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農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革范文第1篇

關鍵詞：成都；農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革；農(nóng)民增收

中圖分類號：F32

文獻標識碼：A

文章編號：1007―5194(2009)03―0093―06

一、農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和重點領域

1．農(nóng)村土地產(chǎn)權改革是深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中一道繞不過的坎。

2007年末，成都市共有農(nóng)業(yè)人口516.72萬人，占全市總?cè)丝诘?6.83％；實有耕地面積34.48萬公頃，人均耕地面積0.07公頃。2007年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3324.4億元，比上年增長15.3％。其中：第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值235.5億元，增長5.5％；第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值1504.0億元，增長18.9％；第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值1584.9億元，增長13.6％。一、二、三產(chǎn)業(yè)比例關系為7.1:45.2:47.7。全市占46.83％的農(nóng)業(yè)人口僅僅創(chuàng)造了7.1％的國民生產(chǎn)總值，即接近1/2的人口創(chuàng)造的國民生產(chǎn)總值還不到1/10，農(nóng)村人口創(chuàng)造的社會財富遠遠低于社會平均效益。收入的增加總是與創(chuàng)造的社會財富成正比的。因此，只有在減少農(nóng)業(yè)人口和增大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總量上著力才能提高農(nóng)村人均收入。減少農(nóng)業(yè)人口，就必須大力推進城市化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，剪斷已經(jīng)在城市定居和就業(yè)的人員與農(nóng)村土地的聯(lián)系，農(nóng)村土地產(chǎn)權改革是前提條件；增大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總量，就必須大力推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟，改變農(nóng)村經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)是前提條件，只有通過農(nóng)村土地產(chǎn)權改革，土地流轉(zhuǎn)才能加快。

2．憑借統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)在關鍵環(huán)節(jié)和重點領域先行先試的優(yōu)先權，率先推進農(nóng)村土地制度產(chǎn)權改革。

成都，從2003年開始實施“城鄉(xiāng)一體化”到2007年被批準為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，歷時五年。成都的城市和農(nóng)村從基礎設施建設到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、從制度設計到思想觀念、從公共服務水平到收入水平差距都發(fā)生了巨大變化。從2002年到2008年的城鄉(xiāng)收入發(fā)展來看，成都市的城鄉(xiāng)差距小于全國。同時，成都農(nóng)民的人均純收入絕對數(shù)和增長速度也高于全國平均水平(見表1)。

分析表1，可見成都于2003年開始實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略以來，城鄉(xiāng)收入差距有了明顯縮小，顯示城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實效。但到2006年，城鄉(xiāng)收入差距較上年出現(xiàn)擴大跡象，表明如果不對農(nóng)村土地產(chǎn)權進行改革，雖然在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上著力，其促進農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)收入差距的能量趨近極限?！俺青l(xiāng)一體化”的精髓是在“體”字上。城市經(jīng)濟迅猛發(fā)展得益于市場經(jīng)濟和明晰的產(chǎn)權，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢可歸咎于生產(chǎn)資料要素沒有明晰的產(chǎn)權，市場經(jīng)濟弱小。因而“城鄉(xiāng)一體化”就得實現(xiàn)城市經(jīng)濟體制與農(nóng)村經(jīng)濟體制的一體化。由此成都在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設上進入農(nóng)村改革的關鍵環(huán)節(jié)和重點領域，進入農(nóng)村土地產(chǎn)權改革這一“深水區(qū)”。

二、充分釋放農(nóng)村產(chǎn)權改革對促進農(nóng)民增收的能量

2008年1月1日，成都正式啟動農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權制度改革，出臺了《關于加強耕地保護進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權制度的意見(試行)》。此次成都農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的指導思想是：深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、‘四位一體’科學發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進‘三個集中’，深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權制度改革，建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權制度，構(gòu)建農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎，切實推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化，促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展創(chuàng)造條件。改革的基本原則：(1)嚴格保護耕地；(2)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度；(3)切實維護農(nóng)民利益；(4)重點突破、分步實施。改革的重點和基本步驟是：(1)開展農(nóng)村集體土地和房屋確權登記。對農(nóng)村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、林權和房屋所有權進行確權登記，明確產(chǎn)權。集體土地所有權、集體建設用地使用權確權到村或組。承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋確權到戶。(2)創(chuàng)立耕地保護機制。加強市域范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃管理，實行耕地分級保護，設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制。(3)推動土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。促進農(nóng)用地承包經(jīng)營權和林地使用權流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)村集體所有的未利用地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，探索建立對農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權的補償機制，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)服務體系。(4)推動農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃并按規(guī)定程序報經(jīng)有權機關批準后才能依法取得。建立集體建設用地使用權出讓制度，依法促進集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)，探索建立對農(nóng)民自愿放棄宅基地的補償機制，加強集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理。(5)開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權流轉(zhuǎn)試點。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權流轉(zhuǎn)制度，加強農(nóng)村房屋產(chǎn)權流轉(zhuǎn)的管理，積極培育發(fā)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權交易市場。改革的保障措施是：完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系；強化規(guī)劃和土地用途管制；建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共住房制度；推進農(nóng)村金融體系建設；建立農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權糾紛調(diào)處機制。

可見，成都農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，就是“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權”，使農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權的產(chǎn)權主體地位得到制度的保證，由此帶來農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻變化；就是為了更好地強化規(guī)劃和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城鄉(xiāng)界限，科學編制全域成都規(guī)劃；就是為了激活農(nóng)村土地資產(chǎn)的資本屬性，增強農(nóng)村發(fā)展的自身“造血”功能，發(fā)展和完善各種金融服務體系，促進產(chǎn)權與資本的有機結(jié)合；就是為了發(fā)展和壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以產(chǎn)權和資本為紐帶，通過多種實現(xiàn)形式將農(nóng)戶組織起來參與市場競爭；就是為了促進農(nóng)村經(jīng)濟向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)?；?jīng)營發(fā)展，通過完善社會保障體系推進城鄉(xiāng)社會保障制度一體化，從而為土地順暢流轉(zhuǎn)提供制度保證。

在推進此次農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的過程中，成都有四大舉措：

第一，對各區(qū)(市)縣試點村進行了“確權”，明確農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織對承包地、宅基地、集體建設用地、農(nóng)村房屋、林權等物權關系。通過對農(nóng)戶土地、房屋、林權的調(diào)查、測量及公示等一系列環(huán)節(jié)，最終頒給集體《集體土地所有權證》，頒給農(nóng)戶《集體土地使用權證》、《房屋所有權證》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》和《集體林地使用權證》。此次確權頒證不僅使集體對農(nóng)地所有權得到明晰，而且也對農(nóng)地使用權的完整性進行了全面梳理，包括集體經(jīng)濟組織和集體組織成員的重新界定、承包權的長期固化 和宅基地確權的洗牌。在頒給農(nóng)民“四證”的同時還發(fā)給農(nóng)民“兩卡”，即耕地保護卡和養(yǎng)老保險卡。截止2008年底，全市共有222個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(涉農(nóng)街辦)、1676個村(涉農(nóng)社區(qū))、24004個組(社)開展農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點，涉及農(nóng)戶1 195891戶。完成入戶摸底調(diào)查1039268戶，完成土地測繪827261戶，完成確權結(jié)果公示570977戶，完成確權頒證314949戶。土地確權改革，為農(nóng)民擁有合法的土地產(chǎn)權財富提供了具有前置條件的制度安排，為農(nóng)民大幅度增加財產(chǎn)性收入提供了更大的空間。

第二，成立市和區(qū)(市)縣農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)擔保公司，開展農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權抵押擔保貸款。成都農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)擔保公司于2008年3月24日掛牌，不久，成都受四川汶川大地震影響部分地方成為特重災區(qū)，成都農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)擔保公司在災后重建中發(fā)揮了重要作用，針對災區(qū)農(nóng)民，通過市場機制解決災后重建的資金問題。受災農(nóng)戶自建住房，可以申請利用集體建設用地使用權抵押或新建房屋所有權抵押承諾，向農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)擔保公司抵押，獲得災后自建住房的貸款擔保。由農(nóng)村信用聯(lián)社和成都商業(yè)銀行發(fā)放農(nóng)村災后住房重建專項貸款。截止2008年底，已向4527戶災毀房屋農(nóng)戶出具意向擔保函，正式簽約2566戶，擔保貸款10704.2萬元。農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)擔保公司的組建，更加深遠的意義還在于推動了土地產(chǎn)權資本化的進程，柔化了承包地、房屋不能抵押貸款的剛性規(guī)定。

