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土地管理法相關(guān)規(guī)定范文第1篇

【關(guān)鍵詞】違法違章建筑；探討

一、什么是違法違章建筑

在我們國(guó)家，現(xiàn)行法律條文中并未對(duì)違法違規(guī)建筑進(jìn)行明確的定義，政府部門(mén)制定了一部分的規(guī)章來(lái)界定違法違章建筑，也僅僅是為了加強(qiáng)自己的行政執(zhí)行力度，從而達(dá)到對(duì)違法違規(guī)建筑的處理。先前有很多理論學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者對(duì)違法違章建筑進(jìn)行了多種釋義，我們認(rèn)為主要包括以下幾種情形：第一、違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律法規(guī)中的禁止性規(guī)定[1]。第二、沒(méi)有依法領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證或采用欺騙手段騙取批準(zhǔn)手續(xù)的[2]。第三、由行政主管部門(mén)依法確認(rèn)違法違章的[3]。由此我們提出違法違章建筑的定義：違法建筑是指違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律法規(guī)中的禁止性規(guī)定，未經(jīng)規(guī)劃土地主管部門(mén)批準(zhǔn)依法領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證或采用欺騙手段騙取批準(zhǔn)手續(xù)的，經(jīng)行政主管部門(mén)依法確認(rèn)的建筑物和其他工作物。

二、違法違章建筑的成因

第一法律方面的原因。法律制度不健全。在我們國(guó)家，沒(méi)有一整套完整的法律或制度對(duì)自建、改建、擴(kuò)建建筑進(jìn)行規(guī)范，而民眾對(duì)擁有建筑的愿望就引發(fā)了種種的違法違章行為；而且在我們國(guó)家，兩種土地所有制并存，這也是違法違章建筑產(chǎn)生的主要原因。農(nóng)村集體所有制所占的大比例決定了農(nóng)村集體組織在以往城市建設(shè)中的占主導(dǎo)地位，隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了追求高利潤(rùn)高效益，往往集體組織會(huì)避開(kāi)政府搞一下建設(shè)[4]；同時(shí)建設(shè)法律法規(guī)方面的宣傳不是很到位，致使民眾很多情況下不知道是在違法違章，依據(jù)原始的老思想就修建了大量的違法違章建筑。

第二社會(huì)方面的原因。包括人口原因和經(jīng)濟(jì)原因。中國(guó)人口眾多，而且人口發(fā)展很不平衡，東部城市和農(nóng)村人口發(fā)展迅速，現(xiàn)有的建筑遠(yuǎn)不能滿足人口的發(fā)展，違法違章建筑應(yīng)勢(shì)而生并迅猛發(fā)展；另一方面，人口密集區(qū)的發(fā)展需要大量的外來(lái)勞動(dòng)力支撐，而這些勞動(dòng)力沒(méi)有辦法支付高昂的房?jī)r(jià)或租金，只能選擇低租金的違法違章建筑進(jìn)行居住，在勞動(dòng)力數(shù)量的多少直接推動(dòng)城市發(fā)展的今天，當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)者為了自身城市的發(fā)展，不得不對(duì)違法違章建筑采取比較緩和的態(tài)度。

三、我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)違法違章建筑的規(guī)定

第一1997年的通過(guò)的《建筑法》第7條規(guī)定，建筑工程開(kāi)工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定向工程所在地縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，但是，國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)確定的限額以下的小型工程除外。第64條規(guī)定，未取得施工許可證或者開(kāi)工報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工的，責(zé)令改正，對(duì)不符合開(kāi)工條件的責(zé)令停止施工，可以處以罰款。第70條規(guī)定，涉及建筑主體或者承重結(jié)構(gòu)變動(dòng)的裝修工程擅自施工的，責(zé)令改正，處以罰款；造成損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二2007年通過(guò)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條規(guī)定，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)的，建設(shè)單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)向相關(guān)主管部門(mén)申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。第64條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。第65條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

第三2004年修正的《土地管理法》第64條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、建筑物，不得重建、擴(kuò)建。第76條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。第77條規(guī)定，農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

第四2007年通過(guò)的《物權(quán)法》第9條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。第30條規(guī)定：因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。

第五國(guó)務(wù)院2001年6月頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第22條規(guī)定，拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。拆遷違法違規(guī)建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償；拆除未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

第六建設(shè)部于2001年8月修正的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第二十三條就規(guī)定，登記機(jī)關(guān)對(duì)屬于違章建筑的不予登記。

第七，各地方為了規(guī)范建筑物，在國(guó)家法律法規(guī)的框架下，結(jié)合本地實(shí)際制定了一部分相關(guān)的管理?xiàng)l例。如2004年7月山東省頒布的《山東省城市建設(shè)管理?xiàng)l例》法律責(zé)任條款中就對(duì)各種違章建筑的處罰做了一些規(guī)定。

四、現(xiàn)行法律制度和實(shí)踐存在的問(wèn)題

土地管理法相關(guān)規(guī)定范文第2篇

關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地； 土地使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號(hào)： F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展具有不可替代的作用。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，土地作為一項(xiàng)重要的資源愈發(fā)體現(xiàn)其使用價(jià)值的重要性。同時(shí)，資源性、稀缺性在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下更加促使其使用價(jià)值的不斷提高。作為社會(huì)主義國(guó)家，所有制結(jié)構(gòu)決定了土地作為一種資源其所有權(quán)主體的特殊性。依照我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，根據(jù)主體的不同，可將土地分為國(guó)有土地和集體土地。此種土地制度在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，此種“城鄉(xiāng)二元”的土地制度成為新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，特別是在解決“三農(nóng)”問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)差距、建立社會(huì)主義新農(nóng)村成為當(dāng)前及今后一個(gè)階段主要任務(wù)的時(shí)期，切實(shí)提高廣大農(nóng)民的生活水平，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、有序發(fā)展成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切任務(wù)，構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度被多數(shù)專家、學(xué)者認(rèn)為是圓滿完成任務(wù)的必經(jīng)途徑和有效手段之一。因其不僅能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且對(duì)于合理配置土地資源，合理開(kāi)發(fā)、利用土地資源，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、完善相關(guān)法律，解決下位法與上位法之間的矛盾

有學(xué)者將集體建設(shè)用地使用權(quán)定義為：“是指法定主體依法取得的對(duì)農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)目的的占有、使用和收益的權(quán)利”。[1] “土地流轉(zhuǎn)，即土地的流通和轉(zhuǎn)讓”，[2]根據(jù)流轉(zhuǎn)標(biāo)的不同，可分為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國(guó)憲法第10條的規(guī)定，在我國(guó)土地所有權(quán)是禁止流轉(zhuǎn)的，唯有通過(guò)國(guó)家征收的形式實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的變更，且只能由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。而國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則形式多樣，根據(jù)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，無(wú)償?shù)男问接袆潛埽袃數(shù)姆绞桨ǔ鲎?、租賃、作價(jià)出資或入股。

如：截至2008年11月，江蘇南通海門(mén)市共辦理集體建設(shè)用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓74宗；共辦理集體建設(shè)用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數(shù)據(jù)可知，各地區(qū)的試點(diǎn)工作取得了初步的成果，此種流轉(zhuǎn)方式占據(jù)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)非常大的比重，而接下來(lái)的工作就是總結(jié)各地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，以此形成全國(guó)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2000年至2002年，安陽(yáng)市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉(zhuǎn)收入已達(dá)1400多萬(wàn)元，用于修建道路200萬(wàn)元，建學(xué)校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)150萬(wàn)元，上繳國(guó)家各種稅費(fèi)500多萬(wàn)元，安置1300多個(gè)勞動(dòng)力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達(dá)1500公頃，涉及價(jià)款20億元。[5]據(jù)測(cè)算，2020年我國(guó)要達(dá)到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。[6]

