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政策性金融機構的職能范文第1篇

一、國外農(nóng)業(yè)政策性金融的運作

(一)美國農(nóng)業(yè)政策性金融

1、美國農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構成

美國農(nóng)業(yè)政策性金融主要包括信貸體系和保險體系兩部分,而農(nóng)業(yè)政策性信貸又包含以合作金融為基礎的農(nóng)業(yè)政策性信貸體系和政府農(nóng)業(yè)信貸機構兩種類型。

首先是以合作金融為基礎的農(nóng)業(yè)政策性信貸體系。農(nóng)場信貸銀行與合作社銀行等其他類型機構合并,形成了農(nóng)業(yè)信貸合作社。其次是政府農(nóng)業(yè)信貸機構。在1933年美國政府為了緩和農(nóng)產(chǎn)品過剩危機,利用金融手段對農(nóng)產(chǎn)品銷售和生產(chǎn)實行政府干預與調(diào)節(jié),建立了商品信貸公司。1935年成立了農(nóng)村電氣化管理局,對農(nóng)村電業(yè)合作社和農(nóng)場等借款人發(fā)放貸款,用于架設電線,組建農(nóng)村電網(wǎng),購置發(fā)電設備,發(fā)展通訊設施,提高農(nóng)村電氣化水平。1935年,美國還建立了直接屬于政府的農(nóng)民家計局,成為美國政府辦理農(nóng)業(yè)信貸的主要機構。另外還有其他農(nóng)業(yè)政策性金融形式。農(nóng)場信貸系統(tǒng)保險公司承保農(nóng)場信貸系統(tǒng)票據(jù)本金和利息以及對投資者發(fā)行的其他債務的及時支付,并負責管理農(nóng)場信貸保險基金。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司的目的是為了農(nóng)業(yè)不動產(chǎn)提供融資,以及為農(nóng)村的貸款人提供更大的流動性而吸引新的資金。

2、美國農(nóng)村政策性金融的運作

在資金來源方面,主要有:資本金、發(fā)行債券、借款和經(jīng)營收入。農(nóng)業(yè)政策性金融機構最初設立的資本金基本上都由政府部門提供。例如聯(lián)邦中期信貸銀行、合作社銀行、商品信貸公司,其資本金完全由政府直接提供。同時美國發(fā)達的金融市場使得美國農(nóng)業(yè)政策政策性金融機構可以從金融市場通過發(fā)行金融債券和票據(jù),向社會公眾籌措資金。資金來源的另一個渠道就是借款,可以向銀行借款,也可以向其他金融機構借。

在資金運用方面,主要有:貸款、擔保等。政策性貸款是美國農(nóng)村政策性金融機構資金運用的最主要形式。例如聯(lián)邦中期信貸中期信貸銀行貸款對象為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會員,貸款用途主要農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營。擔保也為各政策性金融機構普遍采用。例如農(nóng)民計家局對商業(yè)銀行和其他金融機構向農(nóng)民借款人發(fā)放的貸款提供擔保。

(二)法國農(nóng)業(yè)政策性金融

1、法國農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構成

法國是西歐最大的農(nóng)業(yè)國,也是最早建立農(nóng)業(yè)政策性金融機構的國家。法國農(nóng)業(yè)政策性金融體制是建立在合作金融基礎之上的。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行,既可以發(fā)放貸款,又可以吸收存款,能夠提供各種金融服務,逐步向商業(yè)化、綜合化、國際化方向過渡。在保險方面,為了補償農(nóng)民因自然災害造成的經(jīng)濟損失,法國從1840年成立了第一家地區(qū)性相互保險公司,到1986年正式確定為法國農(nóng)業(yè)相互保險集團公司,專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險及相關業(yè)務。另外,法國農(nóng)業(yè)信貸銀行也在中央金庫和地區(qū)金庫設立特別擔保金,從事普通擔保、國庫特別擔保和對地區(qū)金庫進行擔保。并且由法國農(nóng)業(yè)相互保險集團公司專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險及相關業(yè)務。

2、法國農(nóng)業(yè)政策性金融的運作

在資金來源方面,主要有:資本金、存款、發(fā)行債券和借款等。法國政策性金融機構在成立之初,一般都是由政府牽頭,倡議大銀行或公共機構進行持股組建的。因此,這些金融機構多為股份制形式,同時具有半官方的性質(zhì),可以從事一些商業(yè)銀行開展的業(yè)務,可以吸收活期存款、定期存款和儲蓄存款等。另外發(fā)行債券和借款也是法國農(nóng)業(yè)政策性金融機構資金來源的兩大渠道。它可以在金融市場上發(fā)行各種債券來籌措資金。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行戰(zhàn)略聯(lián)盟己經(jīng)成為一個上市公司,2001年法國農(nóng)業(yè)信貸集團開始向社會公開發(fā)行股票,目前社會公眾所持股票己占到其股權等40%以上。