第三，組建農(nóng)村產(chǎn)權交易所，形成市、縣、鄉(xiāng)三級服務平臺。成都農(nóng)村產(chǎn)權交易所其主要職能為：開展林權、土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村房屋產(chǎn)權、集體建設用地使用權、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權、農(nóng)村經(jīng)濟組織股權等農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目投融資服務。這為推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，廣泛吸引社會資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，繁榮農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟提供了有效平臺，為各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動創(chuàng)造了條件。同時，由于土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，不僅使眾多的規(guī)模經(jīng)營成為現(xiàn)實，而且為形成眾多的農(nóng)合組織和建立龍頭企業(yè)與農(nóng)民緊密型利益聯(lián)結(jié)機制創(chuàng)造了條件。成都村產(chǎn)權交易所于2008年10月10日成立，截止2008年底，已有12個項目簽約，涉及土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的項目6個，流轉(zhuǎn)面積為16557.9畝；涉及集體建設用地使用權的項目3個，流轉(zhuǎn)面積153.28畝；涉及集體林權流轉(zhuǎn)的項目3個，流轉(zhuǎn)面積2888畝。

第四，加快發(fā)展農(nóng)村金融建設和農(nóng)村金融制度改革步伐，為促進農(nóng)村土地資本化創(chuàng)造條件。成都積極推進市商業(yè)銀行、農(nóng)信社改革，加快組建地方保險公司等金融機構(gòu)，規(guī)范和發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，鼓勵創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行、各類小額貸款公司，探索發(fā)展形式多樣的農(nóng)村民間金融，建立健全資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農(nóng)村金融體系。推進農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人改革，建立了邛崍、大邑、彭州等村鎮(zhèn)銀行，引入淡馬錫小額貸款公司開展小額貸款服務，為農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革后需要進行抵押貸款的農(nóng)民提供資金支持，從而創(chuàng)造了使農(nóng)戶基本上能夠享有現(xiàn)代企業(yè)一樣的在擴大再生產(chǎn)和提高生產(chǎn)水平過程中的融資條件。

三、成都農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革對農(nóng)民增收的實效分析

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革提升了農(nóng)民主體地位，增強了農(nóng)民的土地觀念和財產(chǎn)意識。對農(nóng)村土地進行確權，本身就是為了確保農(nóng)民的主體地位。在確權頒證過程中，成都農(nóng)民自主成立村級議事會。，解決確權頒證出現(xiàn)的各種歷史疑難問題和現(xiàn)實矛盾。議事會是在推行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革中的一項創(chuàng)新，目的是充分尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民利益，使農(nóng)民有充分的話語權，有平等的機會參與改革，不僅充分調(diào)動出了農(nóng)民的“主人翁”精神，而且也激發(fā)出了農(nóng)民的創(chuàng)造性，讓農(nóng)民“自主、自愿、自治”。

其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革促進了土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，加快了土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)。如成都市龍泉驛區(qū)黃土鎮(zhèn)洪安村，在確權頒證后流轉(zhuǎn)了3500畝土地給黑金果業(yè)有限公司，用于標準化綠色葡萄生產(chǎn)基地建設。該公司到目前為止已經(jīng)投入資金3510萬元，完成了標準化葡萄基地內(nèi)的道路、渠系、土地整理、灌溉等基礎設施建設，其中2500畝用于葡萄種植，1000畝用于彩色薯種植。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變極大地激發(fā)出了土地的增產(chǎn)增收效益。據(jù)調(diào)查，3500畝總純收入為1100萬元，每畝平均收入3142元，比流轉(zhuǎn)前每畝純收入1000元的基礎上增加收入2142元。

再次，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革促使勞動力轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活方式。土地流轉(zhuǎn)后，讓在農(nóng)民獲得更多租金收入的基礎上擁有了工資性收入，促進了農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。以成都市雙流縣為例，農(nóng)民將手中的土地交給村集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)業(yè)項目公司簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民每年每畝地收取900斤大米的租金，三年后開始遞增，每年每畝遞增50斤，到1200斤時封頂。這就使土地由原來的無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂茫罐r(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定的收益。另外，農(nóng)業(yè)項目公司也要雇傭當?shù)剞r(nóng)民務工，每天工資約40元。同時，從土地閑置出來的年輕人可以進城打工，使其從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)。這樣，以上三項收入加起來，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革前提高了很多。另外，還推進了成都市的城市化進程。2008年，成都城市化率由2007年的62.58％上升到了63.58％。

復次，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革守住了耕地紅線。要保護耕地，保護農(nóng)民的合法權益，產(chǎn)權明晰是最好的辦法。通過農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，對農(nóng)用地、非農(nóng)用地的規(guī)模不僅僅是一次摸底，而且也是對過去遺留下來的土地問題的一次徹底地理清。在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民領到土地使用權證時，也領到了一張“耕地保護卡”。每年，成都市、縣兩級政府會從財政預算中安排26億元設立耕地保護基金。按照基本農(nóng)田補貼每年每畝400元、一般耕地補貼每年每畝300元的標準，全部打入農(nóng)民領到的這張“耕地保護卡”中。在這種情況下，一個30歲的農(nóng)民，如果他的耕地沒遭到破壞，到退休時大概可以領到3―5萬元。顯然這會調(diào)動起農(nóng)民保護耕地的積極性，即使將土地流轉(zhuǎn)了，也會主動監(jiān)督企業(yè)，不允許企業(yè)破壞耕地。這無疑能嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地，確保耕地總量不減、質(zhì)量不降，從而使基本農(nóng)田得到有效保護。在耕地得到保護的基礎上，農(nóng)民也獲得了更多的轉(zhuǎn)移性收入(即政策性收入)。

四、農(nóng)村產(chǎn)權改革對促進農(nóng)民增收的對策建議

2007年，成都農(nóng)民人均純收入5642元，其中家庭經(jīng)營性收入2520元、工資性收入2381元、財產(chǎn)性轉(zhuǎn)移性收入448元，比重為47.1:44.5:8.4。2008年，成都農(nóng)村居民人均純收入6481元，其中家庭經(jīng)營性收入人均2712元，工資性收人人均2752元，財產(chǎn)性收入509元，比重變化為45.4:46.1:8.5。 見表2

1．進一步健全土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)市場，確保農(nóng)民的利益不受侵害，促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。

分析表2，在農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中，財產(chǎn)性收入所占比重太小，這就意味著增幅空間大。因而進一步完善土地產(chǎn)權改革的政策和措施，確保農(nóng)民土地產(chǎn)權的正當利益和合法的財產(chǎn)性收入，是提高農(nóng)民收入的重要途徑。

積極培育產(chǎn)權交易非利害沖突第三方組織，即市場中介，發(fā)展能夠保證“公平、公正、公開”，維護交易雙方利益，為產(chǎn)權流轉(zhuǎn)服務獨立的社會中介服務組織。比如估價機構(gòu)、公正機構(gòu)等。土地流轉(zhuǎn)與一般商品交易不同，其運行過程比較復雜，涉及估價、談判、簽約、鑒證、登記以及違約處理等眾多環(huán)節(jié)。所以，必須大力為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務的中介組織，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀人或經(jīng)紀公司，完善中介服務體系，促進土地流轉(zhuǎn)高效、公開、公正地進行。

形成合理的土地流轉(zhuǎn)對價。土地流轉(zhuǎn)應該支付合理的對價。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)收益低下，土地流轉(zhuǎn)往往難以形成合理的對價。土地流轉(zhuǎn)對價本質(zhì)上是農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權益的體現(xiàn)，它由農(nóng)戶的生存保障價值、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對土地的投入、土地流轉(zhuǎn)的增值分成和土地的潛在效益等四部分組成。在進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中，必須以合理的價格保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。同時，由于土地流轉(zhuǎn)有一定的時間性，在流轉(zhuǎn)合約中必須充分考慮到通貨膨脹和物價變動等各種因素的影響，保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收入不因通貨膨脹等因素而縮水，特別是要防止應對實際對價過低而影響農(nóng)民生活。由于流轉(zhuǎn)中農(nóng)民弱勢地位，需要政府加強管理，制定土地流轉(zhuǎn)的最低價格以保護農(nóng)民利益。

允許農(nóng)村集體所有制的建設用地直接進入市場。這樣可以形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的真實市場價格，賦予農(nóng)民更多土地價格制定的發(fā)言權，有更多的機會參與土地增值收入的分配。法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權。

2．發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟，組建多形式新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，推動農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，或轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民工資性收入。

雖然農(nóng)民的工資性收入所占比重已經(jīng)較大，但工資性收入來源還很單一，主要是外出務工，或當?shù)卮蚬な杖?。這些收入，與新農(nóng)村建設、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還沒有完全接軌。國際經(jīng)驗告訴我們，產(chǎn)權改革是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場化的基石和動力，能夠極大地推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個大概念，涉及食品、醫(yī)藥、環(huán)保、工業(yè)原料、生態(tài)、休閑等領域。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和市場化能夠創(chuàng)造眾多新的、較高收入的就業(yè)崗位?？梢?，產(chǎn)權改革對促進農(nóng)民工資性收入的空間潛力較大。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，不僅會形成新的農(nóng)村經(jīng)濟活動，而且會新增眾多新的就業(yè)崗位。比如，家庭經(jīng)營向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平，這樣就會形成一系列服務組織；比如，統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，著力提高組織化程度，這樣就會新增加諸如管理、組織、生產(chǎn)、銷售等新的就業(yè)崗位，使眾多農(nóng)村剩余勞動力從家庭經(jīng)營轉(zhuǎn)向合作經(jīng)營，在獲取土地股份收入的同時還獲得參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)村經(jīng)濟建設的工資性收入。