在我國(guó)，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，法學(xué)理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎(chǔ)，國(guó)家土地政策的推動(dòng)及試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為此制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

為完善立法，解決下位法土地管理法、擔(dān)保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應(yīng)對(duì)土地管理法、擔(dān)保法相關(guān)條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可以依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地或集體所有土地；村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，可以依法申請(qǐng)無(wú)償使用農(nóng)民集體所有的土地”。（2）將擔(dān)保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權(quán)處分土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物”。

二、改革現(xiàn)行的征地制度

在物權(quán)理論上，土地征收是物權(quán)變動(dòng)的一種形式，是國(guó)家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制收歸國(guó)有，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。我?guó)憲法第10條、土地管理法第2條、物權(quán)法第42條皆有“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定。此種規(guī)定，為緩解城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的大量需求，進(jìn)而征收農(nóng)民集體土地提供了法律基礎(chǔ)。

國(guó)家只有為了“公共利益的需要”，才能對(duì)集體土地進(jìn)行征收，但我國(guó)立法機(jī)關(guān)并未借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內(nèi)涵或外延。因而，在城市建設(shè)日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的背景下，為保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，政府及用地者開(kāi)始尋找突破點(diǎn)，他們利用國(guó)家法律和司法解釋并未對(duì)“公共利益”做出明確規(guī)定的法律漏洞，人為地任意擴(kuò)大“公共利益”的范圍，將其外延擴(kuò)大化、商業(yè)化，大量征收集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地用于商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)以征為國(guó)有的形式變相流轉(zhuǎn)。該行為不僅損害了廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，而且不利于土地的合理開(kāi)發(fā)利用，因此要改革現(xiàn)行的征地制度，使其規(guī)范化。據(jù)《新京報(bào)》2011年4月20日的報(bào)道，我國(guó)土地管理法的修改工作已經(jīng)啟動(dòng)。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機(jī)，或是之后通過(guò)最高人民法院司法解釋的方式，對(duì)土地征收制度進(jìn)行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范圍

1. 界定“公共利益”的內(nèi)涵。《辭源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對(duì)于一個(gè)人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質(zhì)或精神需要的事物”。美國(guó)學(xué)者龐德在他的社會(huì)法學(xué)理論中把利益分為個(gè)人利益、公共利益與社會(huì)利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會(huì)生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。本質(zhì)上講，龐德所稱的“公共利益”即國(guó)家利益。我國(guó)法律、法規(guī)、司法解釋未對(duì)“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認(rèn)定缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)法律解釋原理、國(guó)家現(xiàn)行的土地政策，以及保護(hù)農(nóng)民集體土地利益的需要，對(duì)“公共利益”的范圍不宜作擴(kuò)大解釋。因而，應(yīng)將“公共利益”界定為：為保障國(guó)家的安全、發(fā)展，國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，滿足社會(huì)絕大多數(shù)人的生存、生活而必須具備的物質(zhì)基礎(chǔ)。其應(yīng)具備以下四個(gè)特征：（1）公共性。即相對(duì)于私人利益，公共利益主體是國(guó)家或社會(huì)公眾，而不是確定的個(gè)體或組織；同時(shí)，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。（2）合理性。由于公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價(jià)的，因此在認(rèn)定公共利益時(shí)要進(jìn)行利益權(quán)衡，進(jìn)行利益大小、社會(huì)效益、實(shí)現(xiàn)代價(jià)的比較，最大限度地減少對(duì)其他利益的損害。（3）正當(dāng)性。除國(guó)家利益外，對(duì)其余公共利益的認(rèn)定，要體現(xiàn)公共性，廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實(shí)現(xiàn)是以損害私人利益為代價(jià)的，因而要對(duì)利益損害者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國(guó)家，如德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)，法律同樣規(guī)定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規(guī)定“公共利益”的范圍，只是不同國(guó)家基于本國(guó)國(guó)情對(duì)公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)略有不同而已。我國(guó)土地管理法第54條對(duì)以劃撥方式取得國(guó)有土地建設(shè)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行了規(guī)定；同時(shí)，國(guó)土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經(jīng)營(yíng)性，前者可以劃撥方式獲得國(guó)有土地使用權(quán)；2011年1月21日國(guó)務(wù)院新頒布的《國(guó)有土地上房屋拆遷與補(bǔ)償條例》中，對(duì)可征收房屋的情形進(jìn)行了規(guī)定。因此，可以參照以上法律、規(guī)章的規(guī)定，明確規(guī)定由政府組織實(shí)施的基于以下需要的項(xiàng)目可以征收集體建設(shè)用地：（1）國(guó)防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)；（4）保障性安居工程建設(shè)；（5）對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建。

（二）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地管理法第47條規(guī)定，我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，此標(biāo)準(zhǔn)僅從國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，未考慮失地集體的土地權(quán)益，其合理性備受質(zhì)疑。且在當(dāng)今地價(jià)不斷上漲的背景下，該標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)脫節(jié)，不能維護(hù)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益。此標(biāo)準(zhǔn)下，在國(guó)家和集體組織之間產(chǎn)生了土地收益“剪刀差”，激發(fā)了民眾的不滿情緒，使集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)成為可能。

國(guó)際上關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t有：（1）日本的“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，其補(bǔ)償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財(cái)產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等，此補(bǔ)償原則是一種比較全面的補(bǔ)償。此外，日本還專門(mén)規(guī)定了要“按正常市場(chǎng)交易價(jià)計(jì)價(jià)”的原則；（2）美國(guó)的“合理補(bǔ)償”原則，此原則下國(guó)家要賠償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)盈利的折扣價(jià)格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據(jù)此原則，征地補(bǔ)償項(xiàng)目包括土地的原購(gòu)置費(fèi)用、土地的產(chǎn)出等項(xiàng)目。三種補(bǔ)償原則中，補(bǔ)償程度最高的為“正當(dāng)補(bǔ)償”原則，“合理補(bǔ)償”原則次之，“公平補(bǔ)償”原則補(bǔ)償程度最低。

為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，在確定了征地項(xiàng)目范圍的前提下，我國(guó)要提高現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新確立的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要限定在國(guó)家財(cái)政的承受范圍之內(nèi)，又要實(shí)現(xiàn)失地集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益。筆者認(rèn)為新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的作用。不同用途的土地因其給當(dāng)?shù)厮鶐?lái)的利益不同，其價(jià)值也就不同。如被征土地原是村辦企業(yè)用地，其不僅給當(dāng)?shù)卣畮?lái)稅收收入，而且增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，如果國(guó)家要進(jìn)行補(bǔ)償就要將“農(nóng)民收入的減少”作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設(shè)要耗費(fèi)財(cái)力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權(quán)人同時(shí)喪失了對(duì)附著物的所有權(quán)和使用權(quán)，造成了經(jīng)濟(jì)利益損失。因而，在確定賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場(chǎng)價(jià)格。因土地的位置能夠決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格，故征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要借鑒馬克思的級(jí)差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優(yōu)越，其一旦被征收，土地所有權(quán)人便喪失了原有的經(jīng)濟(jì)利益，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收入因此而減少。相對(duì)來(lái)講，如果此種土地通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的程序進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，憑借其優(yōu)越的地理位置，集體經(jīng)濟(jì)組織必然能獲得優(yōu)厚的回報(bào)。因而，兩種狀態(tài)下土地收益差的存在，使得在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須要參考土地的市場(chǎng)價(jià)格。因此，我國(guó)要對(duì)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)包括：土地原經(jīng)濟(jì)效益、地上附著物的損失、一定比例的市場(chǎng)差價(jià)。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部門(mén)擬定征地補(bǔ)償方案，報(bào)同級(jí)人民政府進(jìn)行審批。