在資金運用方面,主要有:貸款、投資、貼現(xiàn)和擔保等。最主要的資金運用是根據(jù)政策法規(guī)和業(yè)務需要發(fā)放各種優(yōu)惠貸款,特別是在農(nóng)業(yè)方面發(fā)放了大量貸款,為法國繼續(xù)鞏固傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國和保持其農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢地位發(fā)揮了重要作用。投資也是法國農(nóng)業(yè)政策性金融機構資金運用的一項重要內(nèi)容。

(三)日本農(nóng)業(yè)政策性金融

1、日本農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構成

日本的農(nóng)業(yè)政策性金融包括準政策性金融機構農(nóng)林中央金庫,及嚴格意義上的政策性金融機構農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。(1)農(nóng)林中央金庫。日本農(nóng)林金庫成立于1923年,是一家準政府機構,是政策性資金提供的主要渠道。農(nóng)林中央金庫是作為日本合作社體系的“中央銀行”而存在的,貸款客戶主要有該系統(tǒng)中的合作社組織和農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)機構。(2)農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。其目的是“在農(nóng)林漁業(yè)者向農(nóng)林中央金庫和其他一般金融機構籌資發(fā)生困難時,公庫提供低利、長期資本以增加農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)力”。

日本農(nóng)業(yè)信用擔保制度是根據(jù)農(nóng)業(yè)信用擔保保險法,由全國47個都道府縣先后成立的農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會和農(nóng)林漁業(yè)信用基金分別實施的信用擔保制度和信用保險制度構成,目的是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向商業(yè)性金融機構申請農(nóng)業(yè)貸款時自我擔保不足的問題。農(nóng)業(yè)信用擔保保險的對象包括農(nóng)業(yè)漁業(yè)金融公庫的所有借款者,對促進政策性信貸資金的發(fā)放起到了保障和促進作用。

2、日本農(nóng)業(yè)政策性金融的運作

在資金來源方面主要有:資本金、發(fā)行債券和借款等。與其他大多數(shù)國家一樣,日本的農(nóng)業(yè)政策性金融機構的資本金也是多由政府提供。農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金來源由三部分構成:一部分是由一般會計和產(chǎn)業(yè)特別會計歷年所撥入的預算資金;一部分是向資金運用部、簡易人壽保險及郵政年金等處的借入資金;還有一部分即為以貸款回收款為主體的自有資金。

在資金運用方面主要以貸款為主。農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金運用主要是對土壤改良、造林、林間道路、漁港等生產(chǎn)性基礎設施建設資金提供貸款,以及對維持和穩(wěn)定農(nóng)林漁業(yè)的經(jīng)營、改善農(nóng)林漁業(yè)的條件所需資金提供貸款。

二、國外農(nóng)業(yè)政策性金融運作的成功經(jīng)驗及對我國的啟示

(一)重視農(nóng)業(yè)政策性金融在我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的作用

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)問題”始終是中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的根本問題。但是在金融市場中,資本追逐利潤最大化的結果使其獲得行業(yè)的平均利潤,低于平均利潤的經(jīng)營項目或產(chǎn)業(yè)將得不到足夠的貨幣資本支持。國家利用財政轉移支付職能支持農(nóng)業(yè)是最直接的調(diào)控方式。然而,財政補貼既受到WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的嚴格限制,同時更受到我國財力不足的嚴重制約,財政對農(nóng)業(yè)投入不足已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙。從下列圖表我們可以看出,20世紀90年代以來,盡管國家財政支農(nóng)支出的絕對值增長較快,但是農(nóng)業(yè)支出占其比率卻呈下降趨勢。農(nóng)業(yè)政策性金融屬于財政融資的范疇,是財政手段的延伸,是財政和金融的有機結合,能有效彌補財政支農(nóng)職能的不足,在貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策,增加農(nóng)業(yè)投入調(diào)控資金投向方面具有特殊的職能作用。

(二)政府對農(nóng)業(yè)政策性金融機構提供扶持政策

由于農(nóng)業(yè)政策性金融所從事的農(nóng)業(yè)領域具有生產(chǎn)周期長、風險大的特點,經(jīng)濟效益不高、商業(yè)金融不愿涉足,但是對國民經(jīng)濟發(fā)展卻有重要影響。因此為了發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的作用,各國政府一般都在資金和政策上給予大力支持。