3．堅定不移地推進土地產(chǎn)權資本化，增加農(nóng)業(yè)科技投入，發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村金融服務，提高農(nóng)民經(jīng)營性收入。

分析表2，農(nóng)民的經(jīng)營性收入所占比例較大。但與從事其他產(chǎn)業(yè)的主業(yè)收入相比，社會平均效益并不高，平均每月220元。這也是不少農(nóng)民寧愿撂荒也不愿精耕細作的原因。

產(chǎn)權改革促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的市場化。這就是產(chǎn)權制度的力量。一方面，由于產(chǎn)權改革，規(guī)?；?jīng)營成為普遍現(xiàn)象，交易成本大大降低，市場化程度大大提高；另一方面，無論是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是其他產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代經(jīng)營的基本條件就是負債經(jīng)營，農(nóng)村土地產(chǎn)權改革必將使農(nóng)業(yè)負債經(jīng)營成為可能和普遍現(xiàn)象，由此，為了提高農(nóng)業(yè)品種的附加值，或提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化，或擴大再生產(chǎn)，經(jīng)營主體有了充分利用外部資金的條件和可能。所以，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權資本化進程，發(fā)展多種形式的金融服務，是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的重要途徑。

產(chǎn)權改革并不意味著土地一定要流轉(zhuǎn)。在產(chǎn)權改革后，繼續(xù)從事家庭經(jīng)營的農(nóng)戶其收入的主要來源仍然是家庭經(jīng)營性收入。十七屆三中全會《決定》提出“家庭經(jīng)營要向先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益”，這里所要求的“增加資本投入”，由于現(xiàn)階段農(nóng)戶的收益極其有效，土地產(chǎn)權的資本化是實現(xiàn)“增加資本投入”的必要前提。因而需要創(chuàng)新農(nóng)村金融，努力探索與農(nóng)村土地產(chǎn)權改革相適應的多種農(nóng)村金融形式。

“增加技術投入”。首先，政府對科技農(nóng)業(yè)的研發(fā)和推廣納入公共產(chǎn)品范疇，研發(fā)和推廣主要由政府來做；其次才是農(nóng)民享用或象征性購買科技服務。農(nóng)村土地產(chǎn)權改革使農(nóng)民真正成為經(jīng)營的主體、收益的主體。農(nóng)村土地產(chǎn)權改革后，農(nóng)民對土地的關系更加緊密，主體地位明顯增強，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的熱情明顯提高，對發(fā)展附加值高的科技農(nóng)業(yè)有內(nèi)在沖動。政府加大對高附加值科技農(nóng)業(yè)這種公共產(chǎn)品的供給，縮小農(nóng)業(yè)經(jīng)營與社會平均效益的差距，將極大地推動農(nóng)民參與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進而提高農(nóng)民的經(jīng)營性收入，實現(xiàn)“使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果”(十七屆三中全會《決定》)。

4．健全土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)的風險防范機制，保障農(nóng)村安全和農(nóng)民持續(xù)增收。

要有流轉(zhuǎn)的可控機制，實現(xiàn)土地產(chǎn)權的可控流轉(zhuǎn)。對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)和抵押的產(chǎn)權要進行評估，抵押公司和流轉(zhuǎn)中心必須把好關，不能讓后續(xù)生存和發(fā)展無剛性保障的農(nóng)戶對承包地或宅基地及自住房進行流轉(zhuǎn)。剛性保障包括居住保障和收入保障。在城鎮(zhèn)有固定的住所，有可靠的非農(nóng)收入來源，是可以流轉(zhuǎn)的兩大必備條件。

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革范文第2篇

關鍵詞：集體土地所有權 土地承包經(jīng)營權建設用地使用權產(chǎn)權改革

土地是我國最重要的資源。馬克思說過:“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。農(nóng)村土地產(chǎn)權制度一般是指農(nóng)村集體土地所有權及其派生出來的集體土地使用權和其他土地權利形成的相關制度。30多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國各級政府采取了一系列措施深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，推動農(nóng)村穩(wěn)步發(fā)展。以農(nóng)地承包、集體建設用地流轉(zhuǎn)等為標志，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度改革和建設取得了很大進展，但也暴露出一些深層次的問題。

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革中存在的問題

（一）集體土地所有權價值難以實現(xiàn)

農(nóng)村集體土地所有權,指農(nóng)村勞動群眾集體經(jīng)濟組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權利,是我國社會主義土地所有權的一種重要形式。在我國農(nóng)村，有相當一部分農(nóng)民只知道集體土地屬于農(nóng)民集體所有，但沒有所有權概念，對集體土地所有權價值知之甚少。導致如下結(jié)果：一是土地權屬不清，糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，土地界限拐點位置無證可查，導致部分土地界限長期存在爭議。二是集體土地所有權主體不明確。我國《民法通則》雖然規(guī)定了集體所有權,但沒有明確規(guī)定集體所有權的主體。該怎樣認識集體所有權的主體在立法上和法學理論上都存在著困惑。三是農(nóng)民行權意識差，在行使所有權時農(nóng)民“集體”很難成為實踐層面上的所有者主體，實際權利由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的村干部或者村民小組長代替所有權人行使，這在土地發(fā)包、集體土地征收中，體現(xiàn)尤其突出。

（二）集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)混亂，缺乏法律規(guī)制

長期以來，集體非農(nóng)建設用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在客觀上對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民集體組織財富積累、提高農(nóng)民收入等起到了促進作用，但是，這種流轉(zhuǎn)在政策和法律上未得到明確認可，在雜亂無序和隱蔽狀態(tài)下進行，引發(fā)了諸多問題，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

在農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)方面存在諸多問題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護受到?jīng)_擊。隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租用于非農(nóng)建設，或者低價出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地等現(xiàn)象層出不窮。二是集體非農(nóng)業(yè)建設用地使用權自發(fā)、無序流轉(zhuǎn)，導致政府難以有效控制建設用地供應總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的有效實施，使土地市場秩序受到嚴重沖擊。三是農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)的條件、用途、權益、程序等缺乏明確規(guī)定，難以依法進行土地登記，對建設投資者不利，還會波及到其他利害關系人，使交易安全得不到保障。四是集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配關系混亂。由于缺乏法律監(jiān)管與市場機制，土地的市場價值及資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得以充分體現(xiàn)，加之農(nóng)村土地產(chǎn)權關系混亂，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益難以得到法律的切實保障。

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革范文第3篇

關鍵詞: 農(nóng)地產(chǎn)權制度;產(chǎn)權歸屬;產(chǎn)權功能

中圖分類號: F301

1 產(chǎn)權的一般理論

1.1 產(chǎn)權的含義

產(chǎn)權起源于原始的財產(chǎn)歸屬性質(zhì)與秩序,與財產(chǎn)關系的形成和演變緊密地聯(lián)系在一起。它是一個復雜的概念,具有多種含義。目前對產(chǎn)權范疇及其基本理論的研究形成了多種學派觀點,歸納起來有以下三種:一是產(chǎn)權功能論,其代表人物德姆塞茨認為“產(chǎn)權是一種社會工具,其重要性就在于事實上它們能夠幫助一個人形成他與他人進行交易的合理預期”;他進一步指出“所謂產(chǎn)權,是指使自己和他人受益受損的權利”。二是產(chǎn)權權利復合論,這種理論認為:“產(chǎn)權就是所有權,它是某個主體擁有作為財產(chǎn)的某個客體所得到的在法律上的承認和保護”;或者認為所有權是產(chǎn)權的核心,產(chǎn)權是以財產(chǎn)所有權為核心的多層次系列財產(chǎn)權利的組合;三是產(chǎn)權體系論,認為產(chǎn)權是包括所有權在內(nèi)的一組權利束,認為產(chǎn)權是由占有權、使用權、收益權、處分權以及由些衍生的各種權利所組成的。

產(chǎn)權的完整與否一般有三個衡量標準:(1)所有者具有的排他使用權;(2)所有者具有的收入獨享權;(3)所有者具有的自由轉(zhuǎn)讓權。產(chǎn)權結(jié)構(gòu)效率高低的判斷標準一般為:是否能為在它支配下的人們提供將外部性較大地內(nèi)在化的激勵。

