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土地征收過(guò)程中按照原村民、華僑、外遷戶(hù)制定不同的補(bǔ)償方針。又比如面積相同的不動(dòng)產(chǎn)，因?yàn)闄?quán)利人的人均住房面積差異，補(bǔ)償也不相同。②政府征收的對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)，理應(yīng)以“不動(dòng)產(chǎn)”作為補(bǔ)償?shù)闹匦摹Ｕ魇詹粍?dòng)產(chǎn)就是剝奪與不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的一切權(quán)利，那么應(yīng)該對(duì)所有權(quán)利損失給予補(bǔ)償。我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系進(jìn)行規(guī)定，根據(jù)權(quán)利主體是否為財(cái)產(chǎn)所有人，將物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán);根據(jù)設(shè)立目的不同，他物權(quán)又可劃分為用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)主要強(qiáng)調(diào)了建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)等。

二、國(guó)內(nèi)外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍比較借鑒

(一)國(guó)外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍梳理

西方國(guó)家的征收補(bǔ)償一般都經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年甚至上百年的歷史，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)展相對(duì)完善，且大都有一部專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償作出規(guī)定。如英國(guó)的《強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)法》，法國(guó)的《公用征收法》，德國(guó)的《聯(lián)邦建筑法》。以德國(guó)為例，德國(guó)的公益征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立，經(jīng)歷了一個(gè)從完全補(bǔ)償?shù)竭m當(dāng)補(bǔ)償再到公平補(bǔ)償?shù)臍v史發(fā)展過(guò)程。十九世紀(jì)，繼黑森大公國(guó)頒布《征收法》之后，德國(guó)各邦都陸續(xù)制定了《征收法》，并普遍確立了“完全補(bǔ)償”原則，充分反映了當(dāng)時(shí)德國(guó)法治國(guó)家和“財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯”的基本理念。［5］第一次世界大戰(zhàn)之后，德國(guó)由于戰(zhàn)敗，割地賠款，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)凋敝，無(wú)力支持“完全賠償”，加上社會(huì)右翼勢(shì)力較為濃厚的社會(huì)民主主義價(jià)值理念，這一階段《魏瑪憲法》確立的是“適當(dāng)補(bǔ)償”原則?！斑m當(dāng)補(bǔ)償”原則要求政府在決定補(bǔ)償?shù)念~度時(shí)，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡公益的要求以及參考當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)確立其補(bǔ)償額度，不必拘泥于“全額補(bǔ)償”。在第二次世界大戰(zhàn)之后，聯(lián)邦德國(guó)根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況在《基本法》中又確立了“公平補(bǔ)償”的原則。該原則要求政府在確立補(bǔ)償?shù)姆N類(lèi)和額度時(shí)，以公平地衡量公共及參與人的利益后作決定，這一原則至今仍然是指導(dǎo)德國(guó)行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，包括許多聯(lián)邦法律如《軍事用地征收法》、《聯(lián)邦建筑法》都采納了這一補(bǔ)償原則。關(guān)于德國(guó)的征收補(bǔ)償范圍，《聯(lián)邦建筑法》(第八十五條)將其劃分為三種補(bǔ)償種類(lèi)，即實(shí)體損失(第九十五條)、其它財(cái)產(chǎn)利益損失(第九十六條)以及負(fù)擔(dān)補(bǔ)償(第一百二十二條)。實(shí)體損失是針對(duì)被征收土地以及其它標(biāo)的物的價(jià)值而言，因而是對(duì)征收標(biāo)的實(shí)體的補(bǔ)償，也是對(duì)征收所失權(quán)利的補(bǔ)償。其它財(cái)產(chǎn)損失指直接因征用所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)減損或費(fèi)用。主要包括營(yíng)業(yè)損失、殘留地減損、遷移費(fèi)以及相關(guān)費(fèi)用等。負(fù)擔(dān)補(bǔ)償是指因?qū)嵭卸际薪ㄔO(shè)計(jì)劃而采取征收措施，使得人民的生活狀態(tài)(尤指經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活方面)，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)方面的損失。和德國(guó)一樣，其他西方國(guó)家都從法律上明確了財(cái)產(chǎn)征收的補(bǔ)償內(nèi)容，使征收補(bǔ)償范圍更具統(tǒng)一性和權(quán)威性。

(二)國(guó)內(nèi)外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍比較

通過(guò)國(guó)內(nèi)外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍的比較，可以得到以下幾點(diǎn):1．國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)損失補(bǔ)償更全面國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家不但對(duì)土地所有權(quán)給予補(bǔ)償，還考慮地上設(shè)置的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括地上權(quán)、長(zhǎng)期租佃權(quán)、租賃權(quán)、漁業(yè)權(quán)、地上建筑物、附著物等［6］。國(guó)內(nèi)僅就土地使用權(quán)(農(nóng)村土地包括所有權(quán))、地上建筑物、附著物等給予補(bǔ)償。對(duì)設(shè)置的其他用益物權(quán)補(bǔ)償考慮不足，如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃權(quán)等補(bǔ)償無(wú)相關(guān)規(guī)定。2．我國(guó)對(duì)征收損失補(bǔ)償不足與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)比，我國(guó)目前的損失補(bǔ)償只有搬遷補(bǔ)助、停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)助和臨時(shí)安置費(fèi)用，未包含殘留地補(bǔ)償、其他必要費(fèi)用補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。其中，停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)助，實(shí)際上只包含了因土地征收而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)中斷部分損失的補(bǔ)償，客戶(hù)損失、商譽(yù)損失等并未考慮。臨時(shí)安置補(bǔ)助只包含獲得新居所之前的正常居住費(fèi)用，但對(duì)于獲得新居所所發(fā)生的其他費(fèi)用，如房地產(chǎn)登記相關(guān)稅費(fèi)、房地產(chǎn)交易中介費(fèi)用等為獲得新居所所發(fā)生的正常費(fèi)用并未包括在內(nèi)。3．國(guó)內(nèi)財(cái)產(chǎn)征收未考慮相鄰地塊權(quán)益損失從我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)那闆r來(lái)看，無(wú)論是收回國(guó)有土地補(bǔ)償或國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償，均未考慮因征收對(duì)相鄰地塊的影響。4．生活補(bǔ)償對(duì)于因土地征收而引起的人員失業(yè)、對(duì)生活共同體的破壞等補(bǔ)償在國(guó)內(nèi)仍然屬于空白領(lǐng)域。對(duì)生活共同體破壞的損失比較抽象，同時(shí)也很難量化，部分國(guó)家對(duì)該部分損失不予補(bǔ)償。但是，對(duì)于失業(yè)者補(bǔ)償，幾乎所有國(guó)家把該項(xiàng)補(bǔ)償納入財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償范圍，而且，根據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，在多種情況下解除勞動(dòng)合同，用人單位應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，缺失失業(yè)補(bǔ)償，對(duì)因征地而中止勞動(dòng)合同的企業(yè)不公平。

三、建立以物權(quán)為核心的征收補(bǔ)償體系

我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍的不完善，主要反映在部分權(quán)利補(bǔ)償缺乏規(guī)定、部分費(fèi)用補(bǔ)償缺失、部分權(quán)利補(bǔ)償不完整等方面，建議從以下幾方面對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償進(jìn)行梳理和完善。