目前各國政府對農(nóng)業(yè)政策性機構的扶持主要采取以下幾種方式:一是通過財政渠道提供長期、穩(wěn)定、低成本的資金來源;二是通過中央銀行再貸款保證資金供應;三是通過政府擔保支持農(nóng)業(yè)政策性銀行在國內(nèi)外籌資,隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和市場機制的完善,政府不必直接為政策性金融機構提供資金,而是對農(nóng)業(yè)政策性金融機構發(fā)行的債券提供擔保,將農(nóng)業(yè)政策性金融機構的信用高度提高到國家信用的同等水平;四是通過財政補貼、稅收等手段改善農(nóng)業(yè)政策性銀行的財務狀況。所以,我國政府對政策性銀行的支持還可以考慮提供債券融資擔保、稅收優(yōu)惠、貼息、增加資本金、對部分項目貸款給予特別擔保等措施。

(三)通過立法對農(nóng)村政策性金融機構給予支持和保障

各國大都通過立法對農(nóng)村政策性金融機構給予支持和保障。目前,美、日等發(fā)達國家普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系,對農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)的監(jiān)管嚴密規(guī)范。在健全的法律保障下,政策性銀行按照法人的框架以及銀行的機制在保證財務穩(wěn)健的前提下自主決策、自主經(jīng)營。這就在一定程度上減少了外部行政行為對政策性銀行經(jīng)營活動的干預,使其能夠自主地在風險管理、人力資源、信息化手段和金融創(chuàng)新能力等方面提高經(jīng)營管理水平。

(四)農(nóng)業(yè)政策性金融機構有明確的業(yè)務對象和服從政策的貸款投向

農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策的特殊機構,為體現(xiàn)政府的政策導向在支持對象上應具有一定的選擇性,政府一般都對農(nóng)業(yè)政策性金融機構的服務條件進行明確的限定。同時國外農(nóng)業(yè)政策性金融一般會隨著一國社會經(jīng)濟環(huán)境的變化而演進。農(nóng)業(yè)政策性金融機構的設計、農(nóng)業(yè)政策性金融的主要任務、職能以及運作方式上,都會根據(jù)所處的外部環(huán)境與本國的戰(zhàn)略目標相應地做出調(diào)整。例如日本在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段賦予公庫不同的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務,很好地適應了農(nóng)戶在不同時期對信貸資金地需求,為政府不同時期地農(nóng)業(yè)政策實施提供了有力地政策性金融支持。

(五)信貸融資模式應為我國農(nóng)業(yè)政策性銀行的主要發(fā)展模式

政策性銀行的發(fā)展有兩種模式,既財政融資發(fā)展模式和信貸融資發(fā)展模式。在我國確立以信貸融資為基礎的農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)展模式是可行也是必要的,它適應可我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求,有利于強化農(nóng)發(fā)行所應承擔的責任,減少銀行對國家的依賴,減少債務人對政府的依賴,防止產(chǎn)生道德風險。

目前,我國農(nóng)發(fā)行基本屬于信貸融資的發(fā)展模式。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的運營資金來源長期以來主要依靠中國人民銀行的再貸款。自2004年以來,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行融資方式不斷進行創(chuàng)新。目前,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行形成了以人民銀行再貸款為依托,市場發(fā)債融資為主體,各類存款以及同業(yè)拆借、票據(jù)交易等為補充,以市場化為主的多元化融資格局,其中金融債券已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行最主要的資金來源。

政策性金融機構的職能范文第2篇

科學定位新時期政策性金融的職能和業(yè)務范圍

第一，適時轉變政策性金融政策著力點。從理論上看，政策性金融通常是作用于一般商業(yè)性金融不能企及而又具有明顯社會效益和巨大外溢性的經(jīng)濟和社會瓶頸領域，是為彌補市場和商業(yè)性金融缺陷而進行的具有政策導向的金融活動，彌補市場缺陷，實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略意圖和政策目標是政策性金融的基本出發(fā)點。市場發(fā)育程度、國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策導向的變化以及商業(yè)性金融的功能強弱，決定了政策性金融的職能作用和業(yè)務范圍。從國外實踐來看，政策性金融機構也在隨著市場經(jīng)濟的逐漸成熟，或是收縮業(yè)務，或是向商業(yè)化或綜合開發(fā)型機構轉變。就我國的實踐來看，政策性金融在成立初期的支持重點是“兩基一支”和國家糧食收購及促進機電產(chǎn)品出口等。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)轉軌和市場經(jīng)濟的不斷完善，以及科學發(fā)展觀的貫徹落實，客觀上要求政策性金融的作用重點轉向科技自主創(chuàng)新、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題、促進環(huán)境保護和支持“走出去”戰(zhàn)略等，政策性金融仍然肩負著重要的使命。另一方面，國家財政實力不斷增強是以無償性為基本特征的，并不能替代政策性金融的有償性支持。因此，政策性金融向商業(yè)化轉型短期內(nèi)并不可行。而向綜合性開發(fā)金融機構轉型，使政策性金融機構同時開展政策性金融和商業(yè)性金融服務，關鍵是要界定清楚貫徹國家政策意圖所需的政策性資金規(guī)模，可運用的資金來源能在多大程度上滿足實現(xiàn)政策目標的需要。