2. 受理申請(qǐng)的人民政府組織有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并對(duì)論證結(jié)果予以公布，征求被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。

3. 受理申請(qǐng)的人民政府應(yīng)對(duì)所征求的意見(jiàn)進(jìn)行論證并對(duì)原征收補(bǔ)償方案進(jìn)行修改，公布修改后的方案。

4. 根據(jù)方案確定的時(shí)間、程序發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用至集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織定期內(nèi)按人口數(shù)將補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放至成員手中。

5. 以上所有程序完成之后進(jìn)行征地活動(dòng)。

三、制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，首先應(yīng)對(duì)相關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改，解除對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，其次是制定專門(mén)的法律以構(gòu)建我國(guó)的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。筆者以為，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定專門(mén)的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》，應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則

1. 同一市場(chǎng)原則。經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)“市場(chǎng)”的界定，是指消費(fèi)者的集合，而非固定的交易場(chǎng)所。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體建設(shè)用地“同制、同權(quán)、同價(jià)”，發(fā)揮集體建設(shè)用地的資源價(jià)值，將國(guó)有土地和集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等，運(yùn)用相同規(guī)則，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（1）市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)的門(mén)檻，應(yīng)修改相關(guān)法律允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。（2）建立公平的流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有土地和集體建設(shè)用地的無(wú)歧視待遇。（3）利用市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益最大化。

2. 依法流轉(zhuǎn)原則。依法流轉(zhuǎn)原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，否則流轉(zhuǎn)行為無(wú)效。（1）不符合法定條件的集體建設(shè)用地不得進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)行為無(wú)效。（2）不按法定程序流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的，視違法情節(jié)的輕重，進(jìn)行不同的處理：如違反的是不可進(jìn)行事后彌補(bǔ)的強(qiáng)制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉(zhuǎn)行為無(wú)效；如違反的是可事后彌補(bǔ)的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉(zhuǎn)行為可通過(guò)修正成為有效的流轉(zhuǎn)行為。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必經(jīng)按照法定的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等五種方式進(jìn)行，不按此方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)為無(wú)效流轉(zhuǎn)。（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，要符合法律最高流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，超過(guò)最高流轉(zhuǎn)期限的，以最高流轉(zhuǎn)期限計(jì)算，超過(guò)部分無(wú)效；若流轉(zhuǎn)期限對(duì)合同目的的實(shí)現(xiàn)具有決定性意義，則此流轉(zhuǎn)行為無(wú)效。

3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進(jìn)行流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)存的大量隱性流轉(zhuǎn)，都是村委會(huì)、村干部或村民個(gè)人充當(dāng)集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，全權(quán)行使決策權(quán)，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。民主決策原則的設(shè)立，保證了土地真正的所有權(quán)人通過(guò)法定渠道充分發(fā)表意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)權(quán)能，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件

1. 初次流轉(zhuǎn)要進(jìn)行民主決策。集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，為保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益，在進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)由用地者與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)自愿平等協(xié)商，后經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批后，集體建設(shè)用地使用權(quán)才能流轉(zhuǎn)。

2. 符合土地利用總體規(guī)劃、城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為節(jié)約用地、確保土地的供需平衡和合理開(kāi)發(fā)利用土地而制定的。目前，我國(guó)土地利用規(guī)劃按行政級(jí)別來(lái)進(jìn)行劃分，可分為全國(guó)級(jí)、省級(jí)、地（市）級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)。集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，實(shí)現(xiàn)了不同所有者土地的“同制、同權(quán)、同價(jià)”。為保證農(nóng)村的合理布局、促進(jìn)合理利用農(nóng)村的土地資源，一定要科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，將集體建設(shè)用地納入土地總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃之中。此外規(guī)定只有符合土地規(guī)劃，集體建設(shè)用地使用權(quán)方能進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國(guó)家為了土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以編制土地利用規(guī)劃的形式劃分土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國(guó)家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國(guó)通過(guò)編制各級(jí)土地利用規(guī)劃的形式實(shí)行土地用途管制，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合土地用途管制和土地規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)法定程序不能改變土地用途，對(duì)擅自改變土地用途的行為，要對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將流轉(zhuǎn)土地恢復(fù)原狀。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和期限

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有土地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可借鑒我國(guó)成熟的國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，設(shè)計(jì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)期限。

1. 出讓。參照國(guó)有土地使用權(quán)的出讓，統(tǒng)一土地使用權(quán)出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，經(jīng)由民主決策，可采用招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)商等方式，以實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期限，筆者認(rèn)同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，住宅用地70年，工業(yè)用地過(guò)50年，商業(yè)用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協(xié)商而定。

2. 轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，即集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地的權(quán)利義務(wù)被轉(zhuǎn)讓給受讓人，可以通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、互易、贈(zèng)與、繼承等方式進(jìn)行，但轉(zhuǎn)讓的土地要符合土地用途管制。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限為原合同期限扣除轉(zhuǎn)讓人已使用的期限。

3. 出租。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出租給土地使用權(quán)人，并收取租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的其他事項(xiàng)，適用合同法中關(guān)于租賃合同的規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的期限，適用合同法最長(zhǎng)租賃期限20年的規(guī)定。

4. 轉(zhuǎn)租。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，即集體建設(shè)用地承租人將其承租的建設(shè)用地使用權(quán)另行出租給第三人使用的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，同樣適用合同法中關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的同意；轉(zhuǎn)租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時(shí)，非經(jīng)法定程序不得改變轉(zhuǎn)租土地的用途。

5. 抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，即集體建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為自己或他人債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人到期不能履行債務(wù)時(shí)，由債權(quán)人就該集體建設(shè)用地使用權(quán)變價(jià)優(yōu)先受償?shù)男袨椤鶛?quán)人的抵押權(quán)一旦實(shí)現(xiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也即實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押不同于國(guó)有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，二是使用權(quán)人進(jìn)行的抵押。不同主體進(jìn)行的抵押，抵押期限不同；所有權(quán)人進(jìn)行的抵押，由所有權(quán)人與抵押權(quán)人協(xié)商，但抵押最高期限不應(yīng)超過(guò)集體建設(shè)用地根據(jù)用途所確定的最高出讓期限；使用權(quán)人進(jìn)行的抵押，抵押期限不應(yīng)超過(guò)集體建設(shè)用地原流轉(zhuǎn)合同的剩余期限。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

1. 初次流轉(zhuǎn)程序

（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以招標(biāo)、拍賣(mài)的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書(shū)、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書(shū)面同意，向上級(jí)有權(quán)部門(mén)提出審批申請(qǐng)。第二，受理審批申請(qǐng)的有權(quán)部門(mén)會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)指導(dǎo)提出審批申請(qǐng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，擬訂出讓或者出租方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第三，方案經(jīng)批準(zhǔn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織委托土地交易機(jī)構(gòu)在土地市場(chǎng)對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行招標(biāo)、拍賣(mài)。第四，中標(biāo)人、競(jìng)得人憑中標(biāo)通知書(shū)或者成交確認(rèn)書(shū)，與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門(mén)辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。

（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以協(xié)商的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進(jìn)行：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書(shū)、2/3上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書(shū)面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級(jí)有權(quán)部門(mén)提出審批申請(qǐng)。第二，受理審批申請(qǐng)的有權(quán)部門(mén)會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審核，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第三，經(jīng)批準(zhǔn)后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經(jīng)濟(jì)組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門(mén)辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。

