017 年 4 月修訂《支付服務(wù)法案》，明確將數(shù)字貨幣涉及的支付業(yè)務(wù)納入監(jiān)管范疇。三是私人數(shù)字貨幣交易平臺(tái)。多數(shù)國(guó)家要求將其視同交易場(chǎng)所，按照法定程序申領(lǐng)牌照并接受持續(xù)監(jiān)管。如日本金融監(jiān)督廳于2017 年 9 月同意注冊(cè) 11 家數(shù)字貨幣交易平臺(tái)，并提出了信息披露、系統(tǒng)安全、資產(chǎn)隔離、內(nèi)控檢查等監(jiān)管要求，還要求遵守反洗錢(qián)、打擊犯罪活動(dòng)、可疑資金報(bào)告等法律規(guī)定。對(duì)于難以定性的業(yè)務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常要求從業(yè)機(jī)構(gòu)事前主動(dòng)進(jìn)行合規(guī)評(píng)估，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)分析定性后明確適用的監(jiān)管框架，或納入監(jiān)管沙盒觀察測(cè)試（如英國(guó)金融行為監(jiān)管局）。

在美國(guó)，紐約州金融服務(wù)局于 2015 年《數(shù)字貨幣監(jiān)管法案》，對(duì)“數(shù)字貨幣業(yè)務(wù)活動(dòng)”進(jìn)行了界定，即支付、兌換、托管、代客買(mǎi)賣(mài)數(shù)字貨幣以及控制、管理或發(fā)行數(shù)字貨幣。凡是在紐約州從事上述一項(xiàng)或多項(xiàng)業(yè)務(wù)，均需事先從紐約州金融服務(wù)局申領(lǐng)牌照，并遵守資本要求、資產(chǎn)托管、消費(fèi)者保護(hù)、信息披露、反洗錢(qián)等相關(guān)規(guī)定。銀行機(jī)構(gòu)開(kāi)展上述業(yè)務(wù)，也需事先獲得批準(zhǔn)并遵守相關(guān)規(guī)定。

（三）關(guān)于首次代幣發(fā)行

目前，各國(guó)普遍認(rèn)定 ICO 活動(dòng)本質(zhì)上為一種公開(kāi)融資活動(dòng)，多數(shù)國(guó)家將其界定為證券發(fā)行行為。與數(shù)字貨幣做法類似，各國(guó)也主要有兩種監(jiān)管方式。

一是對(duì) ICO 活動(dòng)予以禁止。在我國(guó)，人民銀行等七部委于 2017 年 9 月聯(lián)合《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，將 ICO 定性為未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開(kāi)融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動(dòng)，禁止各類代幣發(fā)行融資活動(dòng)。同時(shí)，禁止各金融機(jī)構(gòu)和第三方支付機(jī)構(gòu)開(kāi)展與代幣發(fā)行融資交易相關(guān)的業(yè)務(wù)（人民銀行等，2017）。2017 年9 月，韓國(guó)金融監(jiān)督院宣布將禁止所有形式的首次代幣發(fā)行融資，無(wú)論其采取什么技術(shù)，使用什么名義。