1.2 農(nóng)地產(chǎn)權制度的含義

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度是人們在一定條件下,因農(nóng)村土地的所有權、使用權等權益而發(fā)生的所有關系的總和,是對土地資源內(nèi)含的各種權利的設置以及關于這些權利的分配、享有、轉(zhuǎn)讓的規(guī)則,它包括土地所有權制度和土地經(jīng)營權制度兩個方面,土地產(chǎn)權的多元性決定了土地權利的可分割性和可分配性,它涉及到附著在土地上的多種權利的劃分問題,具有保障、激勵、配置、約束四個功能。

2 現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度改革模式思路評析

2.1 土地國有化

這種模式認為目前現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制是虛無的,實際上是不完全的國有制,從而造成農(nóng)村無政府狀態(tài)、土地投機嚴重。持這種觀點的學者認為明確集體土地所有權歸國家所有可以很好的解決以上問題,而農(nóng)地的使用則采用國家租賃農(nóng)民的方式來解決。

雖然土地國有化有一定的優(yōu)點,但筆者認為實行比較困難。原因首先是無論國家通過收購方式還是強制收回的方式達到土地國有化,都存在著巨大的交易費用,這是當前國家所無法承擔的;另外,即使集體土地歸國家所有了,國家仍得將集體土地委托給地方政府經(jīng)營管理,這也存在巨大監(jiān)督成本,而且也有可能造成土地所有權主體的更加虛化。

2.2 土地私有化

這種模式主張集體放棄徒有虛名的所有權,將土地集體所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制,對于土地使用權、收益權、處置權,則通過國家立法進行管理,保證農(nóng)民擁有完全的土地使用權和處分權。土地私有制的優(yōu)點在于可以消除土地亂占濫用以及土地使用中的投機行為和短期行為。

然而,筆者認為,盡管土地私有制在部分西方國家顯示出良好的經(jīng)濟績效,但是產(chǎn)權制度的安排,除了受經(jīng)濟功能影響外,還受一國政府的偏好和意識形態(tài)的影響,在我國現(xiàn)行的社會主義經(jīng)濟體制框架下,土地私有化明顯是行不通的。

2.3 完善土地集體所有制

提倡這種模式的學者認為,中國的土地集體所有制是具有路徑依賴性質(zhì)的,改革不能從所有制本身出發(fā),而應從制度的完善出發(fā)。但對于具體的產(chǎn)權安排則存在兩種不同的意見:一種認為其首要任務是明晰集體土地的產(chǎn)權主體,既集體土地應歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組中的哪一級所有;另一種認為要撇開農(nóng)地所有權歸屬不管,應從產(chǎn)權權能的重構(gòu)來完善現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度。

從產(chǎn)權的不同含義可見,產(chǎn)權是一個涉及面廣而且復雜的概念。但也正是因為其涉及面廣,才給不同的學者提出不同的產(chǎn)權立論提供了空間。提出以上三種模式的學者就是從產(chǎn)權權利復合論的角度來對產(chǎn)權的內(nèi)涵進行理解,都認為所有權是產(chǎn)權的核心。他們認為,現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度中的農(nóng)地產(chǎn)權主體模糊是造成我國農(nóng)地產(chǎn)權制度運行當中種種問題的根源。他們據(jù)此認為,改革我國現(xiàn)行農(nóng)地制度,其核心就是明晰農(nóng)地的所有權主體,認為只有明晰了農(nóng)地產(chǎn)權主體,才能算是真正意義上的產(chǎn)權制度改革。因而,當前大部分學者的研究只局限于對“集體”的內(nèi)涵和外延應如何確定,在農(nóng)地應該歸哪一級集體所有等問題上糾纏不清;或者從制度本身對農(nóng)地的集體所有制進行全面的否定。從產(chǎn)權的一般理論來看,這本身沒有什么錯誤。因為產(chǎn)權的一般理論在對有關產(chǎn)權對制度的作用和制度的運行的探討時,認為產(chǎn)權主體明晰,產(chǎn)權得到嚴格的界定,資源才能得到最有效的配置。但是,產(chǎn)權制度的變遷是要受到制度環(huán)境的約束的,產(chǎn)權制度作為上層建筑,必須根植于其國家客觀實際,必須符合國家基本經(jīng)濟制度。

3 現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度改革研究重心的轉(zhuǎn)移

3.1 研究重心轉(zhuǎn)移的理論基礎

眾所周知,我國是社會主義國家,生產(chǎn)資料的社會主義公有制是社會主義國家區(qū)別于資本主義的最基本的特征,這也是我國基本經(jīng)濟制度。土地是三大基本生產(chǎn)資料之一,因而農(nóng)地的產(chǎn)權安排必須基于公有制體制的框架內(nèi),也就是說農(nóng)地產(chǎn)權制度安排不僅要考慮效率,而且更要考慮公平,必須保證農(nóng)地為廣大農(nóng)民集體所有,任何農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的研究如果脫離農(nóng)地集體所有這一個最基本的前提去討論農(nóng)地產(chǎn)權歸屬,在現(xiàn)時的中國是不實際的。因此,我們現(xiàn)在所要做的是在堅持農(nóng)地產(chǎn)權集體所有的前提下來研究如何克服其缺陷、提高產(chǎn)權制度的運行效率,而不是糾纏于農(nóng)地產(chǎn)權歸屬問題上,所進行的農(nóng)地產(chǎn)權制度改革才能取得實質(zhì)性的進展。筆者認為,目前研究工作的重心應該放在產(chǎn)權權能分割和重組上,產(chǎn)權的功能立論者可以為我們提供一個很好的思路和理論基礎。

事實上,現(xiàn)代產(chǎn)權經(jīng)濟學關于產(chǎn)權討論,多是以產(chǎn)權的功能為邏輯起點的。在學術界被廣泛認同的德姆塞茨關于產(chǎn)權的定義,本質(zhì)上就是從對產(chǎn)權的功能和作用的理解來定義產(chǎn)權的。除上面所說的“產(chǎn)權是一種社會工具,其重要性就在于事實上它們能夠幫助一個人形成他與他人進行交易的合理預期”;他還進一步指出:“產(chǎn)權的一個主要功能是引導人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵”。這就表明他并不是抽象的定義產(chǎn)權,而是將產(chǎn)權理解成為是由不同權能所組成的“權利束”,并從功能上對其權能進行分解和重組,將產(chǎn)權歸結(jié)為一種協(xié)調(diào)人與人之間的社會工具,而有效地將“外部性”“內(nèi)在化”。著名的華人學者張五常先生也認為私人產(chǎn)權包括私有的所有權、私有的收入享受權和自由的轉(zhuǎn)讓權,其中“所有權”是無足輕重、可有可無的,僅是一種抽象的存在,理解產(chǎn)權需要將其分解,定義產(chǎn)權需要從其功能入手。這些都為繞開農(nóng)地所有權歸屬來探討現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度改革提供很好理論基礎和理論指導。

綜上所述,筆者認為應從產(chǎn)權功能的角度來理解現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度改革下的產(chǎn)權內(nèi)涵,也就是堅持農(nóng)地集體所有的產(chǎn)權安排不變,把研究的重心放在如何對農(nóng)地產(chǎn)權各權能進行合理的分解和重組來克服農(nóng)地產(chǎn)權制度在運行中出現(xiàn)的缺陷,提高其運行的效率;著重解決產(chǎn)權改革“能怎么樣”的問題,而不是解決產(chǎn)權改革“是怎么樣”的問題,逐漸從“所有權歸屬爭論”轉(zhuǎn)到 “權能重構(gòu)研究”上來。

3.2 研究重心轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實分析

現(xiàn)代產(chǎn)權經(jīng)濟學對公有產(chǎn)權的批評主要就是從其排他性出發(fā)的,認為這種產(chǎn)權安排的最主要的缺陷在于其產(chǎn)權的排他性不強。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制是一種更具有自身特色的公有產(chǎn)權形態(tài),它的排他性不強最突出的表現(xiàn)有兩方面:一是由于農(nóng)地所有權主體的模糊,造成當前很多農(nóng)村土地實際掌握在地方政府手中,地方政府對農(nóng)村土地擁有絕對的控制權;二是農(nóng)民產(chǎn)權權利的殘缺,農(nóng)民不是農(nóng)地產(chǎn)權的直接主體,僅僅是土地使用權的直接主體,這在很大程度上限制了農(nóng)民的排他使用權和自由轉(zhuǎn)讓權,以及從土地中獲得的收益權,而且法律上對農(nóng)民權利的保護欠缺。事實上,正是地方政府具有的過大權利和農(nóng)民產(chǎn)權權利的殘缺,對農(nóng)民土地使用權的過多干預和任意侵蝕,才造成現(xiàn)行產(chǎn)權制度中的隨意調(diào)整農(nóng)民承包的土地、縮短承包期限、中止承包合同、收回農(nóng)戶承包土地高價發(fā)包、非法征用土地、侵害農(nóng)民土地使用權等問題的發(fā)生,也就是說土地集體所有導致的地方政府具有的過大權利和農(nóng)民產(chǎn)權權利的殘缺是農(nóng)地產(chǎn)權制度運行失效的根源。