（3）初次流轉(zhuǎn)的抵押程序。第一，集體經(jīng)濟(jì)組織持土地所有權(quán)證書(shū)、集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)與抵押權(quán)人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的書(shū)面同意，向上級(jí)有權(quán)部門(mén)提出審批申請(qǐng)。第二，受理申請(qǐng)的有權(quán)部門(mén)對(duì)抵押合同進(jìn)行審核，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第三，批準(zhǔn)后，抵押人與抵押權(quán)人持主合同、抵押合同、批準(zhǔn)文件至土地管理部門(mén)辦理抵押登記。

2. 再次流轉(zhuǎn)程序

土地使用權(quán)人持原協(xié)議、土地使用權(quán)證書(shū)、與新權(quán)利主體（受讓人、承租人、抵押權(quán)人）所簽協(xié)議至土地管理部門(mén)辦理相關(guān)手續(xù)。值得注意的是，原租賃合同無(wú)轉(zhuǎn)租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉(zhuǎn)租而后又同意的，承租人轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的書(shū)面同意。

（五）建立集體建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估體系

為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)被低價(jià)流轉(zhuǎn)造成土地資產(chǎn)流失，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益，我們要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的地價(jià)評(píng)估體系：首先，規(guī)定地價(jià)評(píng)估是土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)程序，由具備資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)待流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行地價(jià)評(píng)估；其次，地價(jià)評(píng)估要遵守國(guó)有土地和集體建設(shè)用地“同質(zhì)同價(jià)”的原則；最后，實(shí)現(xiàn)政府最低保護(hù)價(jià)制度。

（六）合理分配土地收益

因集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程中要進(jìn)行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的區(qū)分。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。

1. 初次流轉(zhuǎn)的利益分配。初次分配應(yīng)以建設(shè)用地所有權(quán)人為主，各級(jí)政府不直接參與土地收益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織按該組織實(shí)際成員數(shù)平均發(fā)放；余下的50%，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理使用，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化、保障性建設(shè)，其使用方式和數(shù)額要經(jīng)過(guò)2/3以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級(jí)政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。

2. 再次流轉(zhuǎn)的利益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的土地收益，溢價(jià)部分按初次流轉(zhuǎn)的分配方法進(jìn)行分配。如是平價(jià)流轉(zhuǎn)，則不存在收益分配問(wèn)題，政府可根據(jù)稅法的規(guī)定獲得契稅等稅收收入。

（七）懲處囤積土地行為

2010年12月29日《國(guó)土資源部關(guān)于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國(guó)住宅建設(shè)用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》中應(yīng)對(duì)用地者的囤積行為規(guī)定嚴(yán)厲的處罰措施：（1）對(duì)以出讓、出租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，超過(guò)合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)期，滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，由土地管理部門(mén)征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，將土地閑置費(fèi)按集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的收益分配方法進(jìn)行分配。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，并對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。期限屆滿仍未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，無(wú)償收回集體建設(shè)用地。（2）對(duì)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，自土地使用權(quán)證辦理完畢之日起，滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，由土地管理部門(mén)征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費(fèi)，上繳國(guó)庫(kù)。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，并對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。期限屆滿仍未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，無(wú)償收回集體建設(shè)用地。（3）滿兩年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，無(wú)償收回集體建設(shè)用地。

（八）對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記

我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)采用的是“登記生效”原則，登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的必經(jīng)程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，系不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)，因而，應(yīng)按法律的規(guī)定進(jìn)行登記方可生效。此項(xiàng)登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場(chǎng)交易成本，減少法律風(fēng)險(xiǎn)；二是便于國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督、管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地用途進(jìn)行管制。因此，土地管理部門(mén)要切實(shí)履行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記程序，簡(jiǎn)化土地權(quán)利歸屬、流轉(zhuǎn)狀況的查詢程序，以確保市場(chǎng)交易的暢通和安全。

從政府廣泛開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作到國(guó)家一系列政策、地方規(guī)章的出臺(tái)，我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，為建立我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度掃除法律障礙成為首要解決的問(wèn)題。但構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度不僅是一個(gè)法律層面上的問(wèn)題，還涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的問(wèn)題，故此項(xiàng)制度的建立，立法機(jī)關(guān)和政府要在廣泛調(diào)研、聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

一項(xiàng)制度的建立需要以相關(guān)配套制度為依托，我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立需要以相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)保障制度為基礎(chǔ)。首先是經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)家要完善管理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控手段，通過(guò)土地利用規(guī)劃部門(mén)、土地管理部門(mén)實(shí)行定期檢查等手段對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況、建設(shè)用地利用狀況進(jìn)行管理和監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法流轉(zhuǎn)行為和囤積土地行為。其次是社會(huì)保障制度，要逐步建立和完善農(nóng)村基本社會(huì)保障制度，將廣大農(nóng)村居民納入醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍內(nèi)。同時(shí)，還要完善農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，將集體建設(shè)用地納入土地一級(jí)市場(chǎng)，充分發(fā)揮土地的資源性作用，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有重要意義。此制度的建立，必然會(huì)增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[4]牛先鋒.充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)效應(yīng)——安陽(yáng)市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)況簡(jiǎn)介[J].中國(guó)土地，2002，（11）：26-27.

土地管理法相關(guān)規(guī)定范文第3篇

【關(guān)鍵詞】礦產(chǎn)資源法礦業(yè)權(quán)法律體系

我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源法律體系是國(guó)土資源法律體系的重要組成部分，是我國(guó)領(lǐng)域及管轄海域內(nèi)礦產(chǎn)資源管理、勘查、開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)等方面法律規(guī)范的總稱。目前，中國(guó)已經(jīng)建立了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《礦產(chǎn)資源法》和相關(guān)法律法規(guī)為基本內(nèi)容的礦產(chǎn)資源法律體系。1986年，《礦產(chǎn)資源法》的頒布施行標(biāo)志著中國(guó)礦產(chǎn)資源管理步入了有法可依的軌道。自此，圍繞這部法律制定的礦產(chǎn)資源法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，構(gòu)成了我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系的基本框架。1996年，《礦產(chǎn)資源法》修正案頒布實(shí)施，這是我國(guó)礦法的第一次重要修改。1998年，國(guó)務(wù)院頒布了三部重要的行政法規(guī)，即《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，這三部重要法規(guī)對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立產(chǎn)生了積極影響。

我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系的主要內(nèi)容

我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系主要包括以下幾種制度：

礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)制度。與大多數(shù)國(guó)家一致，我國(guó)憲法明確規(guī)定“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有”。1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，明確規(guī)定國(guó)家為所有權(quán)的行使主體。

礦產(chǎn)資源有償使用制度。中國(guó)政府自1994年起對(duì)采礦權(quán)人征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，結(jié)束了無(wú)償開(kāi)采礦產(chǎn)資源的歷史。自1998年起，中國(guó)開(kāi)始對(duì)探礦權(quán)人、采礦權(quán)人收取探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)，國(guó)家出資勘查的則收取相應(yīng)的探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款。

礦產(chǎn)資源登記管理制度。分為勘查區(qū)塊登記和開(kāi)采登記，主要包含在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》之中。同時(shí)，1998年的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》和2003年的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法（試行）》也有部分內(nèi)容涉及登記制度。

礦業(yè)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度。根據(jù)現(xiàn)行礦法和相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行以勘查許可證為代表的探礦權(quán)制度和以采礦許可證為代表的采礦權(quán)制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的礦業(yè)權(quán)必然反映出商品性特征，需要通過(guò)流通來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。我國(guó)礦法對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓有具體規(guī)定，“除規(guī)定情形外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不允許進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，不得倒賣(mài)牟利”①。