二是納入證券監(jiān)管范疇。美國(guó)證監(jiān)會(huì)明確表示：第一，ICO 本質(zhì)是企業(yè)從投資者募集資金，并按預(yù)先約定分配收益。按照聯(lián)邦法律，任何證券活動(dòng)，無(wú)論使用何種技術(shù)和術(shù)語(yǔ)，其性質(zhì)認(rèn)定均取決于業(yè)務(wù)本質(zhì)?！癐CO 代幣”符合證券的法定特征，須納入《證券法》實(shí)施監(jiān)管。第二，如果網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開(kāi)展代幣推介銷售，必須按照《證券法》事先在證監(jiān)會(huì)進(jìn)行注冊(cè)，否則屬于違法行為（SEC，2017）。第三，證監(jiān)會(huì)與商品期貨交易委員會(huì)在 2018 年《關(guān)于對(duì)數(shù)字貨幣采取措施的聯(lián)合聲明》，明確表示，不論是以數(shù)字貨幣、代幣還是其他名義開(kāi)展的違法違規(guī)行為，都要進(jìn)行穿透分析，判定其業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)并依法采取監(jiān)管措施。此外，兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)還多次向投資者警示公告，提示市場(chǎng)操縱和欺詐風(fēng)險(xiǎn)（SEC 和CFTC，2018）。英國(guó)金融行為監(jiān)管局也于 2017 年 9 月風(fēng)險(xiǎn)警示，指出 ICO代幣價(jià)值波動(dòng)性較大，大多數(shù) ICO 公司設(shè)立在海外或不受監(jiān)管，投資具有高風(fēng)險(xiǎn)和高投機(jī)性，提示消費(fèi)者謹(jǐn)慎投資（FCA，2017）。香港證監(jiān)會(huì)于 2017 年 9 月《有關(guān)首次代幣發(fā)行的聲明》，表示雖然一般 ICO 發(fā)行或銷售的數(shù)碼代幣被視為“虛擬商品”，但若符合《證券及期貨條例》的“證券”特征，則需接受香港證券法規(guī)監(jiān)管。第一，若該代幣代表對(duì)發(fā)行企業(yè)擁有的股權(quán)或所有權(quán)權(quán)利，則應(yīng)視為“股份”；第二，若發(fā)行人可于指定日期向持有人償還本金和利息，則應(yīng)視為“債券”；第三，若 ICO 項(xiàng)目管理者集中管理募集資金并投資于不同項(xiàng)目，代幣持有人有權(quán)分享相關(guān)投資回報(bào)，則應(yīng)視為“集合資產(chǎn)管理計(jì)劃”。上述活動(dòng)及與之相關(guān)的交易、咨詢、推介、投資管理行為均屬于受監(jiān)管的證券活動(dòng)，無(wú)論經(jīng)營(yíng)主體是否在香港境內(nèi)，只要以香港公眾為服務(wù)對(duì)象，就必須事先獲得相應(yīng)牌照并受證監(jiān)會(huì)監(jiān)管（SFC，2017）。新加坡金管局于 2017 年 8 月聲明：第一，任何數(shù)字代幣如果涉及發(fā)行股權(quán)、債權(quán)憑證以及集合資產(chǎn)管理計(jì)劃等《證券期貨法》監(jiān)管的行為，發(fā)行前必須向金管局注冊(cè)并提交相關(guān)文件；第二，任何發(fā)行機(jī)構(gòu)和交易服務(wù)機(jī)構(gòu)必須依照《金融顧問(wèn)法》規(guī)定，取得法定牌照；第三，任何提供數(shù)字代幣二級(jí)市場(chǎng)交易服務(wù)的機(jī)構(gòu)，均需向金管局申領(lǐng)交易所或市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商牌照；第四，嚴(yán)格遵守反洗錢(qián)、反恐融資等相關(guān)規(guī)定（MAS，2017）。2018 年 5 月24 日，新加坡金管局向境內(nèi) 8 家數(shù)字貨幣交易平臺(tái)發(fā)出正式警告，所有平臺(tái)未經(jīng)金管局批準(zhǔn)，不得交易任何具有證券或期貨合約屬性的產(chǎn)品，正在開(kāi)展的交易業(yè)務(wù)必須立即停止。同時(shí)，金管局還叫停了一起具有股權(quán)發(fā)行性質(zhì)的 ICO 活動(dòng)，責(zé)令發(fā)行方終止發(fā)行行為、回收代幣并向投資者退還資金。

（四）關(guān)于法定數(shù)字貨幣

近年來(lái)，各國(guó)普遍加強(qiáng)了對(duì)法定數(shù)字貨幣的研究，部分國(guó)家開(kāi)始探索數(shù)字法幣發(fā)行、流通的技術(shù)研發(fā)和制度安排，但多數(shù)國(guó)家尚未提出實(shí)質(zhì)性的具體發(fā)行計(jì)劃。美聯(lián)儲(chǔ)表示，面向公眾發(fā)行法定數(shù)字貨幣涉及法律、技術(shù)可靠性、網(wǎng)絡(luò)安全、洗錢(qián)、個(gè)人隱私等諸多問(wèn)題，需要嚴(yán)謹(jǐn)論證，避免對(duì)已經(jīng)較為成熟的支付體系和金融穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響（美聯(lián)儲(chǔ)，2017）。歐央行提出，歐元區(qū)的法定數(shù)字貨幣尚處于研究論證階段。數(shù)字法幣設(shè)計(jì)必須充分考慮能否實(shí)現(xiàn)維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)，并基于技術(shù)安全性、中立性、使用效率和公眾支付的自由選擇權(quán)等四項(xiàng)基本原則，綜合衡量必要性（ECB，2012，2015 和 2017）。