(一)明確土地各項(xiàng)權(quán)利的補(bǔ)償

針對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)征收只重視財(cái)產(chǎn)所有權(quán)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，有必要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)權(quán)利補(bǔ)償進(jìn)一步梳理。結(jié)合國(guó)內(nèi)征收的特殊背景，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該明確對(duì)承包經(jīng)營(yíng)期和國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償。1．細(xì)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償我國(guó)《土地管理法》對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，沒(méi)有清晰界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償。其中部分法律解釋認(rèn)為安置補(bǔ)助費(fèi)包含承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失，但從其計(jì)算方法可知，安置補(bǔ)助費(fèi)并不等同于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)益。按照物權(quán)體系，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地所有權(quán)分離出來(lái)，那么土地所有權(quán)的補(bǔ)償中已經(jīng)涵蓋了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，但是這部分補(bǔ)償應(yīng)該屬于原土地承包農(nóng)戶(hù)。另外一種可能性是，國(guó)家對(duì)集體土地的補(bǔ)償并非土地價(jià)值的全部。針對(duì)這種情況，建議從物權(quán)角度對(duì)土地權(quán)益進(jìn)行梳理，對(duì)土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利損失進(jìn)行評(píng)估，制定與各項(xiàng)權(quán)益損失相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償體系。2．完善劃撥用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按國(guó)有土地收回補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)無(wú)償收回，但劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)與有償出讓的國(guó)有土地使用權(quán)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，同屬于用益物權(quán)，權(quán)利的損失應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。目前，很多地方性法規(guī)都已經(jīng)承認(rèn)了劃撥土地的價(jià)值，如《深圳市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目房屋拆遷管理辦法》第一部分規(guī)定劃撥土地收回給予補(bǔ)償。也有部分地區(qū)采取一定比例的土地標(biāo)定價(jià)格作為劃撥土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地收回劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。建議我國(guó)在《土地管理法》或《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中根據(jù)劃撥用地使用權(quán)權(quán)益損失制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各法規(guī)補(bǔ)償規(guī)定。3．明確把國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償納入國(guó)有土地上房屋征收的范圍國(guó)有土地上房屋征收中，忽略了土地使用權(quán)的補(bǔ)償。對(duì)此，應(yīng)該在征收國(guó)有土地房屋活動(dòng)中，對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。一種方法是對(duì)土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)分別進(jìn)行評(píng)估后，向權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償。另外一種方法，是先對(duì)房屋及基地占地建設(shè)用地，進(jìn)行補(bǔ)償。然后對(duì)房屋基地以外的建設(shè)用地，作為單獨(dú)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估后，向使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。

(二)增加和完善財(cái)產(chǎn)減損補(bǔ)償

土地征收所造成的財(cái)產(chǎn)損失很多時(shí)候不僅限于征收土地的本身，殘留土地、相鄰?fù)恋赝瑯訒?huì)因?yàn)橥恋卣魇斩a(chǎn)生價(jià)值貶損。財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償應(yīng)考慮因土地分割造成殘留地塊、相鄰地塊的價(jià)值貶損，制定相應(yīng)補(bǔ)償項(xiàng)目。另外，部分財(cái)產(chǎn)減損補(bǔ)償并不完整，如:營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償。目前國(guó)內(nèi)僅針對(duì)土地征收期間所造成的損失給予補(bǔ)償，對(duì)于征收造成的客戶(hù)損失、商譽(yù)損失等并未予以考慮。1．增加殘留地權(quán)利損失補(bǔ)償土地征收過(guò)程中，部分土地因?yàn)檎魇招袨槎M(jìn)行分割，難免對(duì)剩余部分的土地價(jià)值產(chǎn)生影響。如:土地面積變化、土地形狀改變等均會(huì)造成剩余土地的貶值。［7］剩余土地的貶值是因?yàn)檎魇找鸬?，所以，征收單位有必要?duì)殘留地權(quán)利人進(jìn)行剩余土地的貶值補(bǔ)償。2．增加營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償目前土地征收補(bǔ)償只包含停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償，而停產(chǎn)停業(yè)損失只是經(jīng)營(yíng)損失的一部分。在很多情況下，營(yíng)業(yè)損失甚至大于土地權(quán)利損失的本身。特別對(duì)于周邊環(huán)境依存度高的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如:酒店、商場(chǎng)等等。這些項(xiàng)目搬遷，所造成的客戶(hù)損失及商譽(yù)損失巨大，重新選址和經(jīng)營(yíng)需要花費(fèi)大量費(fèi)用，而且必須經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的培育，才能進(jìn)入成熟期。經(jīng)營(yíng)損失補(bǔ)償?shù)娜笔?，?huì)讓經(jīng)營(yíng)方蒙受重大的損失。3．增加獲得新住所、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)償對(duì)于獲得新住所、新的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所支付的費(fèi)用，目前《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》只給予臨時(shí)安置費(fèi)的補(bǔ)償，但并不包含尋找新居所、新經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所包含的必要費(fèi)用。居住類(lèi)的房屋市場(chǎng)交易比較活躍，而且，市場(chǎng)上存在大量的房屋可供選擇，這點(diǎn)對(duì)于住宅類(lèi)的被征收人影響不大。但是，對(duì)于商業(yè)類(lèi)的被征收人影響會(huì)較大，由于人流、商業(yè)氣氛等眾多因素的影響，重新尋找新的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所必須花費(fèi)相關(guān)的人力、財(cái)力，該部分費(fèi)用由土地征收而產(chǎn)生，應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。另外，無(wú)論尋找新居所或者新的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，大多通過(guò)中介進(jìn)行，中介傭金、交易稅金等應(yīng)包含在補(bǔ)償范圍內(nèi)。4．相鄰地塊損失補(bǔ)償土地征收過(guò)程中，相鄰地塊同樣會(huì)受到影響。特別在所征收地塊與相鄰地塊存在密切經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的情況下，相鄰地塊可能受到重大影響。因此，建議增加相鄰地塊損失補(bǔ)償。由于相鄰地塊損失有時(shí)難以界定，建議由損失方提出，或由房地產(chǎn)評(píng)估公司進(jìn)行評(píng)估，經(jīng)確認(rèn)后給予補(bǔ)償。

(三)增加失業(yè)補(bǔ)償

土地征收補(bǔ)償?shù)囊蠓段牡?篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；比較；借鑒

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）09-0001-01

一、日本、德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)概述

（一）日本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在土地征收的補(bǔ)償方面，該國(guó)制定了《土地征收法》等一系列的法律法規(guī)，明確了補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)象的劃分上，將補(bǔ)償對(duì)象確定為在征地行為中遭受損失的原權(quán)利人，確保原權(quán)利人有一定的生活保障；在內(nèi)容方面，分為土地補(bǔ)償和殘余地補(bǔ)償兩大方面，在標(biāo)準(zhǔn)上則是按照當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)價(jià)格確定的，確保土地補(bǔ)償能夠達(dá)到同種類(lèi)土地的市場(chǎng)價(jià)格，并充分考慮到物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)這一因素。殘余地補(bǔ)償則是按照未征收殘余土地的剩余價(jià)值來(lái)計(jì)算，對(duì)于面積過(guò)小難以獨(dú)立有效使用的土地也要進(jìn)行一定的補(bǔ)償；在類(lèi)型方面，征地補(bǔ)償不僅包括事業(yè)損失補(bǔ)償，即對(duì)土地上的建筑等附屬物的補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成影響的損失也要進(jìn)行補(bǔ)償，還包括遷移費(fèi)補(bǔ)償，即對(duì)搬遷費(fèi)用和臨時(shí)租房費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償，還包括房租減少等其他種類(lèi)的補(bǔ)償，這些補(bǔ)償都有依照市場(chǎng)平均價(jià)格來(lái)進(jìn)行。在補(bǔ)償與救濟(jì)的程序上，將土地征收補(bǔ)償分為準(zhǔn)備、認(rèn)定、土地限定、簽訂協(xié)議、裁決和補(bǔ)償金發(fā)放等幾個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于土地征收部門(mén)作出的裁決，當(dāng)事人可以提起行政訴訟，但土地征收過(guò)程依然不會(huì)停止進(jìn)行。