第二，強化政策性金融的商業(yè)化運作。國際經(jīng)驗表明，政策性金融機構作為具有政策功能的特殊金融企業(yè)，多數(shù)是具有盈利的。政策性金融在注重宏觀效益的同時，同樣要講求成本，也只有這樣才能實現(xiàn)政策性金融的長期可持續(xù)發(fā)展。就此而言，政策性金融是宏觀領域的政策導向性與微觀層次的市場化運作的統(tǒng)一體。為確保政策性金融的商業(yè)化和市場化運作，政府應盡可能不干預政策性金融機構的活動，通過分賬管理、分賬核算的形式實現(xiàn)政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務的分離。

第三，以法律的形式明確政策性金融機構的職能定位，并保持法律規(guī)范的動態(tài)適應性。在過去的十余年里，我國政策性金融是在缺乏完整法規(guī)制度的條件不斷發(fā)展的，至今也未形成關于政策性金融的明確法律定位，這與國外建立政策性金融立法先行的做法是不同的。開發(fā)性金融活動缺乏法律的規(guī)范和約束，導致政策性金融的經(jīng)營范圍和行為邊界不清晰，經(jīng)營范圍與商業(yè)叉而產(chǎn)生激烈的競爭，影響政策性金融功能的有效發(fā)揮。為加快政策性金融的發(fā)展轉型，應盡快出臺政策性金融的相關法律規(guī)范。在目前各政策性金融機構情況差別較大的條件下，可按照“一行一策”的方式，先出臺條例，然后逐步上升為法律，同時根據(jù)發(fā)展需要和經(jīng)營環(huán)境的變化對相關法律規(guī)范及時進行適應性調(diào)整。

加快政策性金融可持續(xù)發(fā)展長效機制的建設

金融機構的長期可持續(xù)發(fā)展是與其現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和健全的公司治理機制分不開的。政策性金融因其所介入領域具有風險高、期限長、經(jīng)濟效益相對較低的特征，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、形成健全的公司治理機制和完善的風險控制制度更為重要，故在國家所有的基礎上建立相應的法人治理機制是國外政策性金融機構的重要特點之一。目前，可以從以下幾個方面著手健全政策性金融機構的公司治理機制：

一是深化國有金融資產(chǎn)管理體制的改革，在國有金融資產(chǎn)管理體制改革框架下，加快建立政策性金融資本的國有出資人制度。目前，我國國有金融資產(chǎn)的所有者是虛置的，且所有者職能割裂，管資產(chǎn)與管人、管事不統(tǒng)一，多個部門都在行使所有者的職責，不利于健全政策性金融機構的公司治理。形成政策性金融機構發(fā)展的長效機制，可考慮由一個專門機構代表國家作為政策性金融資本的現(xiàn)實所有者，統(tǒng)一行使出資人職責，從所有者出發(fā)推動政策性金融機構公司治理機制的不斷完善。

二是逐步實現(xiàn)政策性金融機構股權結構的多元化，可考慮以中央財政為主，吸收省級地方政府參股，同時按照現(xiàn)代公司治理的要求建立政策性金融機構的公司治理框架，努力形成董事會、監(jiān)事會和高級管理人員之間相互制衡的機制。同時，在這一框架下加快完善政策性金融的內(nèi)部控制機制和風險管理體系，建立科學的薪酬制度，努力形成有效的激勵-約束機制。

進一步完善國家對政策性金融轉型的政策支持

政策性金融所支持領的域通常是社會效益較高而經(jīng)濟效益相對較差的領域，一般盈利能力較弱，故國家的政策支持是政策性金融得以持續(xù)發(fā)展的重要條件。國際經(jīng)驗表明，政策性金融不僅享有國家的信用，而且還享有政府一系列政策的支持。目前，我國除國家開發(fā)銀行具有良好的業(yè)績外，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行的盈利還較弱，在實現(xiàn)國家政策意圖的過程中也積累了一些不良資產(chǎn)。因此，進一步完善國家對政策性金融持續(xù)的政策支持，是加快我國政策性金融發(fā)展轉型的一項重要內(nèi)容。