按照Y•巴澤爾的觀點:私人產(chǎn)權對私有制成分與公有制成分是同樣必要的,這兩者的區(qū)別并不在于是否存在私人產(chǎn)權。它們的區(qū)別在于采用何種組織形式,特別是給予生產(chǎn)者何種刺激和報酬。因此現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的研究重心必須著眼于如何淡化和弱化地方政府在農(nóng)地管理中過大的權利,遏止地方政府對農(nóng)民土地使用權的過多干預和任意侵蝕;通過產(chǎn)權權能的分解和重組,賦予農(nóng)民具有獨立意義的、具有嚴格排他性的土地使用權及其相應占有、經(jīng)營、處分、收益等權利,并從法律上對其進行嚴格的界定和保護,使做為“弱勢群體”的農(nóng)民能夠抵擋外來的侵蝕和維護自己的合法權益。

4 結(jié)語

農(nóng)地產(chǎn)權制度改革是處理好我國“三農(nóng)”問題的重中之重,幾年來這方面的研究成果也層出不窮,但是目前仍未取得實質(zhì)性的突破,其根本的原因在于研究重心的偏移。這迫切要求我們要結(jié)合實際,從產(chǎn)權功能論的角度來理解現(xiàn)行產(chǎn)權制度下的產(chǎn)權內(nèi)涵,把研究的重心放在如何通過農(nóng)地產(chǎn)權權能的分解和重組來克服農(nóng)地產(chǎn)權制度在實際運行中出現(xiàn)的缺陷,提高其運行效率,才能使我國農(nóng)地產(chǎn)權制度改革取得實質(zhì)性的進展。

參考文獻

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農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革范文第4篇

這里根據(jù)農(nóng)業(yè)資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展階段以及農(nóng)村產(chǎn)權制度和抵押制度改革情況等因素，選取先行開展農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點的市縣進行調(diào)查，分析具體改革方案，評價改革的農(nóng)村金融市場效應。

（一）案例地區(qū)資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展情況根據(jù)人地比例、農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例、城鎮(zhèn)化率、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式以及改革模式這五個因素，兼顧農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)GDP占比等指標，選定湖北省武漢市、江蘇省東?？h和吉林省梨樹縣作為農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的典型案例地區(qū)。從共同點來看，三個案例地區(qū)均位于我國糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)。表1展示了案例地區(qū)不同維度經(jīng)濟指標的定量比較。第一，從人地比例來看，武漢市人均耕地面積僅為0.075公頃，梨樹縣人均耕地面積最多，達到0.454公頃，后者是前者的6倍多。黃宗智認為，歷史上長江三角洲和英格蘭在人均農(nóng)業(yè)土地和農(nóng)場規(guī)模等方面的差異，不僅對農(nóng)業(yè)，而且對農(nóng)村手工業(yè)以及收入和消費各方面的“內(nèi)卷”與發(fā)展，都起著至為關鍵的作用。[15]就我國農(nóng)業(yè)所處發(fā)展階段而言，不同地區(qū)人地比例的懸殊帶來的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例、勞動力轉(zhuǎn)移甚至農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式等方面的巨大差異。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟和提高收入，人地關系較為緊張的地區(qū)（如武漢市）通常農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例和勞動力轉(zhuǎn)移比例也較高，有利于形成由農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等占主導的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。第二，從經(jīng)濟發(fā)展水平和階段來看，武漢市農(nóng)業(yè)GDP占比僅為3.71%，達到發(fā)達工業(yè)化國家的水平，而東海和梨樹這兩個農(nóng)業(yè)縣的農(nóng)業(yè)GDP占比均較高，分別為18.14%和26.71%，高出我國平均水平（10.01%）。農(nóng)業(yè)GDP占比的不同意味著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于不同的階段。對表1中以上幾個指標的比較可以看出，農(nóng)業(yè)GDP占比越低的地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平越高，同時農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例也越高，農(nóng)業(yè)GDP占比不到4%的武漢市超過一半的農(nóng)地已流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)占重要地位的梨樹縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例僅為14%。從各地主導農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式來看，這里選取的三個地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式涵蓋了當前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要模式，分別是“公司+農(nóng)戶”、“合作社+農(nóng)戶”和家庭規(guī)模經(jīng)營。武漢市主導的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式是“公司+農(nóng)戶”，其主要運作形式是由于較為發(fā)達的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納了近郊大量的農(nóng)村勞動力，農(nóng)村基層政府或土地股份合作社集中農(nóng)民閑置的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)一方面向農(nóng)民支付租金，同時以直接租種、轉(zhuǎn)租或者契約訂單等形式雇用部分農(nóng)民。東?？h農(nóng)業(yè)經(jīng)營則以“合作社+農(nóng)戶”模式為主。梨樹縣是我國東北地區(qū)規(guī)模農(nóng)業(yè)的代表，基于當?shù)厝松俚囟嗟姆A賦特征，主要發(fā)展以家庭經(jīng)營為主的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。主導農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的差異有助于比較農(nóng)村產(chǎn)權制度和抵押制度改革在不同地區(qū)產(chǎn)生的差別化效應。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心聯(lián)合江蘇農(nóng)村金融發(fā)展研究中心課題組于2013年7~8月分別對三個案例地區(qū)進行了實地調(diào)查，與相關政府部門和金融機構(gòu)進行座談并搜集相關資料，了解當?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權制度和抵押制度改革的方案、進展和成效等情況。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權制度改革方案與措施1.武漢市改革方案與措施武漢市最早于2006年開始農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和集體林權的確權工作，2009年繼成都之后成立全國第二家農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所，2011年以來加快推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的進程，并于2012年4月出臺農(nóng)村產(chǎn)權制度試驗實施方案。其主要改革試驗內(nèi)容包括：農(nóng)村產(chǎn)權確權、登記和頒證，明晰農(nóng)村產(chǎn)權關系；建立農(nóng)村產(chǎn)權交易體系，活躍并規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易；建立農(nóng)村產(chǎn)權評估體系；創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權資本化實現(xiàn)形式，如農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)營模式，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；健全農(nóng)村產(chǎn)權制度改革保障體系。其中，改革試驗的重點是農(nóng)村產(chǎn)權確權、登記和頒證以及農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資。農(nóng)村產(chǎn)權確權為開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款等一系列改革奠定制度基礎。武漢市自2009年9月依托農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所（以下簡稱“農(nóng)交所”）開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款試點。武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款流程如圖一所示。其主要流程是：根據(jù)已達成的流轉(zhuǎn)協(xié)議，農(nóng)戶土地經(jīng)營權經(jīng)農(nóng)交所流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)；農(nóng)業(yè)企業(yè)支付農(nóng)戶土地租金；農(nóng)交所向農(nóng)業(yè)企業(yè)出具產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易鑒證書；村集體出具同意土地用作貸款抵押和再流轉(zhuǎn)的證明文件；評估機構(gòu)對擬抵押土地經(jīng)營權的價值進行評估；農(nóng)業(yè)企業(yè)向金融機構(gòu)申請農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款；金融機構(gòu)對貸款申請進行審批；若貸款獲批，貸款人到農(nóng)交所辦理抵押登記?？偨Y(jié)來看，上述貸款流程可概括為以“交易-鑒證-抵押”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款模式。在以上流程中，農(nóng)交所的功能主要是提供交易平臺和融資登記，并為抵押流轉(zhuǎn)提供鑒證，使得土地經(jīng)營業(yè)主能夠使用其通過流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營權進行抵押。從理論上講，農(nóng)交所的作用類似于德索托提出的“正規(guī)產(chǎn)權制度使得資產(chǎn)能夠互換并能夠保護交易”[16]，因此，政府建立產(chǎn)權表達機制是農(nóng)村資產(chǎn)價值發(fā)現(xiàn)和有效配置的基礎，也是農(nóng)村資產(chǎn)抵押化重要的外部推動力量。在幾年改革試點的基礎上，武漢市農(nóng)業(yè)局和中國人民銀行武漢分行營業(yè)部于2012年11月聯(lián)合《武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款操作指引》，對農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款作了進一步規(guī)范。2.東?？h改革方案與措施東?？h農(nóng)村產(chǎn)權制度改革始于2010年7月的東海縣政府與當?shù)亟鹑跈C構(gòu)開展“一權一房”抵（質(zhì)）押貸款試點，其中，“一權”代表農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，“一房”則代表農(nóng)村住房。2012年5月，東海縣被確定為中央農(nóng)村工作領導小組辦公室農(nóng)村改革試驗聯(lián)系點和江蘇省農(nóng)村改革試驗區(qū)，同時成立東?？h農(nóng)村產(chǎn)權交易所，作為農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的突破口，促進農(nóng)村產(chǎn)權交易的市場化和規(guī)范化。從時間上來看，東?？h農(nóng)村產(chǎn)權改革經(jīng)歷了兩個不同的階段。第一階段，2010年11月，東?？h政府與中國人民銀行東海縣支行共同制定《關于開展農(nóng)村“一權一房”抵（質(zhì)）押貸款的試行意見》以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權質(zhì)押登記管理和質(zhì)押貸款辦法、住房抵押貸款辦法、集體土地住房抵押流轉(zhuǎn)處置辦法等4個配套管理辦法，嘗試為“一權一房”抵（質(zhì)）押貸款提供制度保障。由于改革試點初期大范圍的農(nóng)地、住房等資產(chǎn)確權工作滯后和產(chǎn)權交易平臺缺失，東海縣組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、國土、農(nóng)經(jīng)站、房管等多個部門共同參與“一權一房”抵（質(zhì)）押貸款試點，對申請“一權一房”抵（質(zhì)）押貸款的村級集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶審核確權后，完善土地承包租賃合同，頒發(fā)土地使用權證、宅基地證和房屋所有權證。其中，農(nóng)經(jīng)站負責土地承包經(jīng)營權價值評估和質(zhì)押登記；房管部門負責辦理農(nóng)村住房抵押登記辦理（代替他項權證登記）和監(jiān)管管理工作。此外，對于申請“一權一房”抵（質(zhì)）押貸款的農(nóng)戶，還需由村委會對借款農(nóng)戶家庭經(jīng)濟狀況、經(jīng)營項目、個人信用等情況進行審核，交鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站復審，報金融機構(gòu)備案后辦理貸款申請手續(xù)。這樣做的目的是利用村委會信息優(yōu)勢，執(zhí)行審核職能，降低金融機構(gòu)和潛在借款人之間的信息不對稱，盡量降低潛在的貸款違約風險。因此，這一階段東海農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款機制可以概括為“確權-頒證-審核-抵押”。但由于該方案涉及多個部門，對申請貸款農(nóng)戶而言，手續(xù)過于復雜，交易成本較高。第二階段，2012年5月，東?？h農(nóng)村產(chǎn)權交易所成立，并出臺《東?？h農(nóng)村產(chǎn)權交易管理辦法》來規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易，加快推進產(chǎn)權制度改革。同時，農(nóng)地確權、頒證的覆蓋面也在不斷擴大。截至2012年12月，東?？h土地承包經(jīng)營權確權發(fā)證3.39萬戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的13.97%；宅基地使用權發(fā)證23.8萬戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的98%。在農(nóng)村產(chǎn)權確權、頒證以及農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺等制度基礎構(gòu)建完成之后，東?？h借鑒武漢市農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款“交易-鑒證-抵押”的模式，農(nóng)村產(chǎn)權轉(zhuǎn)入方可憑借農(nóng)村產(chǎn)權交易所出具交易鑒證書向銀行申請貸款。3.梨樹縣改革方案與措施梨樹縣是吉林省首個農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款試點縣，于2012年8月啟動改革。梨樹縣的改革圍繞土地收益保證貸款展開，其改革的主要目的是通過允許農(nóng)戶使用土地收益進行抵押，緩解其融資難的問題。梨樹農(nóng)村土地收益權保證貸款同樣建立在土地承包經(jīng)營權確權、登記和頒證的基礎上，但是，由于梨樹縣與武漢市、東?？h的資源稟賦和農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式存在較大的差異，梨樹縣的土地收益保證貸款對象主要限定為那些取得土地承包經(jīng)營權證并正在從事土地耕種的農(nóng)戶，而非通過流轉(zhuǎn)獲得經(jīng)營權的農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體。同時，其抵押標的物是農(nóng)戶土地的未來現(xiàn)金流（收益權），而不是土地承包經(jīng)營權，因而其在本質(zhì)上屬于動產(chǎn)融資。梨樹縣改革試點的基本思路是農(nóng)戶將其承包的三分之二的土地（剩余三分之一的土地留作口糧田）在未來一定期限內(nèi)的收益權轉(zhuǎn)讓給物權融資公司，再由物權融資公司為農(nóng)戶貸款進行保證，從而解決因抵押不足引起的融資難的問題。梨樹縣農(nóng)村土地收益保證貸款的具體流程如圖二（下頁）所示，主要環(huán)節(jié)包括：申請貸款的農(nóng)戶（轉(zhuǎn)讓人）與受讓人（物權融資公司）簽訂土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同；農(nóng)戶和物權融資公司同時到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站申請土地承包經(jīng)營權變更登記；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站向物權公司出具轉(zhuǎn)讓證明書；物權融資公司向金融機構(gòu)出具承諾函，承諾為借農(nóng)戶承擔保證責任，在違約時與農(nóng)戶共同償還本息，農(nóng)戶向金融機構(gòu)申請貸款；金融機構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放貸款；若農(nóng)戶按時償還金融機構(gòu)貸款，物權融資公司與農(nóng)戶達成的土地流轉(zhuǎn)合同自動解除；若農(nóng)民沒有按時償還金融機構(gòu)貸款，物權融資公司將獲得的農(nóng)民土地經(jīng)營權另行發(fā)包，將發(fā)包獲得的款項歸還金融機構(gòu)，待新的承包人承包期限屆滿后，土地承包經(jīng)營權再退還給原土地承包人。顯然，在梨樹縣農(nóng)村土地收益保證貸款模式中，物權融資公司（梨樹縣政府成立并由縣金融辦主管）承擔重要的作用，既起到土地流轉(zhuǎn)的契約化作用，還對農(nóng)戶的貸款進行擔保，此外還能保證農(nóng)戶依然是土地承包人和經(jīng)營人，可有效規(guī)避實踐中可能面臨的相關法律風險。