（二）德國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收補(bǔ)償主要依靠的是《聯(lián)邦建設(shè)法》，這項(xiàng)法律將各種損失劃分為三大方面，即實(shí)體損失、財(cái)產(chǎn)損失和負(fù)擔(dān)損失三方面，根據(jù)損失的類(lèi)型確定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體說(shuō)來(lái)，對(duì)于當(dāng)事人的實(shí)體損失，不動(dòng)產(chǎn)復(fù)述的抵押、租賃等損失也需要進(jìn)行賠償，按照當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的交易市場(chǎng)價(jià)格為參照進(jìn)行計(jì)算，由于個(gè)人原因?qū)е碌耐恋貎r(jià)格上漲不包含在內(nèi)。在財(cái)產(chǎn)損失上，要按照當(dāng)事人在失去土地之后生活上的損失為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，確保當(dāng)事人具有足夠的生活保障，在就業(yè)和其他方面遭受的損失也包含在內(nèi)。此外，對(duì)于土地征收導(dǎo)致的其他土地價(jià)值受損、租賃損失等也要進(jìn)行補(bǔ)償。德國(guó)的土地征收補(bǔ)償分為事業(yè)認(rèn)定、確定征收土地、確定補(bǔ)償額度、完成征收過(guò)程等幾個(gè)環(huán)節(jié)，在補(bǔ)償?shù)姆绞缴峡梢园凑债?dāng)事人的訴訟請(qǐng)求分不同的方式進(jìn)行補(bǔ)償，并要確保土地征收有相關(guān)的法律依據(jù)，符合憲法的要求。

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在這一地區(qū)主要是依靠“土地征收條例”等相關(guān)的法律法規(guī)，確定地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照土地現(xiàn)值進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于公共設(shè)施保留地來(lái)說(shuō)，如果這些地段處于城市的計(jì)劃區(qū)以?xún)?nèi)，應(yīng)當(dāng)依照臨近的保留地現(xiàn)值進(jìn)行地價(jià)計(jì)算。對(duì)于前者，可以在必要的時(shí)候?qū)嵤┘映裳a(bǔ)償?shù)姆椒ǎ~度和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照市場(chǎng)交易的平均價(jià)格。此外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)還設(shè)定了地價(jià)評(píng)議委員會(huì)，對(duì)價(jià)格額度和差價(jià)進(jìn)行評(píng)定。如果土地的性質(zhì)為租賃耕地，那么就要按照相關(guān)法規(guī)適當(dāng)扣除土地增值稅，一般扣除額度為稅后金額的1/3，這種補(bǔ)償方式就是通常所說(shuō)的“佃農(nóng)補(bǔ)償”。另外，如果所征收的出租耕地的性質(zhì)為私有土地，那么仍將在申報(bào)地價(jià)的基礎(chǔ)上扣除1/6的增值稅，人們通常將這種補(bǔ)償方式成為“轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助金”。對(duì)于土地上的建筑改良物，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照重建的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估定，對(duì)于農(nóng)作物的補(bǔ)償，要按照征收和成熟孽息的時(shí)間間差來(lái)劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一年以?xún)?nèi)的按照孽息估定，一年以上的應(yīng)參照市場(chǎng)價(jià)值和投入的相關(guān)費(fèi)用來(lái)估定現(xiàn)值。

二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比較

在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方面，我國(guó)主要是依據(jù)土地的原有用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以福建龍巖為例，一類(lèi)區(qū)水田、菜地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為10，2萬(wàn)元/畝，這與日本等國(guó)家和地區(qū)的規(guī)定有很大的差別，這些地方都是按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償額度，市場(chǎng)價(jià)格是按照征地的用途來(lái)計(jì)算的，農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地分別運(yùn)用不同的補(bǔ)償規(guī)定。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的條款，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償除了包含土地補(bǔ)償費(fèi)之外，還含有安置補(bǔ)助費(fèi)，這在很多國(guó)家和地區(qū)都不存在。安置補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定可以有效解決土地補(bǔ)償不足的問(wèn)題，但由于安置補(bǔ)償費(fèi)受到一定的限制，兩者之和要在土地年產(chǎn)值的15倍以?xún)?nèi)。

在日本等國(guó)家和地區(qū)，對(duì)征地的范圍和用途進(jìn)行了明確的劃分，所征土地僅限于公益用地，征收補(bǔ)償要依照當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)交易價(jià)格，這在《土地征用法》等很多法律法規(guī)中都有明確的規(guī)定。但我國(guó)在公共利益征地之外，還規(guī)定單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)要依照相關(guān)的法規(guī)和程序申請(qǐng)國(guó)有土地，如果土地為農(nóng)用地，需要先征為國(guó)有土地然后再作為建設(shè)用地，這與日本等很多國(guó)家和地區(qū)都有較大的差別。

三、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較的啟示

在參照其他國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)提供土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照土地年產(chǎn)值計(jì)算土地補(bǔ)償額度有很多弊端，容易導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上存在問(wèn)題，失地農(nóng)民所得的補(bǔ)償金額十分有限。在參照其他地方做法的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按征收用地的用途來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)市價(jià)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。有效地規(guī)范地方上行使征收權(quán)的行為，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，另外，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面充分參照市場(chǎng)價(jià)格也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從而避免了二次侵害等問(wèn)題的出現(xiàn)。雖然在充分參照市場(chǎng)價(jià)格方面在實(shí)施起來(lái)有很大的難度，因?yàn)槲覈?guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)不夠健全，如果完全依照市場(chǎng)價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性和可行性，但在充分參照市場(chǎng)價(jià)格之前可以通過(guò)其他的方法不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以在制訂征地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分參照征地片區(qū)的綜合地價(jià)來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民生活標(biāo)準(zhǔn)的前提下，有效解決失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償較低的問(wèn)題，也避免征地工作中出現(xiàn)的隨意性過(guò)大等問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的利益。

土地征收補(bǔ)償?shù)囊蠓段牡?篇

    論文關(guān)鍵詞 土地征收 補(bǔ)償 法律制度

    一、我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

    目前,我國(guó)農(nóng)村土地征收制度的相關(guān)法律法規(guī)還不夠全面,我國(guó)還沒(méi)有制定單行的《土地征收法》,而現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)主要有《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》,但補(bǔ)償相關(guān)內(nèi)容規(guī)定較為籠統(tǒng),缺乏可操作性,落后于社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀。

    (一)征地補(bǔ)償?shù)姆秶^窄我國(guó)2004年憲法修正案明確規(guī)定了國(guó)家為了公共利益需要可以按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給以補(bǔ)償?shù)脑瓌t性條文,我國(guó)對(duì)于農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償規(guī)定在《土地管理法》中,根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定,我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)的范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。從以上規(guī)定可以看出,我國(guó)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行的,這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然太窄了,只進(jìn)行了適當(dāng)補(bǔ)償,而不是完全補(bǔ)償,沒(méi)有考慮土地在被征收后的發(fā)展價(jià)值,農(nóng)民重新就業(yè)成本和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)有考慮在內(nèi)。從世界各國(guó)和地區(qū)立法來(lái)看,多采用征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化,不僅將征地所產(chǎn)生的直接損失納入補(bǔ)償范疇,而且對(duì)于間接侵害的損失補(bǔ)償也作了規(guī)定。

