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糧食浪費最主要的原因范文第1篇

一、以實物援助為主的美國糧食援助

美國糧食援助主要由六個具有不同類別、功能和政策目標(biāo)的糧食援助計劃組成，這些計劃由美國農(nóng)業(yè)部（USDA）和美國國際開發(fā)援助署（USAID）分別進行管理，如表一所示。480公法（也稱“糧食為和平”法案）是美國糧食援助的主要組成部分，其項下的480公法第二章（P.L.480 Title II）是目前美國最大的糧食援助計劃，占美國糧食援助的比重超過了70%。第二章下的糧食援助包括緊急和非緊急兩種類別，隨著近年來全球自然災(zāi)害頻發(fā)以及世界糧食價格高漲，第二章 下緊急糧食援助的比重不斷增加；480公法第一章（P.L.480 Title I）是政府間捐贈或者優(yōu)惠銷售信貸糧食的計劃，該項計劃曾經(jīng)在美國糧食援助歷程中發(fā)揮過舉足輕重的作用，但近年來在美國糧食援助中所占比重已經(jīng)很低，2007財年甚至沒有發(fā)生該項目下的援助。糧食為進步計劃（FFP, Food For Progress）通過糧食援助幫助受援國加快民主化改革進程，糧食為教育計劃（FFE, Food For Education）則將援助的資源用于改善受援國兒童的教育狀況，這兩項非緊急糧食援助計劃每年都得到美國財政穩(wěn)定的資金支持。第416節(jié)（b）作為一項悠久的美國糧食援助計劃，通過商品信貸公司（CCC）為480公法第二章和糧食為進步計劃捐助其剩余糧食，但由于該項計劃容易產(chǎn)生貿(mào)易扭曲效應(yīng)，因而受到WTO相關(guān)規(guī)則的限制，使其目前只能保持較低比重，與480公法第一章一樣，2007財年也沒有發(fā)生該項目下的糧食援助。比爾埃莫森人道主義信托基金是用于緊急援助的糧食儲備，在480公法第二章不足以滿足國外緊急糧食需求時，該基金可以用于實施緊急糧食援助。2008年5月，美國總統(tǒng)布什就授權(quán)使用比爾埃莫森人道主義信托基金對朝鮮進行了糧食援助。

糧食援助分為不同的類別和方式。一方面，糧食援助按類別不同分為緊急和非緊急援助。緊急糧食援助以捐贈形式用于應(yīng)對地震、海嘯、戰(zhàn)爭等自然及人為突發(fā)事件，近年來所占比重呈增加態(tài)勢，美國2007年緊急糧食援助160萬噸，占當(dāng)年援助總量的61%；非緊急糧食援助（包括計劃和項目援助）目的在于解決長期困擾貧困國家的饑餓及糧食安全問題，每年有相對固定的受援國和穩(wěn)定的援助數(shù)額，與緊急援助的無償捐贈不同，非緊急糧食援助在受援國當(dāng)?shù)胤峙鋾r部分是用于出售的，即糧食援助的“貨幣化”（Monetization）。另一方面，糧食援助按方式不同分為實物（in-kind）援助和現(xiàn)金（cash）援助。前者是由援助國將本國糧食通過運輸運往受援國，后者則由援助國使用現(xiàn)金直接在糧食受援國或者周邊地區(qū)采購糧食。作為世界最主要的糧食捐贈國，美國的糧食援助一直是以實物援助形式為主，2007年美國實物糧食援助占其援助總量的比重達到了99.3%，這與歐盟等以現(xiàn)金援助為主的捐贈國存在著明顯的區(qū)別。

美國以實物為主的糧食援助存在著許多問題。首先，由于美國的實物糧食援助需要通過遠距離運輸才能抵達受援國（如南部非洲地區(qū)），實物糧食援助必須承擔(dān)高昂的運輸成本。根據(jù)美國政府責(zé)任辦公室（GAO）2007年的報告分析，日益增長的商業(yè)和運輸成本已經(jīng)導(dǎo)致了糧食援助數(shù)量降低了43%，在最主要的糧食援助計劃――480公法第二章中，商業(yè)和運輸成本已經(jīng)達到總成本的65%。此外，美國政府規(guī)定糧食援助總量的75%必須由美國海運公司運輸，致使糧食運輸因缺乏競爭而變相提高了成本。其次，實物糧食援助在應(yīng)對緊急糧食援助時缺乏靈活性。美國農(nóng)場倉庫中的糧食，經(jīng)過加工、包裝、國內(nèi)及遠洋運輸，常常需要4-6個月的時間才能送達。隨著近年來世界自然災(zāi)害發(fā)生頻率加大，撒哈拉南部非洲及亞洲一些貧困國家對緊急糧食援助的需求也逐漸增多，而美國糧食如此緩慢的援助速度可能會錯過救援的最佳時機，致使緊急糧食援助的實際效果大打折扣。不僅如此，錯過最佳時機的糧食援助，很有可能沖擊或擾亂受援國當(dāng)?shù)氐募Z食市場，在受援國擺脫危機之后運抵的糧食將導(dǎo)致當(dāng)?shù)厥袌錾系募Z食價格大幅下降，對該國的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)帶來沖擊。再次，美國實物糧食援助的貨幣化不僅扭曲糧食國際貿(mào)易，而且擾亂受援國的市場。實際上，在美國的實物援助中，包括糧食為進步和糧食為教育計劃在內(nèi)，有相當(dāng)大的比重是在受援國當(dāng)?shù)匾詢?yōu)惠價銷售的。這種將糧食援助貨幣化的行為受到了廣泛質(zhì)疑，一方面，以優(yōu)惠價銷售糧食援助無疑會替代受援國的商品糧進口，糧食援助也就成為變相的糧食出口補貼，必將扭曲正常的商品糧貿(mào)易。因此美國糧食援助的貨幣化受到了以歐盟為首的糧食主要援助國和出口國的強烈反對，同時也與WTO的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則相抵觸。另一方面，在受援國當(dāng)?shù)爻鍪奂Z食也會沖擊糧食受援國的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，使受援國本來就惡化的糧食安全形勢變得更加嚴(yán)峻。

總之，目前美國糧食援助問題重重，在目前對緊急糧食援助的需要日漸增多的情形之下，以實物為主的糧食援助更顯得缺乏有效性。因此，無論是美國國內(nèi)的各相關(guān)團體，還是參與國際糧食援助的其他國家，都呼吁美國政府增加在受援國周邊地區(qū)運用現(xiàn)金采購糧食的比重。美國政府也深刻體會到了針對糧食援助政策改革的必要性，在2008年農(nóng)場法案征集意見期間，布什政府提議將480公法第二章計劃資金的25%（約3億美元）作為現(xiàn)金援助，用于在受援國當(dāng)?shù)鼗蛑苓叺貐^(qū)采購，以提高實物糧食援助的效率。