（三）改革的農(nóng)村金融市場效應表2展示了上述三個案例地區(qū)自改革試點以來農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款市場發(fā)展情況的面上統(tǒng)計數(shù)據(jù)（僅包括農(nóng)村土地產(chǎn)權抵押貸款）?；诒?的初步比較分析可發(fā)現(xiàn)以下現(xiàn)象和特征：第一，從貸款規(guī)模來看，武漢市和梨樹縣兩地貸款交易較活躍，貸款規(guī)模增長迅速，其中，武漢市土地經(jīng)營權抵押貸款規(guī)模最大，累計貸款金額9.68億元，梨樹縣土地收益保證貸款筆數(shù)累計達到4467筆，貸款規(guī)模1.67億元。相比之下，東?？h農(nóng)村土地承包經(jīng)營權質(zhì)押貸款規(guī)模較小，交易不活躍，僅有5筆土地承包經(jīng)營權質(zhì)押貸款，累計貸款金額32萬元。第二，從平均單筆貸款規(guī)模來看，武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款平均單筆貸款額度達到722.18萬元，東海縣和梨樹縣平均單筆貸款規(guī)模均低于10萬元，可見地區(qū)間差異較大，武漢市單筆貸款最高金額甚至高達5500萬元。第三，從各地土地經(jīng)營權（收益權）的抵押價值來看，武漢市和東?？h平均土地年租金（分別為8250元/公頃和6000元/公頃）低于梨樹縣（15000元/公頃），但是由于武漢市土地流轉(zhuǎn)期限較長，因此武漢市每公頃土地抵押價值高達59295元，東?？h土地流轉(zhuǎn)以短期（1~3年）為主，土地抵押價值最低，僅為7800元①。第四，關于貸款利率，武漢農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款利率行基準利率上浮10%左右，平均貸款利率為8%（低于信用貸款利率），同時武漢市政府規(guī)定，在農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所辦理農(nóng)村產(chǎn)權（土地經(jīng)營權等）抵押貸款的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶享受政府的最高50萬元的利率補貼①；東海縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權質(zhì)押貸款利率參照當?shù)剞r(nóng)村信用社房地產(chǎn)抵押貸款執(zhí)行，年利率為10.77%，低于一般農(nóng)戶貸款利率；梨樹縣農(nóng)村土地收益保證貸款利率約為7.8%（基準利率上浮約30%），同樣低于當?shù)剞r(nóng)村金融機構(gòu)平均貸款利率（約為12%）。綜合來看，案例地區(qū)政府均通過財政補貼等方式降低農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款利率，使其低于農(nóng)村金融市場平均貸款利率②。對于以上現(xiàn)象和特征，可從貸款規(guī)模和利率等方面作出解釋：第一，不同改革試點地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款規(guī)模的差異與地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的不同密切相關，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；酆彤a(chǎn)業(yè)化程度越高的地區(qū)，農(nóng)地產(chǎn)權的抵押價值較高，產(chǎn)權制度改革帶來的信貸市場供給效應越顯著。以武漢市為例，武漢市自改革試點以來累積貸款筆數(shù)為134筆，平均單筆貸款金額為722.18萬元，貸款主體中農(nóng)業(yè)企業(yè)占較大比重，農(nóng)業(yè)企業(yè)以其流轉(zhuǎn)獲得的規(guī)模化土地經(jīng)營權作為抵押物（平均每筆貸款抵押土地面積為121.794公頃）。就金融機構(gòu)而言，隨著單筆抵押土地規(guī)模增加，其接受土地經(jīng)營權的意愿逐步增強，因為規(guī)?；霓r(nóng)地經(jīng)營權在提高自身抵押價值的同時，也有利于降低金融機構(gòu)的交易成本。武漢市土地經(jīng)營權抵押價值較高與其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高、土地流轉(zhuǎn)的期限較長等因素亦有關。相比之下，盡管梨樹縣土地流轉(zhuǎn)并不活躍，但是人地關系較為寬松，家庭經(jīng)營規(guī)模較大，同時當?shù)馗厥找孑^高，因而其抵押價值也較高。與武漢市“數(shù)量較少、單筆規(guī)模較大”相反的是，梨樹縣土地收益保證貸款“數(shù)量較多、單筆規(guī)模較小”，因而累積貸款規(guī)模也達到1.67億元。但是，對于金融機構(gòu)而言，土地收益保證貸款由物權融資公司進行擔保，標準化程度較高，盡管較為分散且單筆規(guī)模較小，實際交易成本卻并不高。而人地關系較為緊張且以家庭小規(guī)模經(jīng)營為主的東海縣，農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款市場處于停滯發(fā)展階段，僅有5筆貸款交易，其中主要原因之一是其家庭經(jīng)營土地規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)市場不活躍，導致土地抵押價值較小，金融機構(gòu)的供給意愿不足。第二，現(xiàn)有產(chǎn)權改革試點能否有效解決或者規(guī)避相關法律風險，也直接影響到金融機構(gòu)的農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款供給意愿。根據(jù)現(xiàn)行《擔保法》規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押；《物權法》則規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。因此，在我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度法律框架下，農(nóng)村土地承包權作為物權依然不允許抵押④。對于產(chǎn)權制度改革試點地區(qū)的金融機構(gòu)而言，即使地方政府制定相關文件允許以土地承包經(jīng)營權為抵押，金融機構(gòu)也不愿意接受，因為一旦發(fā)生違約和糾紛，地方政府出臺的文件是不能對抗《物權法》的，因而收回并變賣違約農(nóng)戶土地的威脅不可置信。從案例地區(qū)抵（質(zhì)）押產(chǎn)權類型來看，武漢市是以農(nóng)業(yè)企業(yè)通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權作為抵押，梨樹縣是以農(nóng)戶自身土地預期收益權作為擔保，而實際對土地進行占有并使用收益的都是原土地承包人。因此，武漢市與梨樹縣的改革試點方案能夠在一定程度上解決或規(guī)避可能面臨的法律風險，因而金融機構(gòu)的產(chǎn)權抵押貸款供給意愿較強，短短幾年的試點分別實現(xiàn)貸款規(guī)模9.68億元和1.67億元。相比之下，東?？h直接試點以農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權作為貸款質(zhì)押，由于缺乏法律保障，在試點中，金融機構(gòu)貸款供給意愿明顯較低。第三，關于農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款利率，理論上講，金融機構(gòu)通過提供（低利率、高抵押物）和（高利率、低抵押物）的貸款組合合同，可以將低風險和高風險借款人進行分離，這是銀行利用抵押物來克服信息不對稱和降低信貸風險的理論機制。[17]如上所述，案例地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款利率均低于當?shù)剞r(nóng)村金融市場平均利率，這似乎與理論預期是一致的，即銀行通過提供（低利率、高抵押物）的貸款合同，甄別出低風險借款人，因此，農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款的作用體現(xiàn)為既提高了金融機構(gòu)貸款合同的靈活性，又降低了農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的貸款利率。當然，從實際情況來看，這種低利率并不完全是金融機構(gòu)的市場行為，而是受到地方政府部分干預或者補貼，其主要目的一方面是提高農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶參與改革的需求，另一方面，通過對農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的利率補貼，提高其預期收益，降低其利率成本和風險，有利于鼓勵金融機構(gòu)參與，同時也類似于一種收入補貼。長期而言，這樣的利率補貼可能存在市場扭曲，會降低資金配置效率，因而未來政府可將補貼資金用于充實風險補償基金或者建立相應的擔保機制，降低農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款的風險。基于上述分析可得到如下結(jié)論：第一，案例地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權制度改革對農(nóng)村金融市場已產(chǎn)生一定的影響，主要體現(xiàn)在農(nóng)村金融機構(gòu)信貸供給增加，對提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸獲取能力和緩解其融資約束亦有正向影響。第二，短期來看，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款成本有一定程度降低，但是未來能否持續(xù)降低則取決于地方政府補貼方式、農(nóng)村流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營水平等因素。因此，案例地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權制度改革對農(nóng)村金融市場的影響表現(xiàn)為增加農(nóng)村信貸供給和降低貸款利率，且這種效應在不同地區(qū)仍有差異，與農(nóng)業(yè)發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式以及改革模式等因素密切相關。但是由于現(xiàn)階段能夠搜集到的以面上統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，金融市場效應的確切大小仍有待更多微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的檢驗，因此對于以上結(jié)論，這里持一定的謹慎態(tài)度。此外，在調(diào)研中也了解到，金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款可能并不僅僅是基于可抵押的農(nóng)地經(jīng)營權（或收益權），可能仍需要貸款主體提供其他形式的擔?；蛘叩盅簛砜刂骑L險，因此，農(nóng)地經(jīng)營權（或收益權）究竟能起多大的作用也有待進一步的研究檢驗。