    (二)補(bǔ)償方式單一如上所述,我國(guó)目前征地實(shí)踐中普遍采取的是一次性貨幣安置的方式,讓農(nóng)民在失地后自謀職業(yè),征地補(bǔ)償方式仍然比較單一,即使政府鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),卻沒(méi)有提供相關(guān)的培訓(xùn)系統(tǒng)以保證再就業(yè),就業(yè)安置機(jī)制嚴(yán)重缺失。一部分失地農(nóng)民拿到錢(qián)由于自身缺乏理財(cái)知識(shí)和消費(fèi)觀念,很快便揮霍得一干二凈,或用于充當(dāng)賭資或盲目投資,既失地又失錢(qián),可謂禍不單行,前途堪憂(yōu)。失地農(nóng)民在流入城市后,由于文化知識(shí)水平、觀念以及就業(yè)技術(shù)能力方面的限制,他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)中處于劣勢(shì)地位,往往只能從事一些體力型勞動(dòng),毫無(wú)競(jìng)爭(zhēng)可言。這樣的一次性貨幣補(bǔ)償安置忽視了被征地農(nóng)民的未來(lái)生存問(wèn)題。

    (三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理《土地管理法》第47條規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！?。這是我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的法律依據(jù),即以土地的原用途來(lái)確定征地補(bǔ)償費(fèi),實(shí)行的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”。安置補(bǔ)助費(fèi)一般為被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。如此低的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),失地農(nóng)民最多只能在省吃?xún)€用的前提下維持大約六年,其后的生活可以說(shuō)是毫無(wú)保障。另外,法律規(guī)定了年產(chǎn)值倍數(shù)范圍,卻沒(méi)有具體衡量標(biāo)準(zhǔn),這就賦予了政府極大的自由裁量權(quán),地方政府往往會(huì)可以壓低倍數(shù)以節(jié)省征地成本,違背了“運(yùn)動(dòng)員不能充當(dāng)裁判官”的規(guī)則,作為利益獲得者的政府同時(shí)又充當(dāng)利益分配者的角色,受利益的驅(qū)動(dòng),往往難以保證其公平性。

    (四)征地補(bǔ)償程序形式化在現(xiàn)代法治理念中,完善、正當(dāng)?shù)某绦蚴潜ＷC公權(quán)力良好運(yùn)作的手段,在土地征收過(guò)程中亦是如此。《土地管理法》第48條規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?，F(xiàn)階段有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定,僅僅局限于征地補(bǔ)償安置方案,而就征地行為本身是否合法與合理,被征地農(nóng)民無(wú)權(quán)要求聽(tīng)證,提出異議,也就是我們所說(shuō)的事后聽(tīng)證。所以即使對(duì)補(bǔ)償程序的聽(tīng)證再完善,也是于事無(wú)補(bǔ)。

    (五)補(bǔ)償款發(fā)放存在的問(wèn)題我們都知道,土地征收補(bǔ)償款是否及時(shí)、足額發(fā)放到農(nóng)民手中關(guān)系著農(nóng)民基本生活、對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起著舉足輕重的作用。一般來(lái)說(shuō),土地征收補(bǔ)償款就應(yīng)當(dāng)及時(shí)地足額地發(fā)放到農(nóng)民手中。但事與愿違,這個(gè)看起來(lái)非常理所當(dāng)然的事,在實(shí)踐操作中卻問(wèn)題百出。就目前來(lái)看,補(bǔ)償款發(fā)放工作主要存在這以下這幾個(gè)問(wèn)題:(1)給付農(nóng)民補(bǔ)償款不及時(shí)。本來(lái),在確定了土地征收補(bǔ)償款后政府應(yīng)及時(shí)地將款項(xiàng)及時(shí)地發(fā)放到農(nóng)民的手中,有的政府部門(mén)卻遲遲沒(méi)有落實(shí),總是以各種原因克扣挪用,在補(bǔ)償款發(fā)放到農(nóng)民手中的時(shí)候已經(jīng)大幅度貶值了。(2)補(bǔ)償款發(fā)放監(jiān)管力度不夠,克扣、貪污、挪用補(bǔ)償款的現(xiàn)象頻發(fā)。由于在土地征收補(bǔ)償程序中,一般都是由用地單位將補(bǔ)償款先劃入農(nóng)村集體帳戶(hù),然后由村委會(huì)將匯入集體帳戶(hù)的補(bǔ)償款再分發(fā)到各農(nóng)戶(hù)手中。這樣層層截留,最后到達(dá)農(nóng)戶(hù)手中己所剩無(wú)幾,由此引發(fā)的糾紛不斷。(3)某些村干部或農(nóng)民通過(guò)虛設(shè)人口來(lái)套取土地補(bǔ)償款。一些村干部除了將代管的土地補(bǔ)償款直接挪用或貪污外,采取虛列占有土地人員的手法冒領(lǐng)補(bǔ)償款。而失地農(nóng)民則多采用假結(jié)婚的方式以期獲得更多補(bǔ)償款。

    二、完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的幾點(diǎn)思考

    (一)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,按市場(chǎng)價(jià)格設(shè)置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)現(xiàn)行的征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,應(yīng)從立法和實(shí)踐的角度來(lái)擴(kuò)充我國(guó)征收補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目。在土地補(bǔ)償范圍上,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從土地所有權(quán)擴(kuò)大至土地使用權(quán)的補(bǔ)償,包括土地本身價(jià)格、土地使用權(quán)價(jià)值、地上附著物價(jià)格、社會(huì)保障價(jià)格和拆遷補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。豍筆者認(rèn)為補(bǔ)償范圍應(yīng)該包括間接損失,具體應(yīng)當(dāng)包括以下幾項(xiàng):(1)殘地?fù)p失、相鄰?fù)恋負(fù)p失補(bǔ)償。土地征收必然會(huì)造成殘余地的損害,降低土地的利用率,如征收導(dǎo)致土地分割,形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模,造成土地利用效率的損失。(2)重新安置補(bǔ)償。土地被征必然要涉及到遷移的問(wèn)題,那么補(bǔ)償款范圍需包適當(dāng)?shù)囊七w費(fèi)補(bǔ)償,其中包括建筑物和動(dòng)產(chǎn)的遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)取?3)營(yíng)業(yè)損失。被征收的土地大多不是荒廢的,除了普通的自給自足的耕種外,會(huì)用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的土地在被征收后不得不放棄經(jīng)營(yíng),本文認(rèn)為,此處的補(bǔ)償范圍需擴(kuò)展到營(yíng)業(yè)損失,即在被征地上從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的投資補(bǔ)償與租金損失補(bǔ)償。

    我們可以通過(guò)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合評(píng)估,確定以公平合理的市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需。