二、對美國2008年農(nóng)場法案中糧食援助政策的評價

與以往歷屆農(nóng)場法案制定過程不同的是，由于布什總統(tǒng)對新法案的內(nèi)容不滿而對該項法案行使了否決權(quán)，但該否決隨即被國會投票否決，使這項總值達到3070億美元的《食物、保護和能源法案》（2008農(nóng)場法案）最終獲得國會授權(quán)，并成為法律。新的農(nóng)場法案中，糧食援助仍然是貿(mào)易議題（法案的第三部分）的主要內(nèi)容。究竟是新的法案能夠?qū)Z食援助政策做出人們期望的調(diào)整，還是僅僅在細枝末葉的規(guī)定修改上做出表面文章，需要對法案中糧食援助政策的相關(guān)規(guī)定進行評價。

其一，針對各方廣泛關(guān)注的糧食援助由實物援助向現(xiàn)金援助轉(zhuǎn)型的議題，農(nóng)場法案出臺的新規(guī)定令人失望。法案并未對480公法第二章的援助形式做出任何改變，很明顯，政府關(guān)于為現(xiàn)金援助撥款的建議沒有被采納，意味著這項糧食援助計劃仍將維持現(xiàn)有的實物援助形式。雖然法案中新增了一項總值為6000萬美元的實驗性計劃，在不同年份中設(shè)定不同的現(xiàn)金援助數(shù)額，以評估現(xiàn)金糧食援助的效果，但相對于總額為20億美元的糧食援助，該項實驗性計劃所占比重僅為3%，其產(chǎn)生的援助效果可能因不顯著而難以評估。而另一方面，由于現(xiàn)金援助的效果在其他國家的援助過程中均早已得到證明，特別是在緊急糧食援助過程中，現(xiàn)金援助已基本被公認為是最有效率的援助方式之一，因而似乎也沒有建立實驗性計劃的必要性，設(shè)立該項計劃可以看成是延緩實物糧食援助改革的“緩兵之計”。

其二，針對美國實物糧食援助交付周期長的問題，農(nóng)場法案也出臺了新的政策規(guī)定。糧食從美國農(nóng)場運到海外受援國市場需要經(jīng)歷諸多中間環(huán)節(jié)，如果銜接不暢，將會延長糧食運抵目的地的時間。為使已包裝糧食可以更便捷地準(zhǔn)備、貯存、運輸和交付，從而加快糧食援助的運轉(zhuǎn)周期，新法案將用于中間環(huán)節(jié)的預(yù)算上限由每年300萬美元提高至800萬美元。除此之外，為縮短糧食援助的交付周期，美國已經(jīng)在國內(nèi)外建立了多處預(yù)先貯存地點，即定點儲存，以在應(yīng)對緊急糧食援助時加快援助反應(yīng)速度。法案將用于糧食援助國外定點儲存的預(yù)算上限由200萬美元提高至1000萬美元，并允許使用這些資金評估并建立新的儲存地點。這些規(guī)定只是在原有糧食援助框架之下做出的改變，即以保證實物糧食援助為前提，增加資金預(yù)算來提高糧食援助應(yīng)對緊急事件的靈活性和反應(yīng)速度。顯然，這些新的政策規(guī)定增加了政府的資金支出，但沒有增加用于援助糧食的數(shù)量，只是用增加資金預(yù)算來換取縮短糧食援助的反應(yīng)時間，這必然導(dǎo)致更多的糧食援助資金的浪費。

總之，美國2008農(nóng)場法案沒有采納布什政府的3億美元撥款用于現(xiàn)金援助的建議，而是建立了一項總值為6000萬美元的實驗性的當(dāng)?shù)夭少徲媱潱詰?yīng)對各方對糧食援助低效率的不滿，但設(shè)立實驗性計劃的必要性和可能產(chǎn)生的效果難以評估；增加了實物援助中間環(huán)節(jié)的資金支持，強化了實物糧食援助，在提高實物援助時間效率的同時卻增加了資金浪費?？傮w來看，這些新的規(guī)定并未對糧食援助政策做出實質(zhì)性調(diào)整，也沒有從根本上改變美國以實物糧食援助為主的現(xiàn)狀，只是在一些無關(guān)緊要的方面（如建立試驗性計劃）做出了一些表面文章，實際上仍強化了對實物糧食援助的支持，美國糧食援助高成本、低效率以及貨幣化等問題依然存在。

三、美國糧食援助政策調(diào)整艱難的主要原因

盡管美國糧食援助存在高成本及低效率的問題，但2008年農(nóng)場法案并未能從根本上加以解決，可見針對糧食援助政策的調(diào)整存在著相當(dāng)大的阻力。究其主要原因，是美國糧食援助中各利益集團對政策的制定施加影響的結(jié)果。美國與糧食援助緊密相關(guān)的利益集團主要有農(nóng)場主、運輸部門、跨國糧食貿(mào)易公司以及私人志愿組織，這些利益集團為了維護其在實物糧食援助中的既得利益，極力反對任何針對糧食援助可能的政策調(diào)整。

第一，美國農(nóng)場主是實施實物糧食援助的主要支持者之一。美國的農(nóng)業(yè)長期以來受到政府的補貼，農(nóng)產(chǎn)品尤其是大宗糧食產(chǎn)品生產(chǎn)過剩問題長期困擾著美國政府和農(nóng)場主們。在國內(nèi)市場農(nóng)產(chǎn)品供過于求的狀況無法改變的前提下，政府就把目標(biāo)放在了國外市場，期望通過出口農(nóng)產(chǎn)品解決生產(chǎn)過剩問題，糧食援助就是在這一背景之下登上歷史舞臺的。雖然目前第416節(jié)（b）計劃下的援助已經(jīng)很少，但糧食援助在政府的財政資金支持下將糧食運往國外，顯然具有補貼糧食出口的作用。糧食援助也可以看作是美國以人道主義援助為托詞，實施的一種變相的隱蔽的出口補貼政策。因此，糧食援助一直受到美國糧食生產(chǎn)者的支持。美國小麥協(xié)會就反對用于非緊急援助的受援國周邊地區(qū)采購，并支持適當(dāng)?shù)募Z食援助貨幣化行為。美國農(nóng)場主是阻礙糧食援助改革的利益集團之一。

第二，美國的運輸部門也是實物糧食援助的受益者。美國政府規(guī)定不低于75%的糧食援助要通過本國的輪船公司運輸，為運輸部門提供了穩(wěn)定的業(yè)務(wù)來源。近年美國糧食援助的資金支出中，約有10億美元用于支付運輸費用，約占預(yù)算總額的一半，可見運輸部門在糧食援助利益鏈中舉足輕重的地位。如果改革實物糧食援助，將其部分用于在受援國當(dāng)?shù)夭少彛瑒t必將減少糧食運輸量，從而降低運輸部門的收益，這其所不能接受的。因此，運輸部門是現(xiàn)金糧食援助最強烈的反對者就不足為奇。2008年農(nóng)場法案向糧食援助顧問組中新增了運輸部門的代表，將會強化其阻礙糧食援助改革的作用。