我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系存在的問(wèn)題分析

現(xiàn)行礦法體系和制度自實(shí)施以來(lái)，有力地維護(hù)了礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)，規(guī)范了礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)，促進(jìn)了我國(guó)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理利用。但現(xiàn)行礦法具有較多的計(jì)劃行政管理色彩和歷史局限性，無(wú)論在法律體系、法律實(shí)施還是法律效力方面都有許多不盡如人意之處，亟待完善。目前，我國(guó)礦業(yè)資源法律體系存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)的局限。盡管在修改之后，《礦產(chǎn)資源法》允許礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，但礦業(yè)權(quán)的取得與流轉(zhuǎn)存在的種種限制依然導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易萎縮，不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活。首先在礦業(yè)權(quán)上，我國(guó)人為地將礦業(yè)權(quán)分割為探礦權(quán)和采礦權(quán)，并且規(guī)定勘探企業(yè)在取得探礦權(quán)后，找到可供開(kāi)采的礦產(chǎn)，并不能當(dāng)然地取得采礦權(quán)，僅僅是給予探礦權(quán)人以優(yōu)先采礦權(quán)。此外，《礦產(chǎn)資源法》明確禁止以盈利為目的的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，這一帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的規(guī)定在實(shí)踐中無(wú)益于礦產(chǎn)資源的有效配置，使得整個(gè)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)一直處于“有場(chǎng)無(wú)市”的境地。

行政監(jiān)督管理職權(quán)沖突?！兜V產(chǎn)資源法》的立法宗旨在于保障礦產(chǎn)資源的合理利用和良好的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，同時(shí)對(duì)礦業(yè)企業(yè)的日常生產(chǎn)生活進(jìn)行監(jiān)督管理。但由于種種原因，這些監(jiān)督管理制度仍是粗線型的。首先，礦產(chǎn)資源管理政出多門(mén)，不分主次，各部門(mén)之間在權(quán)力配置上互相糾纏。法律缺陷導(dǎo)致部門(mén)職權(quán)不清，進(jìn)而導(dǎo)致管理上的混亂。其次，許多礦產(chǎn)資源管理內(nèi)容遺漏、職責(zé)空缺。例如在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的環(huán)境防治與恢復(fù)問(wèn)題上，地礦部門(mén)與環(huán)保部門(mén)各爭(zhēng)其主管權(quán)，但至今仍無(wú)相關(guān)法律規(guī)定出臺(tái)。

礦產(chǎn)資源保護(hù)法律亟待完善。現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》和《土地復(fù)墾規(guī)定》中，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中的環(huán)境保護(hù)和治理問(wèn)題均提出了要求。但其中有關(guān)礦產(chǎn)資源保護(hù)的法律規(guī)定內(nèi)容原則性強(qiáng)，缺乏操作性，屬于“軟法性”規(guī)范；各種環(huán)保要求多為號(hào)召性規(guī)定，對(duì)不履行義務(wù)者并無(wú)有效的制裁手段，往往是違法成本低，執(zhí)法成本高，難以有效制止對(duì)環(huán)境的破壞?，F(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》以污染控制為重點(diǎn)，依然是末端控制為主，不注重源頭控制，對(duì)我國(guó)自然資源保護(hù)極為不利。

推動(dòng)礦產(chǎn)資源法律體系建設(shè)的對(duì)策建議

我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律制度，通過(guò)多年的建設(shè)和完善已經(jīng)有了很大的進(jìn)步和發(fā)展，但相比于礦產(chǎn)資源管理的客觀要求和國(guó)外先進(jìn)的法律經(jīng)驗(yàn)，還存在著諸多問(wèn)題。完善礦產(chǎn)資源法律體系，增強(qiáng)礦產(chǎn)資源法律依據(jù)具有重大戰(zhàn)略意義。以保障國(guó)家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的制定和實(shí)施為目標(biāo)，以保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源為主線，加快礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略立法，加強(qiáng)相關(guān)法律依據(jù)的建設(shè)，從法制方面提高礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的可操作性和保障程度。

明確《礦產(chǎn)資源法》在礦產(chǎn)資源方面的綜合性法律地位。發(fā)揮《礦產(chǎn)資源法》在資源管理方面的作用，做好《礦產(chǎn)資源法》、《能源法》、《煤炭法》等相關(guān)資源類法律的同步研究，探索建立與礦產(chǎn)資源法和單項(xiàng)資源法相銜接、普適性與操作性并重的綜合性自然資源法律體系。

推進(jìn)礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)修改。建立權(quán)屬明晰的礦產(chǎn)資源權(quán)屬法律制度，兼顧行政管理和民事法律責(zé)任，強(qiáng)調(diào)對(duì)礦業(yè)權(quán)的司法保護(hù)，為礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益提供強(qiáng)有力的法律保障。健全礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，從法律層面明確增加礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形，簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)取得手續(xù)，從多方面促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮其資源配置的作用。注重制度創(chuàng)新和理論借鑒，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，加強(qiáng)資源立法和執(zhí)法工作的國(guó)際交流與合作。

統(tǒng)籌考慮《礦產(chǎn)資源法》與相關(guān)法律的合理銜接。做好《礦產(chǎn)資源法》與《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《農(nóng)場(chǎng)土地承包法》、《行政許可法》等在礦業(yè)用地、行政審批、水資源有償使用等方面的銜接，確保礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的高效協(xié)調(diào)管理。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一和管理高效的原則，統(tǒng)籌考慮《煤炭法》與《礦產(chǎn)資源法》的修改工作，協(xié)調(diào)處理各類礦業(yè)法律關(guān)系。建立煤炭行業(yè)準(zhǔn)入制度，制定煤炭行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入體系。遵循《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》相關(guān)規(guī)定，通過(guò)規(guī)劃提高資源回采率和綜合利用率，發(fā)展礦產(chǎn)資源領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用水平，加快資源利用方式轉(zhuǎn)變。

立法以明確各主體職責(zé)，建立各部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。要改革目前探礦權(quán)、采礦權(quán)審批過(guò)分集中，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府國(guó)土資源管理部門(mén)的管理方式。國(guó)務(wù)院國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)將管理重心轉(zhuǎn)移到政策研究、宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理方面，具體的審批發(fā)證登記工作應(yīng)由基層國(guó)土資源主管部門(mén)辦理。同時(shí)，明確基層國(guó)土資源主管部門(mén)在礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采活動(dòng)中實(shí)施監(jiān)督管理的法律地位，明確各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)實(shí)施監(jiān)督檢查的主體資格、管轄范圍和權(quán)利職責(zé)。

依據(jù)各部門(mén)不同特性，按照權(quán)、責(zé)、利相一致的原則，建立分工明確、協(xié)作配合的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。借鑒國(guó)外較成功的管理模式和經(jīng)驗(yàn)，以地質(zhì)科學(xué)為基礎(chǔ)，依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，科學(xué)配置礦泉水、地?zé)?、河道砂礦等資源的管理，做好部門(mén)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的優(yōu)化配置。

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)與綜合利用的立法，促進(jìn)綠色礦業(yè)發(fā)展。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展為要求，健全礦產(chǎn)資源保護(hù)和綜合利用的法律法規(guī)，制定有利于促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源政策。

全面推行資源有償使用制度，它是建立資源開(kāi)發(fā)良性經(jīng)濟(jì)體制的最有效途徑。應(yīng)以礦業(yè)權(quán)有償取得和合理的開(kāi)發(fā)成本為核心，停止采礦權(quán)的無(wú)償出讓、轉(zhuǎn)讓、延續(xù)、變更，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)性作用，不斷深化資源有償使用制度改革。進(jìn)一步培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，研究并制定相關(guān)措施以解決采礦權(quán)無(wú)償和有償取得的“雙軌制”問(wèn)題，確保礦業(yè)權(quán)有償使用制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，促進(jìn)資源合理高效利用，不斷提高資源回采率②。