    (二)補(bǔ)償方式宜多樣化多渠道的補(bǔ)償方式能使土地權(quán)利人能得到充分的安置。筆者認(rèn)為,補(bǔ)償方式可以加入以下幾種:(1)貨幣安置。包括一次性貨幣安置。分期和終身貨幣安置。目前主要是采取第一種安置方式,本文認(rèn)為分期和終身貨幣安置比一次性安置更有利于保護(hù)農(nóng)民利益,采取后兩種方式可以避免因物價(jià)上漲帶來(lái)的弊病,定期根據(jù)物價(jià)上漲的幅度上調(diào)補(bǔ)償費(fèi)。(2)農(nóng)業(yè)安置。在土地資源豐富的地方可以采用這種方式,即給以被征地農(nóng)民相當(dāng)數(shù)量或者質(zhì)量的土地,供農(nóng)民發(fā)揮自身所長(zhǎng),繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)活動(dòng),或者轉(zhuǎn)換為其他農(nóng)業(yè)方式,保證其生活水平不下降,這樣可大大減少其他就業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。(3)提供免費(fèi)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或提供工作崗位。土地征收補(bǔ)償就好比扶貧工作的開(kāi)展一樣,與其給人以魚(yú)不如給人以漁,只有教授生存技能才能有效的脫貧。(4)企業(yè)補(bǔ)貼安置。因建造鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被征地后,如果沒(méi)有提供給農(nóng)民進(jìn)廠工作的機(jī)會(huì),就應(yīng)當(dāng)定期地用企業(yè)的利潤(rùn)來(lái)支付農(nóng)民一定的生活補(bǔ)貼作為補(bǔ)償安置。上述補(bǔ)償方式可以彌補(bǔ)單一金錢(qián)補(bǔ)償?shù)牟蛔?改變我國(guó)農(nóng)民謀生技能較低、進(jìn)入城市后就業(yè)困難的局面,較好地解決了農(nóng)民生活來(lái)源和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展問(wèn)題,值得肯定和推廣。

    (三)完善聽(tīng)證程序由上可知,目前的聽(tīng)證內(nèi)容局限于征地補(bǔ)償安置方案,即只有在征收方擬定公布后被征收方才有權(quán)要求聽(tīng)證。筆者認(rèn)為,失地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)應(yīng)該得到保障。建議設(shè)立事前聽(tīng)證,聽(tīng)取被征地農(nóng)民對(duì)是否征地的意愿,與廣大農(nóng)民在自愿平等的情形下對(duì)補(bǔ)償方案的制定進(jìn)行協(xié)商,充分表達(dá)自己的利益需求。

    (四)積極構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度建議建立專(zhuān)門(mén)的失地保障資金,以保障以下弱勢(shì)群體:(1)因失地且無(wú)法正常就業(yè)的農(nóng)民。對(duì)這類(lèi)群體進(jìn)行及時(shí)的失業(yè)救濟(jì)補(bǔ)償,組織就業(yè)培訓(xùn),提高失地農(nóng)民的文化水平,引導(dǎo)他們根據(jù)自身的特長(zhǎng)尋找合適的工作,同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè),并提供一定的小額資金貸款等政策上的優(yōu)惠,必要時(shí)可由政府出面與征地單位協(xié)商提供工作崗位。(2)年老或者喪失勞動(dòng)能力者及未成年人。年老及喪失勞動(dòng)能力者根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏浇o予最低生活保障,未成年人則根據(jù)最低生活保障給以補(bǔ)貼直至成年。

    失地農(nóng)民由于喪失了農(nóng)村身份而使得其在醫(yī)療方面從新農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度中被剝離出來(lái),因此,政府應(yīng)推進(jìn)失地農(nóng)民原來(lái)的新農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的接軌,又或者通過(guò)有效的宣傳鼓勵(lì)失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn),彌補(bǔ)因失去土地而無(wú)所依附的農(nóng)民的損失。

    (五)完善補(bǔ)償款發(fā)放制度1.嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償款專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)用,賦予農(nóng)民充分的自治權(quán)。土地征收補(bǔ)償款應(yīng)設(shè)立以戶(hù)為單位、標(biāo)注戶(hù)主身份證號(hào)的征地補(bǔ)償專(zhuān)用帳戶(hù),在法定期限內(nèi)由銀行將補(bǔ)償款打到專(zhuān)用賬戶(hù)上,全部、直接發(fā)放給被征用土地的農(nóng)民,任何組織與個(gè)人不得截留、克扣。這一做法減少了發(fā)放補(bǔ)償款的環(huán)節(jié),可以從制度上防止村干部侵吞補(bǔ)償款的現(xiàn)象。土地管理部門(mén)要明確土地補(bǔ)償?shù)氖找嬷黧w,從而在農(nóng)村征地過(guò)程中,跨過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一環(huán)節(jié),由有關(guān)部門(mén)直接對(duì)被征地農(nóng)民予以征地補(bǔ)償?shù)怯?直接與農(nóng)民打交道,面對(duì)面與每家農(nóng)戶(hù)進(jìn)行交涉,讓農(nóng)民及時(shí)了解自己的權(quán)利,行使自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配,這樣才能避免日后糾紛的發(fā)生。在立法建議上,應(yīng)賦予農(nóng)民充分的自治權(quán),必須明確規(guī)定全額支付的期限,如果在該期限內(nèi)農(nóng)民沒(méi)有得到應(yīng)得的賠償則有權(quán)拒絕征地單位動(dòng)用其土地。

    2.地方政府應(yīng)做好征地補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)管工作。地方政府應(yīng)當(dāng)要求村集體組織定期匯報(bào)征地安置補(bǔ)助費(fèi)的管理和使用情況,并對(duì)此進(jìn)行公示以方便被征地農(nóng)民監(jiān)督,對(duì)轄區(qū)內(nèi)群眾的補(bǔ)償和安置情況定期應(yīng)做匯總報(bào)告上級(jí)主管機(jī)關(guān)以期更好地跟蹤監(jiān)督。

土地征收補(bǔ)償?shù)囊蠓段牡?篇

關(guān)鍵詞：“城中村”改造；土地征收補(bǔ)償

一、“城中村”改造概述

1.土地的城市化

因歷史的緣故，城中村中存在的土地形式包括集體土地、承包制土地與宅基地等。盡管部分的土地與宅基地己經(jīng)被城市化，然而農(nóng)村的存在仍然沒(méi)有改動(dòng)。在城中村改造的過(guò)程中，必須將集體土地、承包制土地與宅基地等城中村的土地，轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)的用地，這樣將會(huì)為城市的發(fā)展建設(shè)與提升城市化水平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做好充足的準(zhǔn)備工作。

2.居住環(huán)境的城市化

按照城市規(guī)劃的要求和標(biāo)準(zhǔn)切實(shí)改善人居的環(huán)境質(zhì)量、提高城市形象。同時(shí)，保護(hù)好歷史文化和古跡等，切實(shí)做好周邊環(huán)境友好型工作，與城市融為一體。

3.生存生活方式的城市化

城中村雖占據(jù)著一定有利的地理位置，但村民在本質(zhì)的生活與思維方式方面發(fā)生改動(dòng)變化的事例較少，導(dǎo)致其生活社交居住等相關(guān)方式和城市整體的基調(diào)不和諧，且城中村公共綠化、學(xué)校、醫(yī)療健康與公共服務(wù)等相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施也不齊全，市政配套設(shè)施不全面不完整，“臟、亂、差”的城中村的總體形象比較嚴(yán)峻，須將城中村進(jìn)行全面改造更新，才能使得其本質(zhì)的生存生活方式進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)變[1]。

4.規(guī)劃發(fā)展管理的城市化

對(duì)城中村的規(guī)劃和管理比較滯后或置之不管，是形成其現(xiàn)狀的直接原因。因此，在城市化進(jìn)程中，必須對(duì)城中村實(shí)行更新改造，進(jìn)而促使其能真正融入進(jìn)城市當(dāng)中，成為城市的一員。城中村的改造須遵從相關(guān)的城市總體規(guī)劃規(guī)定與相應(yīng)的規(guī)劃管理程序和制度等。