第三，跨國糧食貿(mào)易公司和參與糧食援助分配的私人志愿組織（PVOs），也是實物糧食援助的支持者?？鐕Z食貿(mào)易公司主宰著世界的糧食貿(mào)易，從糧食的加工、包裝到運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，都可以看到這些公司的身影。實物糧食援助由美國政府提供穩(wěn)定的財政資金支持，為糧食跨國公司提供了穩(wěn)定的業(yè)務(wù)來源。私人志愿組織通過向政府部門申請糧食援助，然后在受援國當(dāng)?shù)夭糠值貎?yōu)惠出售用于援助的糧食，將出售款用于該組織在其他方面的援助，以實現(xiàn)其人道主義救援目標(biāo)。由于這些私人志愿組織已經(jīng)形成了對美國糧食援助的依賴，因此也是美國實物糧食援助的支持者。如果美國政府直接通過現(xiàn)金進行糧食援助，這些組織就失去了其收入的主要來源，從而無法實現(xiàn)其援助目標(biāo)，這是他們所不希望看到的。

利益集團在美國糧食援助政策的制定過程中發(fā)揮著重要作用，只要政策改革可能會損害其利益，這些利益集團就會竭力游說國會議員，對政府和研究機構(gòu)的改革建議投反對票，阻礙糧食援助政策的改革進程。只要這些利益集團依舊存在且在國會決策中仍然具有發(fā)言權(quán)，針對美國糧食援助政策的調(diào)整就很難進行。盡管WTO和歐盟始終在敦促美國糧食援助進行改革，但也因不具強制力而顯得力不從心，難以撼動美國糧食援助中各利益集團的主導(dǎo)地位，無法使美國糧食援助政策做出根本性的變革。因此，美國以實物為主的糧食援助仍將繼續(xù)。

四、結(jié)論及啟示

總之，盡管美國以實物為主的糧食援助效率低下，在緊急糧食援助過程中缺乏靈活性，但由于強大的利益集團在政策制定過程中反對改革，2008年農(nóng)場法案并沒有使糧食援助政策發(fā)生實質(zhì)性的變化，美國糧食援助高成本、低效率以及貨幣化等問題依然存在。美國糧食援助并沒有真正起到解決長期困擾發(fā)展中國家的糧食安全問題的作用，其最大受益者恰恰是美國的農(nóng)場主、跨國糧食貿(mào)易公司以及運輸部門等不同利益集團，這些利益集團分享了整個糧食援助利益鏈條的大部分，而作為糧食受援國的發(fā)展中國家得到的只是美國利益集團對援助政策博弈勝利果實的副產(chǎn)品。美國糧食援助若要重新走上正軌，解決目前高成本低效率的問題，必須要削弱利益集團對援助政策的影響，使糧食援助真正成為服務(wù)于發(fā)展中國家的人道主義援助行動。

自2005年起，我國從糧食受援國轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食援助國，在國際援助事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。作為世界人口大國，保證國內(nèi)糧食安全始終是我國政府最主要的糧食政策目標(biāo)，我國開展對外糧食援助應(yīng)以不影響國內(nèi)糧食安全為前提。雖然我國目前還無法成為象美國那樣的世界重要糧食援助國，但開展糧食援助不僅可以減輕世界饑餓現(xiàn)狀和維護世界糧食安全，提高我國的國際地位，還有助于增進我國與受援國的政治經(jīng)濟關(guān)系，維護地區(qū)的和平穩(wěn)定。因此，在政府財政資金允許的范圍之內(nèi)，我國仍具備開展對外糧食援助的必要性。在實施糧食援助的過程中，我國應(yīng)依據(jù)援助國的不同情況采取不同形式的援助方式。一方面，對于大洋彼岸的南撒哈拉非洲的國家的援助，應(yīng)以現(xiàn)金糧食援助形式為主，如2008年12月份我國對非洲南部國家萊索托的糧食援助，就是通過向世界糧食計劃署（WFP）捐助100萬美元現(xiàn)金，在受援國當(dāng)?shù)夭少徚?336噸的玉米面用于救助，產(chǎn)生了非常好的援助效果和國際影響；另一方面，對于我國周邊發(fā)生糧食危機國家的糧食援助，應(yīng)以實物糧食援助為主，如對朝鮮和緬甸等國的糧食援助，及時緩解了這些國家的饑餓狀況，有效的實施了人道主義緊急糧食援助。

參考文獻：

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糧食浪費最主要的原因范文第2篇

[關(guān)鍵詞]糧食；價格；政策

[中圖分類號]F326.11 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）12 ― 0071 ― 02

一、糧食保護價收購政策歷史背景

建國以來，我國糧、棉、油等農(nóng)副產(chǎn)品收購資金的管理體制先后經(jīng)歷了三個不同時期，即：計劃經(jīng)濟體制下的收購資金管理體制、“合同訂購與市場收購相結(jié)合”的管理體制、糧食收購資金貸款管理體制。

1.計劃經(jīng)濟體制下的收購資金管理體制

在計劃經(jīng)濟體制下，國家對糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購實行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策。所謂“統(tǒng)購統(tǒng)銷”是指糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的收購、銷售統(tǒng)一由國家來進行，所需資金也由國家統(tǒng)一撥付。當(dāng)時，收購的農(nóng)副產(chǎn)品數(shù)量不多，價格又低，加上銀行信貸資金實行計劃管理，收購資金矛盾并不突出。

2.“合同訂購與市場收購相結(jié)合”的管理體制

1979年開始，我國經(jīng)濟實行改革開放，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后，國家對糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購采取改“統(tǒng)購統(tǒng)銷”為合同訂購與市場收購相結(jié)合，并多次提高農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格，與此同時，全國糧食連年豐收，出現(xiàn)了階段性供過于求的現(xiàn)象，收購資金需求量急劇上漲，供需矛盾突出，造成農(nóng)副產(chǎn)品收購后不能及時付款，嚴(yán)重挫傷了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

3.糧食收購資金貸款管理體制

此后，國家不斷改革和完善農(nóng)副產(chǎn)品收購資金管理體制。1994年，成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，主要辦理農(nóng)副產(chǎn)品收購資金貸款等業(yè)務(wù)；1998年，實行糧食流通體制改革，糧食收購資金貸款管理體制的主要內(nèi)容：（1）糧食等收購資金的供應(yīng)和管理在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實行各部門分工負責(zé)，確保收購資金按時到位；（2）財政部門按時撥付財政補貼；（3）國家對糧食收購實行保護價制度；（4）承擔(dān)國家糧食收購任務(wù)的企業(yè)，必須按訂購合同收購，對農(nóng)民完成訂購合同后的余糧，也要敞開收購；必須按質(zhì)論價收購，不得拖欠農(nóng)民的售糧款；必須順價銷售，必須在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開立專門賬戶，實行專款專用。