二、農(nóng)村產(chǎn)權制度改革面臨的主要問題

由于案例地區(qū)處于改革試點階段，仍面臨著一些問題，這些問題還具有一定的普遍性，可能會影響改革進程的推進和改革成效的發(fā)揮。

（一）農(nóng)地確權進程緩慢和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不健全明晰產(chǎn)權是新一輪農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的核心內(nèi)容，也是產(chǎn)權交易和抵押的前提。在改革過程中，農(nóng)地確權既要面臨大量的歷史遺留和現(xiàn)實問題，例如不少地區(qū)歷經(jīng)多輪土地承包經(jīng)營權變化更迭引起的承包經(jīng)營權屬混亂的問題，又要面臨新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中地方政府農(nóng)地確權的顧慮和動力不足的問題，因此部分地區(qū)農(nóng)地確權進程較為緩慢。同時，對于現(xiàn)階段改革較為重要的是能夠明確界定土地集體所有權、承包權和經(jīng)營權這三種不同產(chǎn)權的主體。一些地區(qū)為排除法律風險，通過在制度上探索和創(chuàng)新，嘗試構(gòu)建所有權、承包權和經(jīng)營權“三權”分離的新型農(nóng)地制度。但是大多數(shù)地區(qū)仍未真正做到將“三權”進行分離，尤其是土地承包權和經(jīng)營權的分離，缺乏對經(jīng)營權及其法律地位的界定，使得農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資面臨較大的法律和政策風險。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，由于資源稟賦以及經(jīng)濟發(fā)展階段的差異，不同地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育程度差異也較大。包宗順等（2009）基于江蘇的調(diào)查顯示，經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積比例高出欠發(fā)達的蘇北地區(qū)近3倍。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不健全一方面影響農(nóng)地抵押價值的實現(xiàn)，另一方面，更為重要的是，在現(xiàn)行農(nóng)地制度下，即使抵押農(nóng)戶發(fā)生違約，金融機構(gòu)也無法收回集體所有的抵押農(nóng)地，而在村集體范圍內(nèi)二次流轉(zhuǎn)違約農(nóng)戶抵押土地也將面臨處置難題。原因是村集體內(nèi)部農(nóng)戶難以接受鄰居被沒收的土地，而外來人購買土地也難以被村集體中其他人接納。而當“不歸還貸款，就收回并變賣土地”的威脅不可置信，農(nóng)戶則可能采用策略故意不歸還貸款[18]，這反過來會影響到金融機構(gòu)對農(nóng)地抵押價值的評估。實際上，這與越南等國家農(nóng)地確權和抵押改革面臨的情況類似，盡管越南農(nóng)戶已經(jīng)獲得政府頒發(fā)的土地證并允許用于抵押，但是如果貸款農(nóng)戶發(fā)生違約而無法贖回其農(nóng)地權利，金融機構(gòu)也難以真正沒收其土地，更多的是依靠傳統(tǒng)的社會制裁機制，譬如違約者將遭受社會排斥、名譽損失或家庭婚姻市場競爭力降低等方式對違約者進行懲罰。[19]對于農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等新型經(jīng)營主體，若以其通過流轉(zhuǎn)獲得的農(nóng)地經(jīng)營權作為抵押物，發(fā)生違約之后，其經(jīng)營權二次流轉(zhuǎn)同樣將面臨較高的處置成本，尤其是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不健全的地區(qū)，因而也會影響農(nóng)地的抵押價值。對于該問題，武漢市的做法是建立抵押物場內(nèi)二次流轉(zhuǎn)機制，當貸款到期無法償還時，依托農(nóng)交所將抵押的土地經(jīng)營權進行公開再流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，這種方式或許可在一定程度上降低處置成本。