二、“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

1.“城中村”房屋拆遷的補(bǔ)償依據(jù)不明確

按照我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)定，“城中村”改造的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)是《土地管理法》第四十七條，但是《土地管理法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能完全適用于“城中村”房屋的拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，并且其中規(guī)定的征收耕地的補(bǔ)償與征收宅基地的補(bǔ)償是不能相提并論的。[3]另外，《土地管理法》第四十七條關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，主要是針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)征收集體土地，并且是為了保護(hù)農(nóng)民集體的利益而不是個(gè)人利益而制定的。

2.補(bǔ)償?shù)闹黧w不明確

從《西安市城中村改造管理辦法》第三十三條、三十四條中可以看出，“城中村”改造的主體拆遷人，同時(shí)也是拆遷補(bǔ)償?shù)闹黧w。

根據(jù)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)順序，拆遷人不是自被拆遷人處獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而是從國(guó)家土地管理部門(mén)出讓獲得，那么國(guó)家土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)先行收回己經(jīng)出讓給他人的建設(shè)用地使用權(quán)，并為相應(yīng)補(bǔ)償及退還出讓金，因此補(bǔ)償人應(yīng)當(dāng)是國(guó)家而不是開(kāi)發(fā)商或領(lǐng)取拆遷許可證的其他人[4]。

西安市“城中村”房屋拆遷的許可證是頒發(fā)給區(qū)“城中村”改造辦公室的，但是在區(qū)“城中村”改造辦公室并沒(méi)有對(duì)被拆遷者進(jìn)行補(bǔ)償，而是由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行補(bǔ)償。

三、“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償出現(xiàn)問(wèn)題的原因分析

（一）立法上的缺失

對(duì)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部及最高人民法院都有部門(mén)規(guī)章、司法解釋進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，但由于制定的部門(mén)不同，側(cè)重點(diǎn)不同，各個(gè)條文之間存在許多不一致的情況。這導(dǎo)致作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不知道究竟該如何適用法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行“城中村”土地征收補(bǔ)償工作。如前文所述，政府劃撥的土地征收補(bǔ)償費(fèi)主要給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么之后征地補(bǔ)償費(fèi)用能否合理地分配給失地的農(nóng)民？如何才能合理地分配？這些問(wèn)題，法規(guī)當(dāng)中沒(méi)有具體的說(shuō)明，也沒(méi)有任何限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺失的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能按照本村的實(shí)際情況自行制定分配方案。這樣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就擁有了更大的自由決定權(quán)，進(jìn)而容易造成補(bǔ)償費(fèi)用分配的混亂現(xiàn)象，也埋下了社會(huì)矛盾的隱患。

（二）法律和政策貫徹不到位

近年來(lái)，隨著全國(guó)各大中小城市改造“城中村”行動(dòng)的不斷開(kāi)展，國(guó)家對(duì)各地的土地征收管理工作日益重視。2010年至2011年間國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，以規(guī)范集體和國(guó)有土地的征收和補(bǔ)償。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及國(guó)土資源部也聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專(zhuān)項(xiàng)清理工作的通知》，要求全國(guó)各地依照中央的精神，優(yōu)化相關(guān)的立法和政策，健全征地補(bǔ)償工作制度。

但在現(xiàn)實(shí)的征地過(guò)程中，很多地方“城中村”改造的依據(jù)仍然是過(guò)去制定的法規(guī)和政策。在這種情況下，有的村民就對(duì)地方法規(guī)和政策的有效性提出了質(zhì)疑，并要求政府依照現(xiàn)行有效法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行征地拆遷工作。有關(guān)部門(mén)對(duì)于這些質(zhì)疑的解釋是地方立法和文件的廢止應(yīng)當(dāng)由其制定部門(mén)來(lái)做出，征地拆遷部門(mén)作為執(zhí)行部門(mén)在實(shí)施拆遷補(bǔ)償工作時(shí)所適用的地方立法，如果沒(méi)有被廢止那么在其轄區(qū)范圍內(nèi)就是有效的。村民對(duì)此十分不滿(mǎn)。

四、完善我國(guó)“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償制度的對(duì)策

征地補(bǔ)償原則規(guī)定了被征地者的合法權(quán)益受到侵害時(shí)是否需要做出補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。我國(guó)《物權(quán)法》第四十二條第二款雖然規(guī)定了政府征收了農(nóng)村集體所有的土地后，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，但這并不是土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，因?yàn)楦鞯卣贫ǖ难a(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)不一，可操作性不強(qiáng)。憲法作為我國(guó)的根本大法，應(yīng)當(dāng)對(duì)基本的問(wèn)題作出規(guī)定，對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t也應(yīng)進(jìn)行規(guī)定。因此，在今后的憲法修改中，可以考慮借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，在憲法中規(guī)定“公正補(bǔ)償”的征地補(bǔ)償原則。

土地征收補(bǔ)償?shù)囊蠓段牡?篇

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán) 土地征收補(bǔ)償 公共利益 司法救濟(jì)

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和公共設(shè)施的增多，土地征收越來(lái)越不可避免。在土地征收中，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補(bǔ)償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項(xiàng)重要法律制度，同時(shí)，也是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)，并以土地集體所有權(quán)、法定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)形式擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。征地受補(bǔ)償權(quán)和安置權(quán)是保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要形式。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國(guó)現(xiàn)行土體征收補(bǔ)償制度未給予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)充分保障。

一、我國(guó)土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動(dòng)必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質(zhì)上揭示出征地權(quán)存在的合法性基礎(chǔ)，也是規(guī)制征地權(quán)的首要因素。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”《物權(quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。土地征收的法律基礎(chǔ)是公共利益高于個(gè)體利益，個(gè)體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)未區(qū)分公共利益和非公共利益，國(guó)家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來(lái);隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府控制逐漸被市場(chǎng)引導(dǎo)所取代，行政命令和法律手段成為市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充和保障機(jī)制，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，明確“公共利益”的內(nèi)涵變得很有必要。然而，我國(guó)的土地立法一直采用高度概括的方式對(duì)“公共利益”加以概括，并未對(duì)“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)踐中，“公共利益”在征收過(guò)程中總是被擴(kuò)大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟(jì)目的的用地也時(shí)?；祀s其中，冒充公共利益，國(guó)家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場(chǎng)合，政府理所當(dāng)然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，測(cè)算依據(jù)不合理，補(bǔ)償范圍過(guò)窄。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國(guó)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)用地被征用前三年的平均產(chǎn)值，補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)規(guī)定了前兩項(xiàng)總和不得超過(guò)土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍征收。補(bǔ)償費(fèi)僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價(jià)值，更不考慮土地的預(yù)期收益，沒(méi)有將土地作為資產(chǎn)處置。而且，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過(guò)土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍（《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》中將原來(lái)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了10倍）。從上述標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是按照被征用土地的原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)踐中，政府對(duì)土地低價(jià)征收，高價(jià)賣(mài)出，整個(gè)過(guò)程產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財(cái)政，被征地農(nóng)民被排斥在外。此外，我國(guó)征地補(bǔ)償僅僅規(guī)定了對(duì)現(xiàn)有損失的補(bǔ)償，對(duì)預(yù)期利益不作補(bǔ)償，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利也不作補(bǔ)償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，它還承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障的功能，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補(bǔ)償制度缺失。我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以城市優(yōu)先發(fā)展為價(jià)值取向，導(dǎo)致農(nóng)村及農(nóng)民在資源及權(quán)利的配置上長(zhǎng)期處于弱勢(shì)，城鄉(xiāng)存在雙重標(biāo)準(zhǔn)。城市房屋具有明確的權(quán)利屬性及權(quán)利主體，在拆遷補(bǔ)償方面能夠得到具體落實(shí);農(nóng)村房屋存在權(quán)利屬性的混合以及權(quán)利主體的虛置，即：集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律限制較多，處于事實(shí)上的不平等狀態(tài)，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，且國(guó)有與集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏統(tǒng)一的價(jià)格評(píng)估體系，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被征收的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權(quán)被征收的補(bǔ)償，土地增值利益沒(méi)有在合理補(bǔ)償中體現(xiàn)，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點(diǎn)王淑華（2011）已經(jīng)有所論證。雖然一些地方針對(duì)性地出臺(tái)了農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償?shù)霓k法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過(guò)低，不具有權(quán)威性。