二、糧食保護價收購政策的內(nèi)涵

糧食保護價收購政策主要包括三個方面內(nèi)容：一是按保護價敞開收購農(nóng)民余糧，二是糧食收購企業(yè)實行順價銷售，三是糧食收購資金封閉運行。

所謂糧食保護價收購是指國家對農(nóng)民的余糧收購實行保護價制度，保護價的原則由國務(wù)院確定，保護價的具體水平由各級政府確定，報國務(wù)院備案。糧食收購政策中的糧食包含兩部分：一是由各級政府組織按糧食定購制度收購的商品糧；二是由國有糧食收儲企業(yè)敞開收購的，農(nóng)民完成國家糧食定購任務(wù)并留足自用和自儲糧食后收購的余糧。所謂順價銷售糧食指要堅持保本微利的原則，以原糧購進價為基礎(chǔ)，加上當(dāng)期合理費用和最低利潤確定銷售價格。所謂糧食收購資金封閉運行是指收購資金必須保證“錢隨糧走、購貸銷還、價值同一、庫貸掛鉤、封閉運行”，堅持收多少糧，貸多少款；銷多少糧，相應(yīng)收回所占用的貸款本金，收回應(yīng)分?jǐn)偟挠嘘P(guān)貸款利息。上述三者之間有一種相互依賴的關(guān)系，即：敞開收購是基礎(chǔ)，順價銷售是關(guān)鍵，封閉運行是保證。糧食保護價收購政策最主要的執(zhí)行者是國有糧食收儲企業(yè)，因此國有糧食收儲企業(yè)能否認真執(zhí)行好此政策，就顯的尤為重要。

三、糧食保護價收購政策執(zhí)行中存在的問題

由于糧食收購資金來源與運用的特殊性，糧食收購工作中直接或間接會涉及到的“利益相關(guān)者”不僅有農(nóng)民、其他糧食生產(chǎn)者、糧食收儲企業(yè)等，而且還有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、財政部門、地方政府、糧食收儲企業(yè)的上級主管部門，中央銀行、其他銀行等，因此，這些“利益相關(guān)者”的行為將影響到糧食保護價收購政策能否順利執(zhí)行。根據(jù)糧食保護價收購政策及其相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從中央銀行獲得再貸款，用于對糧食收儲企業(yè)發(fā)放糧食收購貸款，財政通過農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行給糧食收儲企業(yè)進行糧食收購補貼，糧食收儲企業(yè)必須將貸款和補貼用于糧食收購，并對市場順價銷售糧食，所得收入用于歸還農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款本息，若有結(jié)余，可以自留，但必須存入其在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的賬戶，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行除對糧食收儲企業(yè)發(fā)放貸款外，還要監(jiān)督其貸款使用情況，并歸還中央銀行的再貸款本息，倘若各環(huán)節(jié)的工作都能到位，此循環(huán)將是一個良性循環(huán)，但是如果哪個環(huán)節(jié)出了問題，則此循環(huán)難以進行。從目前糧食保護價收購政策運行的情況看，該政策在執(zhí)行中主要存在以下幾個問題：

1.保護價與市場價不一致

執(zhí)行保護價的糧食主要包括小麥、玉米、稻谷等，凡是納入保護價格收購范圍的糧食，糧食收儲企業(yè)不得拒收限收，不得壓級壓價。市場價格是不斷變化的，保護價格則相對固定，當(dāng)市場價格低于糧食保護價時，按保護價收購糧食；當(dāng)市場價格高于保護價時，糧食收儲企業(yè)要按照高于保護價和“購得進、銷得出去”的原則，確定收購價格。事實上，糧食保護價和收購價的高低與農(nóng)民的利益高低方向是一致的，與糧食收儲企業(yè)的利益則呈現(xiàn)一種反向關(guān)系。如何合理的確定糧食保護價和收購價，這是一個關(guān)系到農(nóng)民切身利益能否得到保護以及我國糧食流通體制改革能夠順利進行的大問題，同時還影響到糧食順價銷售的問題。由于糧食連年豐收，糧食市場價格長期低迷，糧食保護價格又未及時做調(diào)整，故糧食收儲企業(yè)難以順價銷售糧食。

2.糧食保護價格范圍偏大

現(xiàn)實情況說明，我國糧食保護價格范圍偏大，不少普通品種和劣質(zhì)品質(zhì)的糧食都列入了保護價收購的范疇，這樣會影響糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和效益的提高。按照糧食保護價收購政策的規(guī)定，國家必須按保護價敞開收購農(nóng)民的余糧，我國糧食已由長期短缺，轉(zhuǎn)為豐年有余，廣大人民的“吃飽”問題已基本解決，現(xiàn)在要探討如何“吃好”的問題。因此主要的問題是糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出，優(yōu)質(zhì)品種相對不足，普通糧食品種銷售不暢，庫存積壓大，農(nóng)民卻仍大量繼續(xù)生產(chǎn)。

3.糧食收購資金來源單一

目前，自有資金、財政資金、信貸資金三部分是我國糧食收儲企業(yè)的三項資金來源，由于企業(yè)效益不好，自有資金明顯不足，財政資金就是財政撥付的糧食收購價的補貼；信貸資金則是指由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供的糧食收購資金專項貸款，它是糧食收儲企業(yè)的主要資金來源。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的在資金主要來自于中央銀行的再貸款，利率相對固定，呈現(xiàn)剛性，而糧食收購貸款利率較低，利差會擴大。而財政補貼是按平均利率計算的，融資中的虧損得不到正常補貼，這勢必增加糧食收儲企業(yè)糧食收購資金的使用成本，加重其負擔(dān)，加上糧食購銷資金占用時間長，這就導(dǎo)致糧食儲備所需資金數(shù)額大，占用時間長，使得糧食收儲企業(yè)收購貸款的利息增加。

4.糧食收儲企業(yè)缺乏現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理理念和機制

（1）經(jīng)營管理落后。長期以來，我國糧食收儲企業(yè)受到國家政策的保護，政企不分，管理落后，經(jīng)營成本大，經(jīng)濟效益差，虧損嚴(yán)重，自有資金短缺。

（2）多頭開戶。糧食收儲企業(yè)為了自身利益，違背國家有關(guān)規(guī)定，即糧食收購資金應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開立基本結(jié)算賬戶和相應(yīng)的存款專戶，實行專戶專存，?？顚Ｓ?，在多家銀行開戶，逃避發(fā)展銀行的監(jiān)督。