完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，完善配套政策和法律，構(gòu)建礦山環(huán)境恢復(fù)治理體系，考慮制定礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金條例。由于礦山環(huán)境的治理成本隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的變化而變化，應(yīng)以礦山治理費(fèi)用為基礎(chǔ)，以保證金的金額高于治理成本為原則，參考國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，制定合理的保證金收繳標(biāo)準(zhǔn)和收取方式③。（作者單位均為中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院）

注釋

①李慶保，孫豁然：“中國(guó)礦業(yè)法律體系現(xiàn)狀及分析”， 《經(jīng)濟(jì)管理》，2008年第4期，第105～108頁(yè)。

土地管理法相關(guān)規(guī)定范文第4篇

關(guān)鍵詞：糧食污染；糧食安全；法制完善

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751（2013）05—0054—04

環(huán)境保護(hù)和糧食安全是21世紀(jì)的兩大難題。糧食安全包括糧食數(shù)量安全和糧食質(zhì)量安全，糧食污染是威脅糧食質(zhì)量安全的一個(gè)重要因素。糧食污染在我國(guó)具有普遍性且危害嚴(yán)重，迫切需要通過(guò)嚴(yán)格立法予以有效防治。

一、糧食污染的含義及其危害性

糧食污染是指某種污染物入侵糧食的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)，直接導(dǎo)致糧食質(zhì)量下降，危及人的生命健康，甚至威脅一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的糧食質(zhì)量安全。糧食污染可分為生物性污染、化學(xué)性污染和放射性污染三類：生物性污染主要是真菌毒素的污染，指土壤、空氣和水中的微生物通過(guò)糧食籽粒、雨水、糧食加工器材等傳播到食用糧食中；此外，外來(lái)物種入侵、動(dòng)植物病蟲(chóng)害等也會(huì)威脅糧食安全?；瘜W(xué)性污染是污染面最廣、污染量最大的一類糧食污染，主要表現(xiàn)為化肥、農(nóng)藥、重金屬元素等在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的殘留，以及工業(yè)“三廢”（廢氣、廢水、固體廢棄物）中的有害元素和工業(yè)化學(xué)品對(duì)糧食加工過(guò)程及其包裝、容器材料等的污染。放射性污染在糧食污染中并不常見(jiàn)，但近年來(lái)一些國(guó)家核泄漏引發(fā)糧食恐慌的現(xiàn)象也促使人們提高這方面的防備意識(shí)，在相關(guān)立法中早作應(yīng)對(duì)。

糧食污染的危害主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，糧食污染直接破壞食品安全。在食品結(jié)構(gòu)中，糧食屬于大食品類。從食品的源頭考察，其大部分原材料是糧食，因此，只要糧食質(zhì)量存在問(wèn)題，則無(wú)論食品加工標(biāo)準(zhǔn)多么嚴(yán)格，食品檢測(cè)程序多么周詳，要保證食品安全都是不可能的。第二，糧食污染威脅人們的生命健康。受污染的糧食中某些有毒、有害物質(zhì)含量超標(biāo)，污染物通過(guò)食物鏈進(jìn)入人體后或引起急性中毒，或轉(zhuǎn)變?yōu)橛卸净衔镩L(zhǎng)期蓄積在人體中造成慢性危害。第三，糧食污染影響糧食貿(mào)易。在國(guó)際貿(mào)易中，“綠色糧食”受到各國(guó)青睞，世界上多數(shù)國(guó)家都根據(jù)WTO規(guī)則制定了綠色貿(mào)易政策，糧食污染成為一國(guó)糧食出口的壁壘。在國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)上，糧食污染已成為糧價(jià)上漲的一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因。第四，糧食污染造成生態(tài)難民等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。近年來(lái)，糧食污染催生生態(tài)難民的現(xiàn)象屢見(jiàn)于媒體報(bào)道，如受到重金屬嚴(yán)重污染的云南省個(gè)舊市，一些村子的土地已經(jīng)無(wú)法耕作，繼續(xù)耕種生產(chǎn)出來(lái)的糧食也不能食用，越來(lái)越多的人被迫背井離鄉(xiāng)。①生態(tài)難民現(xiàn)象是對(duì)糧食污染問(wèn)題重視不夠的必然后果。

多年來(lái)我國(guó)采取了不少措施來(lái)防治糧食污染，但問(wèn)題依然嚴(yán)重。我國(guó)耕地占世界的9%，化肥消費(fèi)量卻占世界的35%，平均每公頃耕地的施肥量達(dá)400多公斤，遠(yuǎn)高于每公頃耕地225公斤的化肥安全施用量的上限。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查顯示，我國(guó)農(nóng)藥年使用量130萬(wàn)噸以上，其中約2/3進(jìn)入水體、土壤和農(nóng)產(chǎn)品中；2003年工業(yè)污染農(nóng)地面積約占總灌溉面積的10%，受重金屬污染的土地面積占污染區(qū)面積的64.82%。②面對(duì)我國(guó)糧食污染的嚴(yán)重程度及其危害，政府和社會(huì)各界并未給予足夠的重視，人們常常認(rèn)為耕地拋荒、糧食短缺才是最大的糧食安全問(wèn)題。因此，對(duì)于糧食污染問(wèn)題，除媒體對(duì)相關(guān)事件進(jìn)行積極報(bào)道外，還必須出臺(tái)相關(guān)立法，通過(guò)執(zhí)行系統(tǒng)、嚴(yán)密的法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食質(zhì)量安全和糧食的有效供給。

二、我國(guó)糧食污染防治的相關(guān)法律制度

我國(guó)關(guān)于糧食污染防治的法律規(guī)定很少，散見(jiàn)于相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中。1953—1985年間，國(guó)家嚴(yán)格管控糧食市場(chǎng)，農(nóng)村實(shí)行糧食計(jì)劃收購(gòu)，城市實(shí)行糧食計(jì)劃供應(yīng)，與此相適應(yīng)，當(dāng)時(shí)出臺(tái)的一系列行政法規(guī)和規(guī)范性文件都是關(guān)于糧食計(jì)劃收購(gòu)、計(jì)劃供應(yīng)的，基本沒(méi)有糧食質(zhì)量安全方面的內(nèi)容。我國(guó)真正涉及糧食質(zhì)量安全的立法，始于20世紀(jì)八九十年代。從糧食流通環(huán)節(jié)來(lái)看，國(guó)務(wù)院先后頒布了《糧食收購(gòu)條例》（1998年）、《糧食購(gòu)銷(xiāo)違法行為處罰辦法》（1998年）、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》（2003年）和《糧食流通管理?xiàng)l例》（2004年），以此四部行政法規(guī)為依據(jù)，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家糧食局等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了一些規(guī)章，如《糧食質(zhì)量監(jiān)管實(shí)施辦法（試行）》。這些法規(guī)和規(guī)章不僅為各級(jí)糧食行政管理部門(mén)依法行政提供了法律依據(jù)，而且為維護(hù)正常的糧食流通秩序，保護(hù)糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)糧食質(zhì)量安全提供了法律保障。從糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)來(lái)看，我國(guó)《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律、法規(guī)都對(duì)糧食污染的源頭防范（土壤污染、水污染和工業(yè)“三廢”污染防治等）作了規(guī)定。如我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)家保護(hù)自然資源的合理利用”，要求使用土地的組織和個(gè)人合理地利用土地；規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，表明防治糧食污染是國(guó)家以及所有使用土地的組織和個(gè)人的責(zé)任。我國(guó)2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》中增加了“糧食安全”的內(nèi)容，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)制度、糧食產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)購(gòu)銷(xiāo)合作制度、糧食保護(hù)價(jià)制度、糧食安全預(yù)警制度、糧食儲(chǔ)備和風(fēng)險(xiǎn)基金制度等作了明確規(guī)定。