（二）農(nóng)戶參與積極性不高及其利益保障機制不完善一些研究發(fā)現(xiàn)，低收入和缺乏完善社會保障機制的地區(qū)，農(nóng)地通常被用作社會保障網(wǎng)，取消那些違約農(nóng)戶抵押土地的回贖權將會剝奪其基本的謀生手段，在這種情況下，銀行不可能向農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)地抵押貸款，同時農(nóng)戶也會通過風險配給的方式主動退出信貸市場。[20]現(xiàn)階段，我國農(nóng)村社會保障體系仍不完善，在不少地方，土地產(chǎn)權抵押貸款直接觸及農(nóng)戶最重要的資產(chǎn)，若農(nóng)戶無法承受失地風險，必然主動放棄申請農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款。在調(diào)查中也了解到，部分農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)抵押的積極性不高，不愿放棄土地承包經(jīng)營權，即使將土地進行拋荒等粗放經(jīng)營也不愿用于流轉(zhuǎn)抵押。此外，現(xiàn)行改革對農(nóng)戶利益保障機制也不盡完善。譬如，農(nóng)業(yè)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營比例較高的地區(qū)主要是采取“企業(yè)+農(nóng)戶”或者“企業(yè)+村委會+農(nóng)戶”，即由企業(yè)和農(nóng)戶直接簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議或者經(jīng)由村委會將農(nóng)戶的分散土地“整體打包”之后與農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，隨后由農(nóng)業(yè)企業(yè)負責土地的具體經(jīng)營。當農(nóng)業(yè)企業(yè)以其流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權作為抵押申請貸款或流轉(zhuǎn)土地的租金逐年上漲，若農(nóng)戶不知情，在發(fā)生風險時農(nóng)戶利益有可能受到損害。為保障農(nóng)民利益，武漢市在先行試點地區(qū)采取“農(nóng)業(yè)企業(yè)+土地股份合作社+農(nóng)戶”的模式，農(nóng)業(yè)企業(yè)與土地股份合作社簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，由農(nóng)交所進行鑒證，農(nóng)業(yè)企業(yè)以農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)機具等資產(chǎn)入股并負責土地的具體經(jīng)營，村集體和農(nóng)戶以土地折算入股，二者股份占51%以上，部分社員還可以進入企業(yè)務工。在利益分配方面，農(nóng)業(yè)企業(yè)和土地股份合作社約定，提取企業(yè)一定比例的經(jīng)營性收入，采取“保底租金+年終分紅”的形式按股分紅，同時規(guī)定土地不納入清算范圍。土地股份合作社的主要作用是一方面保障農(nóng)戶對相關權屬的合法權益，規(guī)范產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易，提高農(nóng)戶談判能力；另一方面，經(jīng)由產(chǎn)權交易市場流轉(zhuǎn)以及采取“保底租金+年終分紅”的分紅形式有助于實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權的合理交易價格，有效保障農(nóng)民利益并提高其參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（三）風險防范和風險補償機制存在缺陷，影響金融機構(gòu)的參與意愿為降低農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款改革可能面臨的風險（包括自然風險、信用風險以及法律和政策風險等），各案例地區(qū)均嘗試建立相關的風險防范和補償機制，不過大多存在一定的問題。武漢的主要做法是，第一，政府設立農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險補償資金，對金融機構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款損失給予適當補償。但是，目前武漢市風險補償資金規(guī)模僅為3000萬元，相比于其9.68億元的貸款規(guī)模而言，風險補償資金的作用有限。第二，政府鼓勵擔保公司和保險公司參與農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款，建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)擔保、農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合的銀?；訖C制，還指定專業(yè)保險機構(gòu)對農(nóng)村產(chǎn)權貸款抵押物進行強制保險。由于銀?；訖C制涉及擔保和保險機構(gòu)的參與意愿，其具體成效仍有待檢驗。東?？h目前應對農(nóng)村產(chǎn)權質(zhì)押貸款違約的主要措施是由縣農(nóng)村產(chǎn)權交易中心組織對質(zhì)押的土地承包經(jīng)營權進行拍賣，拍賣所得優(yōu)先償還信用社貸款本息，余款退還權利人，但由于該措施在法律上的依據(jù)并不充分，其可行性仍存疑。梨樹縣的做法首先是內(nèi)嵌風險控制機制，農(nóng)戶僅可以其承包的三分之二土地的收益權用于貸款保證，即使農(nóng)戶土地因違約而被二次流轉(zhuǎn)，仍有三分之一的土地作為口糧田保障其基本生活，農(nóng)地的保障網(wǎng)功能依然發(fā)揮作用。其次是政府建立惠農(nóng)保障基金，通過物權融資公司發(fā)揮風險補償?shù)淖饔?，農(nóng)戶違約后先由物權融資公司惠農(nóng)保障基金代償給金融機構(gòu)，再將農(nóng)戶土地二次流轉(zhuǎn)所得補充惠農(nóng)保障基金?？赡艽嬖诘膯栴}是土地收益權能否順利及時二次流轉(zhuǎn)，如果土地二次流轉(zhuǎn)存在一定時滯，政府出資的惠農(nóng)保障基金需承擔大量的代償責任，過度集中的風險可能超出惠農(nóng)保障基金的覆蓋能力。因此政府需不斷擴大惠農(nóng)保障基金的規(guī)?；蛘呓⑵鹞餀嗳谫Y公司和金融機構(gòu)的風險共擔機制。因此，案例地區(qū)的風險防范和風險補償機制均存在一定的缺陷。由于農(nóng)業(yè)自然風險較大，大量的農(nóng)村產(chǎn)權通過抵押進入流轉(zhuǎn)市場，若出現(xiàn)區(qū)域性自然風險，將會給金融機構(gòu)帶來較大損失以及較高的抵押物處置成本，影響金融機構(gòu)的參與意愿，這也是農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款主要是地方性金融機構(gòu)參與的一個重要原因。

三、主要結(jié)論及對策建議

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革范文第5篇

從改革實踐中總結(jié)出來的規(guī)律性認識，一是要從國土資源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃體系、綜合改革和制度建設四方面開展頂層設計，為國土資源管理工作定位、定向、定思路；從規(guī)劃編制、法律修改、資源調(diào)查、遙感監(jiān)測全國“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設等方面摸清家底、打牢基礎。

二是要以發(fā)展的觀點和開放的理念，在實踐中持續(xù)豐富和完善新機制。在促進國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略落地、服務產(chǎn)業(yè)升級、節(jié)能減排和房地產(chǎn)調(diào)控等方面，及時出臺相關政策，完善宏觀調(diào)控和市場配置機制；在開展農(nóng)村土地整治、保護耕地、健全執(zhí)法監(jiān)管體系等方面，深化國土資源“大家管、大家用”的共同責任機制；在總結(jié)推廣安徽泥河、河南嵩縣找礦模式和廣東“三舊改造”集約用地試點經(jīng)驗的基礎上，拓展開源節(jié)流機制；在應對國際金融危機、大力推動“走出去”的過程中，探索礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)國際合作機制。

當前國土資源管理對經(jīng)濟社會發(fā)展、人民群眾利益的影響越來越大，關聯(lián)度越來越高。我們不僅要看到國土資源管理工作服務經(jīng)濟發(fā)展的功能，還應該看到它創(chuàng)新和加強社會管理的功能。比如說土地和礦產(chǎn)的產(chǎn)權制度改革創(chuàng)新，就是社會管理的一項最基礎性工作。我國農(nóng)村改革實際上是從承包經(jīng)營責任制為主要形式的產(chǎn)權制度改革入手的，我們現(xiàn)在推進的農(nóng)村集體土地的確權、登記、頒證以及宗地統(tǒng)一編碼，土地使用權的出讓，采礦權、探礦權的出讓，都是產(chǎn)權制度改革創(chuàng)新的重要基礎，是社會管理的基礎性工作。這就要求我們始終要把國土資源工作融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局中來謀劃和推動。

各地在國土資源領域進行了大量的改革探索，取得了積極進展，但已經(jīng)觸及一些深層次的問題，深入推進的難度加大。下一步，我們將以重點領域和關鍵環(huán)節(jié)為突破口，促進改革全面深化。持續(xù)推進審批制度改革，開展政策制度立改廢。推進農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度和征地制度改革；深化國土資源有償使用制度改革，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場和礦業(yè)權有形市場建設；參與國家綜合試驗區(qū)改革，通過簽訂備忘錄或協(xié)議，與地方配合共同探索；強化自身管理方式改革，推進政務公開、陽光行政和國土資源信息化建設，提高國土資源配置的質(zhì)量和效率。