（3）雙業(yè)經(jīng)營。糧食收儲企業(yè)有國家賦予從事糧食收購的特殊權(quán)力，因此它們除了經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)外，還辦理政策性業(yè)務(wù)；而政策性業(yè)務(wù)是保本微利的，但資金來源上卻享受了國家政策的優(yōu)惠，當(dāng)監(jiān)管不力時，就給糧食收儲企業(yè)利用政策性業(yè)務(wù)的資金去從事商業(yè)性業(yè)務(wù)提供了“方便”。

5.政策配套措施未到位

（1）政策補貼常常被違規(guī)使用。財政補貼是糧食保護價收購政策的一個配套措施，它主要用于合同訂購糧食價外的補貼，專項儲備補貼，政策性虧損補貼。沒有財政補貼這個必要的補充，糧食保護價收購政策難以實施。

（2）糧食超儲補貼辦法不盡合理。只有要求敞開收購糧食的規(guī)定，沒有鼓勵銷售的措施，導(dǎo)致有些糧食收儲企業(yè)不積極銷售糧食，坐拿超儲補貼。

（3）監(jiān)管機制不健全，致使監(jiān)管不力，資金經(jīng)常被擠占挪用。由于糧食收儲企業(yè)違規(guī)多頭開戶，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行難以對其實行有效監(jiān)督；有時，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也存在“非農(nóng)化”使用糧食收購資金的現(xiàn)象。一方面是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沒有很好的履行自己的監(jiān)督職責(zé)，另一方面尚未建立健全有效的監(jiān)管機制。

（4）糧食風(fēng)險基金補充機制不完善。我國建立了中央和省級兩級糧食風(fēng)險基金，有的地方在省以下也建立了糧食風(fēng)險基金，從而形成了多級風(fēng)險基金的格局。這種多級糧食風(fēng)險基金，從表面上看，各級政府都對糧食市場負有調(diào)控責(zé)任，使整理調(diào)控實力增強。但從實際效果來看，多級市場風(fēng)險基金，就意味著市場上有多個調(diào)控主體，不利于分清責(zé)任，不利于提高調(diào)控效率，也不利于全國統(tǒng)一糧食市場的形成，糧食風(fēng)險基金是政府調(diào)控糧食市場的專項資金，有的地方財政困難時，則不能做到及時補充糧食風(fēng)險基金，使之總量不足，須補數(shù)量較多，影響了政府宏觀調(diào)控作用的有效發(fā)揮。

6.阻礙市場機制調(diào)節(jié)作用

后果是產(chǎn)生大量的庫存，1999年有超過2000億公斤的糧食倉儲，僅糧食庫存的成本就高達2000多億。這個庫存成本最終變成政府的財政赤字，保護價格政策是財政虧損的一個重要原因。由于保護價政策使糧食供求的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，同時過高的糧食保護價格抑制了消費需求。其次宏觀經(jīng)濟波動下保護價政策放大了供需矛盾，以及供需矛盾使保護價敞開收購政策難以真正貫徹實施，農(nóng)民豐產(chǎn)不豐收。再加上國內(nèi)、國際市場的一體化使保護價政策異變?yōu)楸Ｗo國外的糧食經(jīng)營者和消費者，使得在市場體制下尤其是在開放的市場之下，其效果有限，其政策成本巨大，其負面影響深遠。究其根本原因，是這種保護價政策本身就不符合市場規(guī)律。

7.支付購買成本增高

糧食浪費最主要的原因范文第3篇

關(guān)鍵詞：西北旱區(qū)；節(jié)水灌溉；發(fā)展

中圖分類號：S274

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-6997（2012）12-0022-02

節(jié)水灌溉是根據(jù)作物需水規(guī)律及當(dāng)?shù)毓┧畻l件，為了有效地利用降水和灌溉水獲取農(nóng)業(yè)的最佳經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益而采取的多種灌溉措施，如噴灌、滴灌、膜上灌等。西北地區(qū)位于我國內(nèi)陸，屬干旱、半干旱地區(qū)，降雨稀少，水資源嚴(yán)重短缺，制約著農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。西北地區(qū)多年平均水資源總量為2 300億m3，占全國總量的8 %[1]。全區(qū)多年平均降水量，除陜西為667.80 mm外，其他省區(qū)在270～320 mm之間。年蒸發(fā)量高達1 000～2 600 mm或以上[2]。農(nóng)業(yè)灌溉是西北地區(qū)第一用水大戶，農(nóng)業(yè)灌溉用水量占全區(qū)總用水量的90 %左右，灌溉用水占80 %以上[3]。水資源短缺是西北地區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和恢復(fù)生態(tài)平衡最主要的制約因素，解決西北缺水的關(guān)鍵是提高水分的利用效率，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)。西北干旱地區(qū)土壤大量水分蒸發(fā)、水土流失，也是造成水資源短缺的一個原因，典型半干旱地區(qū)休閑期土壤蒸發(fā)可占同期降水量的60 %～80 %，半干旱偏旱地區(qū)則達72 %～98 %，半濕潤地區(qū)也達到了60 %，作物生長季節(jié)休閑地和種植作物地的年耗水量基本相同。為了減小水分的蒸發(fā)，必須采取相應(yīng)的節(jié)水措施。農(nóng)業(yè)用水浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，一是水的利用率低，二是農(nóng)業(yè)水生產(chǎn)成本低，灌溉農(nóng)業(yè)糧食作物水分生產(chǎn)率不足1 kg／m3，旱地農(nóng)業(yè)面積占60 %左右，降水的水分生產(chǎn)率只有0.30 ～0.40 kg／m3[4]。如果采用先進的節(jié)水灌溉技術(shù)，可大幅度提高我國灌溉水的有效利用率。

隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草和城市化的發(fā)展，同時也由于水資源短缺和恢復(fù)生態(tài)平衡的需要，西北地區(qū)耕地面積和灌溉面積不會大幅增加，今后人口增長對糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的需求將更加依賴于現(xiàn)有灌區(qū)面積。因此發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇，堅持節(jié)水灌溉與農(nóng)業(yè)綜合技術(shù)相結(jié)合，重視推廣旱地農(nóng)業(yè)技術(shù)和加大農(nóng)業(yè)節(jié)水管理力度，可達到高效節(jié)水的目的，中部旱區(qū)節(jié)水灌溉對緩解我國農(nóng)業(yè)用水短缺現(xiàn)象有重大意義。

灌溉是農(nóng)作物生長過程中必不缺少的環(huán)節(jié)，但由于灌溉觀念與灌溉技術(shù)的落后，往往是事倍功半。以下是對現(xiàn)有主要的灌溉方式進行分析、討論，可以明顯看出節(jié)水灌溉技術(shù)的發(fā)展情況。

1 灌溉的主要形式

1.1 漫灌式

灌溉用水被各種溝渠輸送到整塊田間和莊稼壟溝中，此種灌溉的效率在很大程度上受土地條件的影響。由于大量的水從溝渠滲漏出去，漫灌的水損率也很高。除了大量水損外，漫灌還有其他一系列的缺點，整個田間，水的分配極度不均，作物不能精確得到所需的降水量，土地的平整工作花費大量的人力與時間。