（3）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有貨幣補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。由于我國(guó)企業(yè)勞動(dòng)用工制度的改革及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，勞動(dòng)力安置的補(bǔ)償方式難以實(shí)現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補(bǔ)償安置的方式。雖然貨幣補(bǔ)償是最重要的一種補(bǔ)償方式，但是單純的金錢(qián)補(bǔ)償無(wú)法使失地農(nóng)民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，還起到保障農(nóng)民基本生活的功能。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識(shí)，無(wú)法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。當(dāng)僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題，才是對(duì)農(nóng)民最有效的補(bǔ)償。此外，《土地管理法》也沒(méi)有明確規(guī)定哪個(gè)組織來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。實(shí)踐中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和政府土地管理部門(mén)對(duì)此常常踢皮球，互相推卸責(zé)任。

（4）補(bǔ)償金分配不到位。按照《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補(bǔ)助費(fèi)支付給負(fù)責(zé)安置的單位（通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）或個(gè)人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實(shí)際上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”也沒(méi)有確切的內(nèi)涵，這些法律概念的不確定性造成了對(duì)村委會(huì)或村民小組作為集團(tuán)土地所有權(quán)主體地位的模糊，村委會(huì)、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導(dǎo)致利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，造成土地補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補(bǔ)償費(fèi)用，最終導(dǎo)致大量的補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，使廣大農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償上的權(quán)利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進(jìn)一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。

3、征收正當(dāng)程序匱乏

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農(nóng)村土地的決定做出后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施。土地權(quán)利人在公告規(guī)定期間持土地權(quán)屬證書(shū)到土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。”以及“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)的或者要求舉行聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10日內(nèi)向土地行政主管部門(mén)提出。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改?！辈浑y看出，我國(guó)現(xiàn)行的土體征收補(bǔ)償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽(tīng)證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽(tīng)證的保障渠道，實(shí)踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見(jiàn)只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。在救濟(jì)方式的選擇上，若農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案存在異議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，其只能申請(qǐng)行政復(fù)議，缺乏司法救濟(jì)程序。

二、國(guó)外土地征收制度的借鑒

世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都建立了土地征收補(bǔ)償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)。土地征收補(bǔ)償是國(guó)家或政府為了公共目的而強(qiáng)制取得私有土地而給予的補(bǔ)償行為。西方國(guó)家和我國(guó)港臺(tái)地區(qū)大都承認(rèn)土地私有制。營(yíng)利性的建設(shè)開(kāi)發(fā)基本上都是通過(guò)土地交易市場(chǎng)完成，土地征收被嚴(yán)格限制在公共利益需要的范圍內(nèi)。同時(shí)，土地作為最重要的私有財(cái)產(chǎn)，一直受到法律最為嚴(yán)密的保護(hù)。從域外土地征收補(bǔ)償制度的立法及實(shí)踐來(lái)看，成功的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾個(gè)方面。

1、“公共利益”界定合理化

國(guó)外對(duì)“公用利益”界定的不同情況。例如，英國(guó)從目的性方面對(duì)公共利益進(jìn)行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實(shí)質(zhì)要件。美國(guó)對(duì)公共利益的理解比英國(guó)規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對(duì)征收行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人的都認(rèn)為符合公共利益目的?！斗▏?guó)民法典》將“公共需要”擴(kuò)大至社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿(mǎn)足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會(huì)行動(dòng)、文體、經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃等方面內(nèi)容也納入公共需要范圍。德國(guó)對(duì)“公共利益”的界定使用“社會(huì)福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍?？偟恼f(shuō)來(lái)，大陸法系國(guó)家通常采用立法的方式對(duì)“公共利益”作出解釋?zhuān)⒚婪ㄏ祰?guó)家則在司法過(guò)程中由法官結(jié)合具體的案情，對(duì)抽象的“公共利益”進(jìn)行具體解釋。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍科學(xué)化

世界上大多數(shù)國(guó)家都采用了市場(chǎng)價(jià)格法進(jìn)行征收。英國(guó)的基準(zhǔn)價(jià)格是被征收人受損利益的市價(jià)，在實(shí)務(wù)中，被征收人往往還能得到10%的額外補(bǔ)償。德國(guó)也是以被征收土地?fù)p失的市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)，即通常情況下的交易價(jià)格。法國(guó)也是以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，通常由專(zhuān)職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價(jià)格為準(zhǔn)。

在補(bǔ)償范圍上，美國(guó)站在充分保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度，對(duì)直接的、現(xiàn)實(shí)的損失和有證據(jù)證明的可預(yù)期利益的損失都作出充分評(píng)估，主體方面同時(shí)考慮財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人和財(cái)產(chǎn)利益相關(guān)人。日本征收補(bǔ)償包括直接損失和部分間接損失;種類(lèi)包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對(duì)未來(lái)不確定的損失也在合理考慮范圍內(nèi)。臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》也對(duì)損失的類(lèi)型的進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，主要包括：一是對(duì)土地被征收的直接損失;二是征地帶來(lái)的建筑改良物及農(nóng)作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營(yíng)業(yè)損失。

3、補(bǔ)償方式多樣化

國(guó)外各國(guó)在補(bǔ)償方式的選擇上，除了貨幣補(bǔ)償，會(huì)根據(jù)具體情況輔以其他的補(bǔ)償方式。例如，德國(guó)根據(jù)被征收人的申請(qǐng)，可以給予現(xiàn)物補(bǔ)償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補(bǔ)償、同等條件住宅補(bǔ)償?shù)取７▏?guó)法律根據(jù)征收對(duì)象的不同，規(guī)定了給予實(shí)物補(bǔ)償?shù)娜N特殊情況，包括對(duì)商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實(shí)物補(bǔ)償規(guī)定了替代地補(bǔ)償，具體種類(lèi)包括耕地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、宅地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、遷移代辦補(bǔ)償和工程代辦補(bǔ)償、現(xiàn)物給付等形式。既滿(mǎn)足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國(guó)臺(tái)灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補(bǔ)償。

在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)，貨幣補(bǔ)償是最有效、最具有普遍適應(yīng)性的補(bǔ)償方式，但是，隨著社會(huì)發(fā)展的多樣化與復(fù)雜化，單一的貨幣補(bǔ)償已無(wú)法滿(mǎn)足被征地人未來(lái)生產(chǎn)生活的需要。因此，各國(guó)普遍采用了貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物、股本、債券等補(bǔ)償方式為輔的多元化補(bǔ)償模式，從而充分保障了被征收人的各項(xiàng)權(quán)益。