綜上，我國(guó)在立法層面對(duì)糧食污染防治已有所反映，但相關(guān)法律制度尚存在很多缺陷，這些缺陷是造成現(xiàn)實(shí)中糧食污染問(wèn)題日益嚴(yán)重的一大誘因。第一，我國(guó)糧食質(zhì)量安全立法嚴(yán)重滯后。我國(guó)涉及糧食質(zhì)量安全的立法遠(yuǎn)不能滿足保障糧食質(zhì)量安全的需要，存在的主要問(wèn)題有：一是數(shù)量少。雖然國(guó)務(wù)院先后頒布了《糧食收購(gòu)條例》、《糧食購(gòu)銷(xiāo)違法行為處罰辦法》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》、《糧食流通管理?xiàng)l例》四部法規(guī)，使我國(guó)糧食管理在短期內(nèi)有法可依，但《糧食收購(gòu)條例》和《糧食購(gòu)銷(xiāo)違法行為處罰辦法》已經(jīng)因不適應(yīng)新的糧食流通體制和保障糧食質(zhì)量安全的需要而被廢止，仍在執(zhí)行的《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》和《糧食流通管理?xiàng)l例》實(shí)難保障糧食生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏、加工等環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全。二是層次低。目前，我國(guó)糧食質(zhì)量安全立法中效力最高的是法規(guī)形式的《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》和《糧食流通管理?xiàng)l例》，其余都是以部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件等形式出現(xiàn)的更低位階的立法。以這樣的立法結(jié)構(gòu)來(lái)根除糧食污染頑疾幾乎是不可能的。三是效力差?，F(xiàn)有涉及糧食質(zhì)量安全的行政法規(guī)和規(guī)章不僅數(shù)量少、層次低，而且效力范圍十分有限，其內(nèi)容未能涵蓋糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通、加工、購(gòu)銷(xiāo)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)。第二，我國(guó)糧食質(zhì)量安全立法缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)缺少一部專門(mén)針對(duì)糧食質(zhì)量安全的法律，一些法律對(duì)糧食質(zhì)量安全只是原則性地提及，如《農(nóng)業(yè)法》第3章第22條、第4章第29條僅對(duì)保障糧食質(zhì)量安全的有關(guān)制度作了原則性、粗略的規(guī)定，這些制度因缺乏明確的糧食質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)相配套而基本上不具有可操作性。國(guó)家糧食局等部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性文件只涉及糧食質(zhì)量安全的某個(gè)方面，只能“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，不具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。

三、完善我國(guó)糧食污染防治立法的建議

2012年2月，國(guó)務(wù)院法制辦公室在其官方網(wǎng)站公布了由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家糧食局會(huì)同有關(guān)部門(mén)起草的《糧食法》（征求意見(jiàn)稿），其中對(duì)糧食質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、糧食質(zhì)量安全管理和糧食檢驗(yàn)等方面作了規(guī)定，增加了對(duì)糧食生產(chǎn)者合理使用農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用地膜等產(chǎn)品、保證糧食品質(zhì)的要求，也增加了對(duì)糧食加工經(jīng)營(yíng)者不得使用霉變?cè)Z、被污染超標(biāo)原糧和添加劑的要求，但該法總體上是一部糧食管理法，旨在促進(jìn)糧食生產(chǎn)、維護(hù)糧食流通秩序，其內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)防治糧食污染、保障糧食質(zhì)量安全的目標(biāo)要求相距甚遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為，我國(guó)糧食污染防治的立法路徑可以有兩種選擇：一是在正在征求意見(jiàn)的《糧食法》中寫(xiě)入糧食污染防治的內(nèi)容；另一條路徑是制定專門(mén)的《糧食污染防治法》。筆者傾向于后者。

（一）我國(guó)對(duì)糧食污染防治進(jìn)行專門(mén)立法的必要性與可行性

1.《糧食污染防治法》是糧食法律體系的重要組成部分。在糧食綜合立法的基礎(chǔ)上對(duì)糧食污染防治進(jìn)行單獨(dú)立法，這不僅有助于從法律上明確國(guó)家保障糧食質(zhì)量安全的目標(biāo)，而且強(qiáng)化了土地、水、環(huán)境保護(hù)等法律在維護(hù)糧食質(zhì)量安全方面的效果。解決糧食污染防治問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多部法律協(xié)同配合，多項(xiàng)制度同時(shí)建立、同時(shí)實(shí)施，發(fā)揮制度建設(shè)的整體作用。

2.其他相關(guān)法律不能代替《糧食污染防治法》。保護(hù)環(huán)境的法律雖然從糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)對(duì)污染糧食的因素進(jìn)行了明確，但環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)與糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，對(duì)于二者中相一致的內(nèi)容，可以在《糧食污染防治法》中載明。我國(guó)2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的內(nèi)容比較寬泛，其中對(duì)威脅糧食質(zhì)量安全的因素雖有所提及，但具體防治措施幾乎未作規(guī)定，該法實(shí)施效果的提升亟須包括《糧食污染防治法》在內(nèi)的相關(guān)法律予以配套。國(guó)務(wù)院法制辦公室公布的《糧食法》（征求意見(jiàn)稿）雖然從外界污染、糧食品種等方面對(duì)影響糧食質(zhì)量的因素作了明確，但僅此難以實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)備、加工等環(huán)節(jié)的污染防治。我國(guó)《糧食流通管理?xiàng)l例》等法規(guī)的立法層級(jí)較低，以此為支撐尚不能建立全面、有效、規(guī)范的糧食污染防治體系。我國(guó)糧食質(zhì)量安全管理的實(shí)踐要求進(jìn)一步加強(qiáng)糧食立法體系建設(shè)。

3.對(duì)糧食污染防治專門(mén)立法符合我國(guó)國(guó)情。目前世界上關(guān)于糧食污染防治的立法體例主要有兩種：?jiǎn)为?dú)立法和綜合立法。從實(shí)踐效果來(lái)看，此兩種立法體例并不存在顯著的差異。考慮到我國(guó)糧食污染原因的綜合性和糧食污染防治單獨(dú)立法的具體、針對(duì)性，在糧食綜合立法的同時(shí)出臺(tái)專門(mén)的《糧食污染防治法》，能夠產(chǎn)生較好的法律實(shí)施效果。

（二）《糧食污染防治法》的立法宗旨與原則

未來(lái)《糧食污染防治法》的立法宗旨應(yīng)該是：為了保證人民飲食健康和糧食質(zhì)量安全，保護(hù)糧食生產(chǎn)者、消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，防治糧食生產(chǎn)、流通等過(guò)程中的糧食污染，制定本法?！都Z食污染防治法》的基本原則主要有以下三項(xiàng)：

1.預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則。前者主要是指防止污染糧食的因素出現(xiàn)，如防止灌溉用水和耕地受到污染，保證化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用地膜中的污染物含量不超標(biāo)等。對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的糧食污染問(wèn)題，首先要對(duì)受污染的原糧不收購(gòu)、不加工，確保其不進(jìn)入市場(chǎng)；然后要針對(duì)污染糧食的因素落實(shí)責(zé)任、及時(shí)治理，避免類似問(wèn)題再次發(fā)生。

2.生產(chǎn)者防治、污染者治理的原則。前者是指糧食生產(chǎn)者應(yīng)采取有效措施對(duì)糧食生產(chǎn)過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能潛藏的各種污染問(wèn)題進(jìn)行積極防治，后者是指造成糧食污染的組織或個(gè)人有義務(wù)對(duì)耕地、水等污染源進(jìn)行有效治理。