1.2　舊式灌溉系統(tǒng)，包括人工式移動、立管移動式、固定式三類

人工移動式系統(tǒng)是通過快速接頭的連接來轉(zhuǎn)移噴頭及輸水管到不同的、細長的地塊上，進行多次的灌溉以最終達到灌溉整個區(qū)域的目的。在大面積灌溉中，因為惡劣的工作條件和復(fù)雜的操作，這種灌溉系統(tǒng)正在被機械化的灌溉系統(tǒng)所取代。立管移動式是在一塊選定的灌溉區(qū)域內(nèi)鋪設(shè)一套立管，在灌溉操作中只需把噴槍變換位置。這種操作比較簡便，但投資比較高。固定式灌溉系統(tǒng)是整個灌溉區(qū)被輸水管道、噴灑器等灌溉設(shè)備所覆蓋。實施灌溉操作只需打開和關(guān)閉與之相連的水栓。這種系統(tǒng)可實現(xiàn)自動化控制，但缺點仍是投資高。

1.3　移動式噴灌機或卷盤式噴灌機

如：奧地利保爾公司的“雨星”系列噴灌機，這種灌溉設(shè)備在最近20年得到廣泛的使用。PE管直徑從50 mm至140 mm，管長可達750 m，這就保證了無論在較小或很大的區(qū)域里，都能實現(xiàn)高效節(jié)水的灌溉。

1.4　大型的自動化灌溉系統(tǒng)

主要包括，指針式灌溉系統(tǒng)和平移式灌溉系統(tǒng)，這類噴灌系統(tǒng)由成排的噴嘴或噴槍安裝在馬達驅(qū)動的行走塔上，隨行走塔的移動而進行大面積的灌溉，灌溉區(qū)域呈圓形，指針式系統(tǒng)或矩形平移式系統(tǒng)。

1.5　滴灌系統(tǒng)

這一系統(tǒng)主要是由直接鋪設(shè)在樹木、作物根系區(qū)的帶出水口的小塑料管組成。這一系統(tǒng)優(yōu)勢在于灌溉水從出水口直接滲透入根系，水的損失很小而且無污染，但投資較高。

除去上面提到的傳統(tǒng)的漫灌方式，其他系統(tǒng)均為節(jié)水灌溉系統(tǒng)，特別是后三種被認為是目前最先進的節(jié)水灌溉方式，其中卷盤式噴灌機和大型自動化噴灌系統(tǒng)被認為是經(jīng)濟型灌溉系統(tǒng)，設(shè)備投資較低，而指針式和平移式系統(tǒng)則投資更低。使用先進的灌溉系統(tǒng)最大的優(yōu)勢就是節(jié)水效果明顯，一般節(jié)水可達60%，節(jié)約下來的水可以派作其他用途，也可用于增加灌溉面積，或開發(fā)新的農(nóng)業(yè)用地。漫灌因耗用大量有限的可利用的水資源，而受到限制。我國也正在努力從傳統(tǒng)型灌溉系統(tǒng)向節(jié)水型灌溉系統(tǒng)邁進。

2　節(jié)水灌溉的措施

節(jié)水灌溉工程措施是水資源合理開發(fā)利用的主要措施。以下是幾種常見的節(jié)水灌溉措施。建立防滲渠道、溝畦。溝畦灌方式一般有水平畦灌，波涌灌；使用低壓管道輸水；使用噴灌、微灌；覆膜灌溉、膜上灌和膜下滴灌、地下滲灌；精細灌溉；全球定位系統(tǒng)、遙感遙測系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)。

我國西北干旱區(qū)主要采取前面的4種灌溉措施，前2種為主干道所用，在大田中常用，第3、4種大田和設(shè)施溫室、大棚中都使用。在設(shè)施農(nóng)業(yè)中主要用低壓管、滴管輸水。第5種，我國西北區(qū)目前還沒有使用，這個設(shè)備技術(shù)含量高，投資較高，但灌溉非常精細、準(zhǔn)確，為全自動操作控制。因此，我國的灌溉體系將會向這個方向發(fā)展，最終達到精確的自動化控制?！?/p>

參考文獻：

[1]屈振華，韓英強，康春梅，等.冀西北干旱半干旱地區(qū)節(jié)水灌溉現(xiàn)狀分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011.（31）：19337—19338.

[2]信松勝.節(jié)水灌溉技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢[J].食品研究與開發(fā)，2010，31（12）：270—271.

糧食浪費最主要的原因范文第4篇

由于中國有著龐大的人口數(shù)量，對于農(nóng)業(yè)的需求和要求都比較高，應(yīng)用先進農(nóng)業(yè)技術(shù)可以有效保障我國的糧食安全。農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用與推廣作為經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一，建立一個現(xiàn)代的先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)，可以提升農(nóng)業(yè)整體水平，保障國民經(jīng)濟和民生，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了強大的動力，有效地提高我國經(jīng)濟水平。

1農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣及應(yīng)用的意義

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率直接影響到農(nóng)業(yè)效益，進而影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者們的工作積極性。要提倡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者積極地對先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)進行了解并使用，必須加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的進程。通過農(nóng)業(yè)技術(shù)的深入推廣，進一步加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)業(yè)知識水平，讓他們認識到農(nóng)業(yè)技術(shù)在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率方面的重要作用，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的勞動強度，進一步提高勞動生產(chǎn)的效率。我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較發(fā)達國家來說還有一定差距，其中最主要的原因是因為當(dāng)前我國綜合應(yīng)用水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平較低。長期以來，受我國人力資源成本、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和土地面積的限制，現(xiàn)階段我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動主要還是以傳統(tǒng)的人力為主，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中機械化所占的比重越來越大，但以人力為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主導(dǎo)方式的特點仍然存在。所以，要把現(xiàn)代新農(nóng)業(yè)技術(shù)與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)相結(jié)合，利用先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)來使我國的廣大農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高效，從而創(chuàng)造出更大的效益。

2現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)方面的技術(shù)

2.1綠色農(nóng)業(yè)加工技術(shù)

綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)是運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備，對農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)產(chǎn)品、資源的安全性與農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟效益進行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，幫助農(nóng)業(yè)加工標(biāo)準(zhǔn)化，達到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與人類社會的可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)模式。在綠色食品加工的過程中，如果采用技術(shù)和工藝不符合標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有技術(shù)不夠先進的情況下，就會導(dǎo)致食品遭受污染，進而損害其營養(yǎng)價值。所以，需要對綠色農(nóng)業(yè)加工技術(shù)進行進一步的研究和完善，以避免在生產(chǎn)過程中對農(nóng)產(chǎn)品造成二次污染。

2.2節(jié)水灌溉技術(shù)