法定數(shù)字貨幣可分為兩種發(fā)行模式：一是中央銀行單層投放模式，又稱為零售發(fā)行模式。即中央銀行不通過(guò)商業(yè)銀行，而是直接面向社會(huì)發(fā)行、管理、回收法定數(shù)字貨幣。單層投放模式在理論上有利于提升發(fā)行效率、降低流通成本，但同時(shí)也具有許多不確定性：第一，對(duì)貨幣政策框架和金融穩(wěn)定形成挑戰(zhàn)。法定數(shù)字貨幣在銀行存款之外，為公眾提供了新的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)選擇，對(duì)貨幣供應(yīng)量 M0、M1、M2 和貨幣政策傳導(dǎo)渠道均會(huì)產(chǎn)生影響。資金存放形式從銀行存款轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字法幣，也會(huì)影響商業(yè)銀行體系的存款創(chuàng)造和貸款發(fā)放功能，進(jìn)而影響金融穩(wěn)定。第二，可能存在技術(shù)安全問(wèn)題。法定數(shù)字貨幣由央行集中管理，有可能受到網(wǎng)絡(luò)攻擊，成為洗錢(qián)等犯罪活動(dòng)載體，央行必須有能力長(zhǎng)期確保數(shù)字貨幣的安全性。第三，匿名性問(wèn)題。央行是否應(yīng)集中保存公眾隱私信息，仍存在爭(zhēng)議。由于單層投放模式將從根本上改變現(xiàn)行貨幣發(fā)行體制，多數(shù)國(guó)家持謹(jǐn)慎態(tài)度。英格蘭銀行表示，當(dāng)前還沒(méi)有發(fā)行法定數(shù)字貨幣的具體計(jì)劃。美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為，現(xiàn)階段不宜采用單層投放模式，其當(dāng)前的優(yōu)先考慮也不是發(fā)行數(shù)字法幣，而是以現(xiàn)有銀行體系和支付系統(tǒng)為基礎(chǔ)，充分利用新技術(shù)提高銀行和支付系統(tǒng)的運(yùn)行效率，并密切跟蹤分布式賬戶、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用。

二是中央銀行—商業(yè)銀行雙層投放模式，又稱批發(fā)發(fā)行模式。雙層投放模式是指沿用現(xiàn)行紙幣流通模式，由中央銀行向商業(yè)銀行發(fā)行數(shù)字貨幣，再委托商業(yè)銀行向公眾提供法定數(shù)字貨幣存取等服務(wù)。在實(shí)施效果上，該模式僅是對(duì) M0 的替代或補(bǔ)充，不會(huì)因央行信用優(yōu)勢(shì)而形成對(duì) M1、M2 的替代擠出，有助于保持現(xiàn)行貨幣發(fā)行流通體系的連續(xù)性，也防止技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中于央行。目前，各國(guó)普遍傾向于采用這一模式，已有部分國(guó)家啟動(dòng)了試驗(yàn)項(xiàng)目。如加拿大央行、新加坡金管局基于分布式賬戶技術(shù)，參照中央銀行與商業(yè)銀行之間的大額支付系統(tǒng)，在模擬環(huán)境下探索數(shù)字貨幣實(shí)時(shí)投放。人民銀行于 2014 年成立法定數(shù)字貨幣研究小組，2017 年正式成立數(shù)字貨幣研究所，已經(jīng)開(kāi)始研發(fā)試驗(yàn)工作，并側(cè)重于研究雙層投放發(fā)行模式。

四、思考與建議（一）遵循“技術(shù)中立”原則，按照金融業(yè)務(wù)本質(zhì)實(shí)施監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)

技術(shù)創(chuàng)新有助于擴(kuò)大金融服務(wù)渠道、提高經(jīng)營(yíng)效率，但代替不了金融的基本功能，也沒(méi)有改變金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性、傳染性和突發(fā)性。無(wú)論是科技企業(yè)還是金融機(jī)構(gòu)，只要從事同類金融業(yè)務(wù)，都應(yīng)在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，接受相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和持續(xù)監(jiān)管，遵循同等的業(yè)務(wù)規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)管理要求，以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，防止監(jiān)管套利，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

（二）及時(shí)“穿透定性”，防止冒用“技術(shù)”名義違法違規(guī)開(kāi)展金融業(yè)務(wù)

按照全國(guó)金融工作會(huì)議關(guān)于強(qiáng)化金融監(jiān)管、將所有金融業(yè)務(wù)納入監(jiān)管的要求，進(jìn)一步梳理我國(guó)現(xiàn)存的金融科技/互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)，透過(guò)其名稱、形式和渠道，分析業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)、法律關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)特征，明確哪些業(yè)務(wù)需要持牌經(jīng)營(yíng)及其所適用的監(jiān)管規(guī)則（李文紅，2017）。目前，與分布式賬戶、區(qū)塊鏈、數(shù)字貨幣相關(guān)的資金交易結(jié)算、衍生產(chǎn)品交易、運(yùn)營(yíng)交易場(chǎng)所等活動(dòng)均為法定金融業(yè)務(wù)，須納入相應(yīng)的金融監(jiān)管框架，在許可范圍內(nèi)合規(guī)審慎經(jīng)營(yíng)。

（三）加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)與科技企業(yè)合作的監(jiān)管

在鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極運(yùn)用分布式賬戶、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其與科技企業(yè)合作的監(jiān)管，要求其強(qiáng)化對(duì)信息科技風(fēng)險(xiǎn)、外包風(fēng)險(xiǎn)和其他操作風(fēng)險(xiǎn)的管控，尤其應(yīng)確保在業(yè)務(wù)外包時(shí)仍要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控主體責(zé)任，對(duì)科技企業(yè)等外包服務(wù)機(jī)構(gòu)建立盡職調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和持續(xù)監(jiān)測(cè)制度，不能因業(yè)務(wù)外包而降低風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)。