3.全國(guó)統(tǒng)一立法與地方分散立法相結(jié)合的原則。我國(guó)要盡快頒布《糧食污染防治法》，對(duì)糧食污染作出界定，對(duì)可以進(jìn)入市場(chǎng)的糧食的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)予以明確，對(duì)污染糧食的行為明確規(guī)定處罰性措施等。另外在我國(guó)，影響糧食質(zhì)量的灌溉用水、土壤等因素存在較大的地區(qū)差異性，因此，應(yīng)允許各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定貫徹落實(shí)《糧食污染防治法》的地方性法律規(guī)范，其中對(duì)糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作出不低于國(guó)家法律明確規(guī)定的要求。

（三）《糧食污染防治法》的主要內(nèi)容

1.《糧食污染防治法》的調(diào)整范圍。根據(jù)我國(guó)糧食質(zhì)量監(jiān)管實(shí)踐的客觀要求和科學(xué)立法的原則，未來(lái)《糧食污染防治法》的調(diào)整范圍除涵蓋《糧食流通管理?xiàng)l例》的調(diào)整范圍外，還應(yīng)包括糧食生產(chǎn)、加工、包裝、儲(chǔ)備、購(gòu)銷(xiāo)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，調(diào)整國(guó)家與糧食生產(chǎn)者、糧食生產(chǎn)者與糧食經(jīng)營(yíng)者、糧食經(jīng)營(yíng)者與糧食消費(fèi)者、糧食加工企業(yè)與糧食消費(fèi)者、國(guó)家與糧食儲(chǔ)備企業(yè)等方面的關(guān)系。

2.糧食污染防治的行政監(jiān)管部門(mén)。目前在我國(guó)，糧食質(zhì)量安全監(jiān)管存在國(guó)家工商部門(mén)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、糧食部門(mén)等多部門(mén)重復(fù)監(jiān)管或無(wú)人監(jiān)管的現(xiàn)象，致使監(jiān)管混亂、力度不足。鑒于此，對(duì)于糧食收購(gòu)、銷(xiāo)售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的糧食質(zhì)量和衛(wèi)生的管理及違法行為查處，應(yīng)由專門(mén)部門(mén)實(shí)施。筆者建議《糧食污染防治法》中對(duì)各級(jí)糧食局增加糧食污染防治監(jiān)管的職能，由其專門(mén)組織實(shí)施糧食污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并制定相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，監(jiān)督糧食污染防治相關(guān)法律、法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)章制度的遵守和執(zhí)行。③

3.《糧食污染防治法》的核心內(nèi)容。一是糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)制度。《糧食污染防治法》中應(yīng)明確不同行業(yè)收購(gòu)的糧食標(biāo)準(zhǔn)，如食用糧標(biāo)準(zhǔn)、飼料用糧標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)用糧標(biāo)準(zhǔn)、期貨交易的各種糧食標(biāo)準(zhǔn)、糧食進(jìn)出口標(biāo)準(zhǔn)等；因應(yīng)糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的多元化，應(yīng)設(shè)計(jì)家庭用粉標(biāo)準(zhǔn)、營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化面粉標(biāo)準(zhǔn)等，特別是在糧食食用衛(wèi)生方面的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更嚴(yán)格，以減少和避免劣質(zhì)糧食進(jìn)入市場(chǎng)。以上標(biāo)準(zhǔn)要與環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)等的內(nèi)容相協(xié)調(diào)。二是糧食污染監(jiān)測(cè)制度。建議我國(guó)建立糧食污染分級(jí)監(jiān)管體系，要求糧食經(jīng)營(yíng)者具備糧食污染初級(jí)監(jiān)測(cè)能力，縣級(jí)以上糧食行政管理部門(mén)具備專業(yè)化的糧食污染監(jiān)測(cè)能力；國(guó)家在糧食主產(chǎn)區(qū)或市級(jí)行政區(qū)域設(shè)立糧食污染重點(diǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本區(qū)域或者國(guó)家委托監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的糧食污染監(jiān)測(cè)；國(guó)家和省級(jí)糧食行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)及省級(jí)糧食污染監(jiān)測(cè)的指導(dǎo)工作，適時(shí)制定監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和處罰措施，以形成完備的糧食污染監(jiān)測(cè)體系。三是糧食污染信息公開(kāi)和應(yīng)急管理制度。糧食污染事件的發(fā)生具有突發(fā)性和隱蔽性，因此，《糧食污染防治法》中應(yīng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建糧食污染信息公開(kāi)和應(yīng)急管理制度。四是糧食市場(chǎng)準(zhǔn)入和已污染糧食的處理制度。在糧食進(jìn)入市場(chǎng)前，應(yīng)通過(guò)檢測(cè)確保其數(shù)量和品質(zhì)達(dá)到了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求，對(duì)受污染的糧食要進(jìn)行非食用處理或予以銷(xiāo)毀。

4.違犯《糧食污染防治法》的法律責(zé)任。鑒于糧食污染造成的嚴(yán)重后果，《糧食污染防治法》中應(yīng)嚴(yán)厲追究污染行為人的法律責(zé)任。刑事責(zé)任可以參照我國(guó)《刑法》中破壞環(huán)境資源罪的規(guī)定；對(duì)尚未達(dá)到《刑法》規(guī)定的情節(jié)或后果的糧食污染行為，要追究行政責(zé)任，包括行政相對(duì)人的行政違法責(zé)任和糧食行政主體的行政執(zhí)法責(zé)任。糧食污染的民事責(zé)任是指當(dāng)事人因其行為污染糧食致使他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害或其他生命體受到傷害而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，其歸責(zé)應(yīng)采用無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。

（四）與《糧食污染防治法》相配套的法律措施

糧食污染的原因具有綜合性、其具體解決方案具有多樣性，在一部《糧食污染防治法》中無(wú)法全部予以囊括，因此，有必要在《糧食污染防治法》出臺(tái)后，及時(shí)制定配套的法律實(shí)施細(xì)則。為保證“綠色糧食”的生產(chǎn)，我國(guó)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《水污染防治法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》、《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的要求，盡快頒布實(shí)施完備的糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；應(yīng)加強(qiáng)對(duì)糧食種子和農(nóng)藥、化肥等主要農(nóng)資產(chǎn)品的檢驗(yàn)，定期抽查糧食作物中的農(nóng)藥殘留量，加強(qiáng)對(duì)土壤肥力、病蟲(chóng)草害等的監(jiān)測(cè)；提倡有條件的地區(qū)在糧食生產(chǎn)中限用、不用農(nóng)藥和化肥，鼓勵(lì)發(fā)展“綠色農(nóng)業(yè)”；加強(qiáng)糧食進(jìn)口中的動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫，嚴(yán)防國(guó)外動(dòng)植物病害侵入我國(guó)；及時(shí)修改《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和制定《環(huán)境信息公開(kāi)法》，在其中增加關(guān)于糧食污染防治的內(nèi)容。

注釋

①?gòu)執(zhí)锟保骸兑暥灰?jiàn)的糧食污染更可怕》，《中國(guó)青年報(bào)》2011年2月24日。②常良、陳楣：《跨國(guó)糧食污染問(wèn)題研究》，《糧食問(wèn)題研究》2007年第5期，第36—38頁(yè)。③秦雷鳴：《糧食法立法探討》，《中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)》2007年第8期，第30—31頁(yè)。

參考文獻(xiàn)

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[3]京生主編.美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案例與評(píng)析[M].上海：上海譯文出版社，1998.263.