一般有三種有效的農(nóng)業(yè)節(jié)水措施：1）防滲處理。通過防滲透處理，來對農(nóng)業(yè)輸水管道的防滲透能力進行提高，在農(nóng)田灌溉中能有效防止輸水過程中的出水現(xiàn)象，從而達到節(jié)水的效果。2）管道加寬。通過加寬管道來降低管道中沙子對水流的影響。3）適當(dāng)控制灌溉水量。水太多容易浪費水資源，水太少會導(dǎo)致灌溉不足。

2.3保護農(nóng)田技術(shù)

由于我國人口眾多，有著較高的糧食需求，對于農(nóng)作物的生產(chǎn)要求也更高。所以過去一段時間以來，這些因素就導(dǎo)致了農(nóng)民通過施用過多的化肥來對農(nóng)作物的產(chǎn)量進行提高，造成了耕地肥力的不斷下降。針對這一問題，可以通過秸稈對耕地表面進行覆蓋，進而提升土地的肥力，提高農(nóng)田產(chǎn)量。秸稈覆蓋技術(shù)能夠有效地減少秸稈燃燒對環(huán)境的污染，因而得到了不斷的應(yīng)用，但仍舊也存在一些問題。所以，有必要對秸稈還田技術(shù)進行更深入的學(xué)習(xí)。首先，將秸稈進行粉碎處理，然后將秸稈末撒在地表，然后將秸稈犁入土壤。通過把秸稈當(dāng)做肥料，這樣就可以降低農(nóng)藥與化肥對耕地的化學(xué)傷害。

3農(nóng)業(yè)技術(shù)措施的綜合效果

3.1綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的應(yīng)用效果

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，綠色農(nóng)副產(chǎn)品也開始走向了人們的視野，引發(fā)了廣泛的關(guān)注，綠色健康的理念不斷深入人心，綠色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)制造也開始受到了人民的重視。綠色農(nóng)副產(chǎn)品也由于其產(chǎn)品質(zhì)量高、營養(yǎng)價值高、沒有污染等特點，受到人們喜愛。除此之外，利用農(nóng)產(chǎn)品綠色環(huán)保的特性進行推廣，也可以幫助我國食品加工行業(yè)走向標(biāo)準(zhǔn)化、國際化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.2節(jié)水灌溉技術(shù)的應(yīng)用效果

節(jié)水灌溉技術(shù)是對農(nóng)業(yè)資源進行合理利用的有效途徑。通過使用合適的灌溉器械，不但可以達到更好的灌溉效果，還可以幫助處理掉農(nóng)田中過多的水分，讓農(nóng)作物有一個更好的成長環(huán)境。農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)當(dāng)中，最多的就是對于水資源進行合理地控制。該方法可針對不同作物采用不一樣的灌溉方式，既能促進作物生長，又能有效節(jié)約水資源。同時，節(jié)水灌溉技術(shù)還能夠幫助降低農(nóng)作物病蟲害率，節(jié)省農(nóng)民的勞動時間與精力，幫助實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3保護農(nóng)田技術(shù)的應(yīng)用效果

對農(nóng)田進行合理的保護措施，盡可能地降低對農(nóng)藥化肥的依賴性，降低由于這些化學(xué)藥劑導(dǎo)致的污染和對土壤的破壞，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。新型機械的使用可以有效地提高工作效率，同時也可以提高作業(yè)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。比如，近年來使用的玉米收獲機，在人工收割前先將玉米留下袋，人工收割前，玉米應(yīng)先袋裝，然后去皮干燥，以滿足脫粒前脫粒水的要求。前端的傳送帶將用果皮清洗玉米芯，收取玉米粒并放入在收割機后置儲糧箱內(nèi)。該收割機還設(shè)有兩款專用機械型號：一種收割機可將玉米秸稈收割并打捆后返回田間或打捆后用于青貯；另一種穗式收割機將玉米棒完全脫殼后，放入穗盒。需要花費大量人力時間的工作，在機械的幫助下很快就可以結(jié)束，實現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?，F(xiàn)代機械還有很多農(nóng)機用電工作，可以減少農(nóng)業(yè)污染，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展做出巨大貢獻。

糧食浪費最主要的原因范文第5篇

[關(guān)鍵詞]耕地　土地管理法　法律保護

一、我國耕地現(xiàn)狀

我國耕地資源的現(xiàn)狀，從自然因素講也就是耕地的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多、人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、耕地后備資源少。人均耕地少，分布不均衡。我國國土面積960萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的耕地更為緊缺。根據(jù)全國土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國耕地面積19.51億畝，人均耕地只有1.59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當(dāng)世界人均耕地3.75畝的43％。耕地質(zhì)量差，退化嚴(yán)重。全國66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質(zhì)量不高，與發(fā)達國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產(chǎn)相差150-200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后備資源嚴(yán)重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按照60％的墾殖率計，可開墾耕地1.22億畝。但由于生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴(yán)格限制，今后通過后備資源開發(fā)補充耕地已十分有限。我國的耕地現(xiàn)狀，從人為因素來看也是相當(dāng)嚴(yán)峻的。根據(jù)土地利用變更調(diào)查，1998年全國凈減耕地391.5萬畝，1999年凈減耕地654.9萬畝。從近兩年的耕地變化情況看，我國耕地保護工作雖然取得一定成效，但耕地保護面臨的形勢依然十分嚴(yán)峻。

二、《土地管理法》對耕地保護的缺陷

耕地資源作為農(nóng)業(yè)最主要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最直接的勞動對象，是構(gòu)成糧食綜合生產(chǎn)能力的最基本要素之一，是實現(xiàn)中國糧食安全的基礎(chǔ)和保證，保護耕地就是保護我們的生命線。《中華人民共和國土地管理法》自1986年正式頒布實施以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年修訂和2004年的第二次修正，作為我國土地資源管理最重要的法律之一，在我國土地管理和耕地保護工作中發(fā)揮了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在著一些值得商榷之處。

第一，第二條第四款規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收或征用并給予補償。該條款值得商榷之處在于對公共利益沒有明確的法律界定，公益性征地和非公益性(或稱經(jīng)營性)用地的界限不明確，土地征收(用)的公益性容易被異化。

第二，第八條第二款規(guī)定，農(nóng)村和城。被B區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有。對集體所有的解釋，《憲法》沒有具體界定，籠統(tǒng)界定為集體所有，《民法通則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級所有，《農(nóng)業(yè)法則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟組織，《地管理法》第十條僅就其經(jīng)營和管理權(quán)給予一般界定，沒有涉及所有權(quán)，具體到所有權(quán)權(quán)利的執(zhí)行人更是不明確。