4、征收程序正當(dāng)化

在美國(guó)，征收中確立了被征收土地權(quán)利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權(quán)利人行政與司法的雙重救濟(jì)手段。政府有披露義務(wù)，被征收人享有質(zhì)詢(xún)權(quán)。法國(guó)制定的《公用征收法典》可以對(duì)被征收人給予事前補(bǔ)償，體現(xiàn)了法國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn);后者解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償金的確定。加拿大專(zhuān)門(mén)制定了《征收法》，以公共利益、公平補(bǔ)償和正當(dāng)程序?yàn)楸貍湟?。我?guó)臺(tái)灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實(shí)體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進(jìn)行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開(kāi)。境內(nèi)外立法都強(qiáng)調(diào)了被征收人的參與權(quán)，要求政府與被征收人進(jìn)行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權(quán)責(zé)，重視正當(dāng)程序的重要性，在權(quán)利救濟(jì)方面，也進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

三、我國(guó)土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。如果對(duì)“公共利益”作任意曲解，將導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力。我國(guó)目前采用概括式的立法模式，但是由此導(dǎo)致法律法規(guī)極為簡(jiǎn)陋，使得法官和當(dāng)事人都無(wú)所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數(shù)學(xué)者建議采取第三種方法對(duì)公共利益進(jìn)行界定。而劉國(guó)臻教授則在《論我國(guó)土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對(duì)其進(jìn)行界定。通常認(rèn)為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當(dāng)?shù)撵`活性，賦予地方政府對(duì)“公共利益”范圍以很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權(quán)的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采用列舉法將難以滿(mǎn)足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認(rèn)為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個(gè)籠統(tǒng)，一個(gè)缺乏伸縮性，二者結(jié)合的可能成為缺點(diǎn)的結(jié)合。對(duì)此，我國(guó)“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個(gè)方面將其限制到合理范圍內(nèi)。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國(guó)防設(shè)施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共事業(yè);行政機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)構(gòu)及其他公共建筑;教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè);經(jīng)過(guò)法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對(duì)機(jī)會(huì)成本進(jìn)行比較：當(dāng)公益大于私益、成本小于支出時(shí)候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個(gè)科學(xué)、合理、公平的補(bǔ)償范圍，再輔以合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方式，才能最終保證補(bǔ)償?shù)墓裕胶庹魇绽娴姆峙洹?/p>

（1）擴(kuò)展補(bǔ)償范圍。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農(nóng)民，下同）的直接損失和物質(zhì)損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導(dǎo)致了在土地征收過(guò)程中公民對(duì)國(guó)家、政府的不信任乃至敵對(duì)情緒。因此，應(yīng)當(dāng)確立以直接損失和物質(zhì)損失補(bǔ)償為主，兼顧可預(yù)期利益損失與間接損失補(bǔ)償，精神損失補(bǔ)償為補(bǔ)充的補(bǔ)償范圍。首先，受償主體應(yīng)當(dāng)從被征收人擴(kuò)展至相關(guān)權(quán)利人，例如承租人、承包人等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離的現(xiàn)象普遍存在，因?yàn)橥恋卣魇詹粌H僅只給所有權(quán)人帶來(lái)?yè)p失，同時(shí)也會(huì)給用益權(quán)人造成損失。其次，補(bǔ)償范圍可參照國(guó)外實(shí)踐操作，由直接、物質(zhì)損失的補(bǔ)償擴(kuò)展至對(duì)可預(yù)期利益的損失與間接損失的補(bǔ)償。包括長(zhǎng)遠(yuǎn)投資帶來(lái)的損失、重新就業(yè)所產(chǎn)生的培訓(xùn)費(fèi)、獲得生存保障所提交的社會(huì)保障費(fèi)用、遷徙所帶來(lái)的適應(yīng)新環(huán)境產(chǎn)生的額外費(fèi)用等。由于精神損失具有主觀性和不可復(fù)制性，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，將其作為補(bǔ)充。

（2）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府在土地征收補(bǔ)償過(guò)程中所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低一直為學(xué)界所詬病，這也是引發(fā)政府與農(nóng)民之間沖突的直接導(dǎo)火索。按照目前的《土地管理法》，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農(nóng)民所得的補(bǔ)償總和遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映出土地的市場(chǎng)價(jià)值。并且，近幾年，隨著各地城市化進(jìn)程加快，全國(guó)普遍出現(xiàn)了地價(jià)、房?jī)r(jià)飛速增長(zhǎng)的局面，讓既定標(biāo)準(zhǔn)在保障農(nóng)民的合法權(quán)益時(shí)顯得蒼白無(wú)力。因此，在現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，參照各國(guó)通行做法，以土地市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大補(bǔ)償力度，完善農(nóng)民的利益保障，使其分享土地征收帶來(lái)的利益，才有助于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義，促進(jìn)社會(huì)和諧?？煽紤]引進(jìn)中立第三方對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行估算，以起到平衡與救濟(jì)的作用。

（3）豐富補(bǔ)償方式。雖然貨幣補(bǔ)償方式具有不可替代的重要作用，但是我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償方式過(guò)于機(jī)械。參照各國(guó)通行做法，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，建議引進(jìn)實(shí)物、技術(shù)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)和股本的補(bǔ)償方式。實(shí)物補(bǔ)償通常用于農(nóng)民的重要生活資料安排。例如許多地方實(shí)踐中采用的建造安居房、經(jīng)濟(jì)適用房等廉價(jià)房，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房?jī)r(jià)過(guò)高導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)力購(gòu)房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術(shù)和就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機(jī)會(huì)則是對(duì)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉(zhuǎn)型提供了幫助。將土地折算成股份作為補(bǔ)償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股在學(xué)術(shù)界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開(kāi)。除此之外，政府還應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題，對(duì)其基本生活作出保障，有利于失地農(nóng)民進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)換，保障其在新環(huán)境中安居樂(lè)業(yè)。

3、引入司法救濟(jì)，充分保障土地權(quán)利人的參與權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行征收程序具有政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與的特點(diǎn)，政府在征收過(guò)程中既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又作裁判員，強(qiáng)調(diào)國(guó)家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨(dú)立的第三方，能夠有效地協(xié)調(diào)各方權(quán)利、利益的關(guān)系，使其目標(biāo)導(dǎo)向?qū)嶓w正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當(dāng)性。征收過(guò)程中所產(chǎn)生的矛盾，可以通過(guò)行政訴訟和民事訴訟進(jìn)行解決。在征地過(guò)程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。分配土地補(bǔ)償金時(shí)，要明確集體成員間的分配程序，保障質(zhì)詢(xún)權(quán)。一般認(rèn)為，因土地征收及補(bǔ)償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國(guó)家基于“公共利益”之目的而為之，具有強(qiáng)制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補(bǔ)償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當(dāng)前征收程序缺乏正當(dāng)性恰巧是政府和公民之間地位不平等導(dǎo)致的，因此，將土地征收補(bǔ)償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權(quán)利人的合法權(quán)利得到有效保障。

四、小結(jié)

土地征收是國(guó)家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國(guó)有并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨椤Ｍ恋卣魇贞P(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的平衡，土地作為農(nóng)民最重要的生存基礎(chǔ)和生產(chǎn)資料，其承載的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｗo(hù)，當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地被征收后，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行充分、公平和合理的補(bǔ)償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項(xiàng)目中，制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)展補(bǔ)償范圍，豐富補(bǔ)償方式，對(duì)集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)足額補(bǔ)償。同時(shí)，建立健全社會(huì)保障體系，保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。在程序方面，保障失地農(nóng)民的充分參與權(quán)，引入司法裁判。

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