第三，第十八條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。該條款字面上僅僅簡單地提出耕地總量不減少，沒有體現(xiàn)出對耕地質(zhì)量和生態(tài)方面的要求，這必然造成占優(yōu)補劣現(xiàn)象的發(fā)生，并因此導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量總體水平的下降和耕地生態(tài)系統(tǒng)的失衡。該條款的表述明顯缺乏嚴(yán)密性和科學(xué)性，值得注意的是，應(yīng)當(dāng)這個詞使得整個法律條款更象政策建議，失去了法律的嚴(yán)肅性。

第四，第二十六條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。這里的問題有三個，其一，沒有對土地利用總體規(guī)劃進行修改的依據(jù)和程序作出明確規(guī)定，為一些地方政府根據(jù)需要修改土地利用總體規(guī)劃提供了便利條件，削弱了土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性；其二，土地利用總體規(guī)劃的制定和修改的透明度不高；其三，關(guān)于違反土地利用總體規(guī)劃的法律責(zé)任的規(guī)定比較簡單，弱化了對執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃制度的法律保護力度。

第五，第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少墾多少的原則，由占用耕地單位負責(zé)開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定交納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。在耕地后備資源嚴(yán)重不足、開發(fā)利用難度越來越大、效益越來越低的現(xiàn)實情況下，恐怕連該條款的制定者也不相信在我國占用耕地者能夠開墾出與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。即使開墾，至少應(yīng)該有相當(dāng)一部分屬于開墾的耕地不符合要求，那么只有依靠交納耕地開墾費來解決問題，形成占地補錢，但占地補錢很容易受到行政的干預(yù)，減免和拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；至于?？钣糜陂_墾新的耕地的說法，更多的是停留在紙上，而不是行動中。結(jié)果必然是耕地數(shù)量的減少、質(zhì)量的下降。

第六，第三十二條規(guī)定，縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。其中可以兩個字弱化了該條款的嚴(yán)肅性，同時也使執(zhí)行成為一個不可能完成的任務(wù)。

第七，第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但事實上，目前我國耕地拋荒問題嚴(yán)重，但因此收回發(fā)包的耕地卻從未見報道。

第八，第四十七條第二款規(guī)定，征收耕地的補償費、安置費以及地上附著物和青苗的補償費。由此可以看出，我國耕地非農(nóng)化是通過征收來完成的，一個征字就意味著指令和權(quán)力，導(dǎo)致市場價不如市長價，耕地征用價格(按原用途給予補償，這個價格與市場無關(guān))和出讓價格(市場價)之間存在很大差異，如江蘇滬寧高速公路的征地補償費為715萬元／hm2，而2000年在香港證券市場上市時的評估地價是180萬元／hm2，為征地費的24倍。再如上海浦東開發(fā)區(qū)，當(dāng)年浦東開發(fā)區(qū)管委會以大約糧田3415萬元／hm2、菜田42萬元／hm2的補償費從農(nóng)民手中征地之后，簡單地把地平一平，就以450萬元／hm2將其使用權(quán)賣出，開發(fā)區(qū)總共5萬hm2土地，除去原有市政建設(shè)所用土地，就算還剩3萬hm2，如賺300萬元／hm2的話，開發(fā)區(qū)僅此一項就獲得900億元的資金。這種征用價格和出讓價格

(市場價)之間的巨大差異形成了耕地非農(nóng)化過程中的巨大經(jīng)濟利益，成為各利益主體參與分配的利益源泉。

第九，第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見。這里明顯存在被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民(被征土地所有權(quán)人)的知情權(quán)被侵犯的問題，被征土地所有權(quán)人應(yīng)該事先被告知申請用地單位、征地行為對所有權(quán)人相關(guān)權(quán)益影響的程度，進而提出合理的補償或救濟申請。

第十，第六十六條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政管理部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。這里明顯存在兩個漏洞，其一，縣級以上人民政府土地行政管理部門本身的土地違法行為由誰來管，沒有明確規(guī)定。事實上我國目前相當(dāng)一部分土地違法行為是在土地管理部門參與下作出的；其二，由于土地行政管理部門屬于各級政府的一個職能部門，其土地管理行為受到各級政府的制約，在這種條件下讓土地行政管理部門監(jiān)督檢查其所屬政府土地違法行為是不現(xiàn)實的，至少監(jiān)督檢查力度達不到條款制定者的目標(biāo)，這種沒有監(jiān)督的權(quán)力加上利益的驅(qū)動必然造成權(quán)力的濫用和資源的不合理配置甚至浪費。1999-2002年4年間，全國共立案查處土地違法案件5419萬件，無不不與權(quán)力有關(guān)。

三、《土地管理法》的完善

第一，強化耕地的預(yù)防保護。一是政府保護耕地的職責(zé)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保護耕地，維護排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為；二是建設(shè)用地的原則。國家建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改變的批準(zhǔn)。土地使用權(quán)的享有者或承包經(jīng)營者利用的土地為耕地時，其使用權(quán)和承包權(quán)受到限制，將耕地改為非耕地時，須經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第二，對于占用耕地。我國《土地管理法》第三十一條規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。第三十二條規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤改良。

第三，如果要進行耕地總量的變動，依據(jù)《土地管理理法》第三十三條規(guī)定，履行相應(yīng)手續(xù)：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃、采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由國?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收，個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾?！币布锤魇〖壢嗣裾畱?yīng)負責(zé)任以保證耕地總量動態(tài)平衡。

第四，關(guān)于基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護區(qū)：其一，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，可劃入基本農(nóng)田保護區(qū)并進行嚴(yán)格管理的有：經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田；國務(wù)院應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。其二，對基本農(nóng)田保護，應(yīng)當(dāng)貫徹全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴(yán)格管理的方針。按照《基本農(nóng)田保護條例》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定對基本農(nóng)田采取以下保護措施：凡是已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，任何單位和個人都不得擅自改變或者占用。其三，對基本農(nóng)田保護區(qū)的定界、編制、批準(zhǔn)和規(guī)劃：根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田條例》的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的10％以上?；巨r(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。縣級以上人民政府土地管理部門和同級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)會同其他有關(guān)部門根據(jù)上一級人民政府的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府審定，報上一級人民政府批準(zhǔn)。其四，基本農(nóng)田保護區(qū)的建設(shè)耕地分為兩級：一級基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件好、產(chǎn)量高、長期占用的耕地；二級基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)量較高、規(guī)劃區(qū)內(nèi)不得占用的耕地。其五，劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)由縣級人民政府設(shè)立保護標(biāo)志，予以公告，任何單位和個人不得破壞或擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)的保護標(biāo)志。

第五，對耕地和基本農(nóng)田的利用限制，《土地管理法》第三十六條有規(guī)定：唯農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

第六，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的，除依照《土地管理法》和有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定繳納稅費外，還應(yīng)按照“占多少、墾多少”的原則，由用地單位或個人負責(zé)開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)交納或者補助占用保護區(qū)耕地的造地費。

第七，《土地管理法》第三十七條規(guī)定：禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年末使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)，該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種；承包經(jīng)營耕種的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

[參考文獻]