首先，在國家預算的約束下，逐步充實政策性金融機構的資本金，建立穩(wěn)定的資本金補充機制。資本是金融機構開展穩(wěn)健經(jīng)營的基礎，同時在某種程度也決定了其抗風險能力的高低。就國外的實踐來看，為國家所有的政策性銀行通常比商業(yè)銀行具有更高的資本充足率。在過去的十余年時間里，我國政策性金融機構沒有得到足夠的資本注入，資本充足率逐年下降。對于這種情況，可結合建立政策性銀行類國有資本出資人制度，以增加資本注入、實行利潤返還、發(fā)行財政擔保次級債券等形式，形成政策性金融補充資本金的長效機制，并以國家信用為基礎進一步拓寬政策性金融的資金來源渠道。

其次，在將政策性金融的國家業(yè)務和銀行業(yè)務分賬管理、分賬核算的基礎上，建立對國家業(yè)務的虧損彌補機制。政府對開展國家業(yè)務產(chǎn)生的虧損進行適當?shù)难a償，而不再對商業(yè)性業(yè)務進行兜底，在促進政策性金融持續(xù)開展國家業(yè)務的同時，防止政策性銀行運用國家信用與商業(yè)銀行進行不公平競爭。

最后，完善政策性金融的風險補償機制，實現(xiàn)政策性金融風險和收益的平衡。針對政策性業(yè)務風險較大的特點，進一步完善財政貼息制度，對各種形式的優(yōu)惠貸款與其融資成本之間的利差進行必要的補償，并將貼息收入作為政策性金融機構正常的業(yè)務收入，改變風險和收益的對比，促進政策性金融的持續(xù)經(jīng)營。或是制訂必要的稅收優(yōu)惠政策，對政策性金融貫徹國家政策目標進行必要補償。

政策性金融機構的職能范文第3篇

關鍵詞：農(nóng)業(yè)政策性金融；商業(yè)化轉型；博弈

文章編號：1003-4625(2010)05-0042-04

中圖分類號：F830.31

文獻標識碼：A

一、引言

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機構，自1994年成立至今業(yè)務范圍經(jīng)歷了兩次大的調(diào)整。第一次是在1998年，國務院為解決農(nóng)民賣糧難問題，決定實行以“三項政策、一項改革”為重點的糧食流通體制改革，要求中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專門負責糧棉油等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購資金的封閉管理工作，其業(yè)務范圍由全方位信貸支農(nóng)轉變?yōu)橹晦k理糧棉油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的儲備、收購和調(diào)銷貸款。第二次是在2004年，國務院在第57常務會議上同意了中國人民銀行的意見，要求中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行根據(jù)糧食流通體制改革的新情況，審慎調(diào)整業(yè)務范圍，并要求嚴格區(qū)分政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務，兩類業(yè)務要分類管理，分別考核。根據(jù)此次會議精神和以后幾年的中央1號文件，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向中國銀監(jiān)會申請并經(jīng)其同意后開辦了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款、糧油加工企業(yè)短期貸款、農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)科技成果的轉化和產(chǎn)業(yè)化貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、農(nóng)村基礎設施建設貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款、農(nóng)村流通體系建設貸款和縣域城鎮(zhèn)建設貸款等信貸業(yè)務。這些業(yè)務被定位為商業(yè)性業(yè)務，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自主經(jīng)營、自負盈虧，按照市場化原則經(jīng)營。截至2008年末，商業(yè)性業(yè)務已占中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款總額的26.22％。

農(nóng)業(yè)政策性金融機構在經(jīng)營政策性業(yè)務的同時又經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務，今后到底應朝哪個方向發(fā)展，即堅持政策性還是步國家開發(fā)銀行后塵向商業(yè)化轉型，或是長期混合性經(jīng)營?政府及其相關部門是將農(nóng)業(yè)政策性金融機構目前的混合性經(jīng)營規(guī)范為專營政策性業(yè)務，還是漠然處之，順其發(fā)展。對這些問題，官方至今尚無明確的表態(tài)。2007年年初的全國金融工作會議提出“首先推進國家開發(fā)銀行改革，按照建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，全面推行商業(yè)化運作”，“中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也要深化內(nèi)部改革，為進行全面改革創(chuàng)造條件”。同時也提出：“從我國國情和現(xiàn)實情況看，體現(xiàn)國家戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟社會全面發(fā)展，還需要有政策性金融業(yè)務和政策性銀行?！敝袊嗣胥y行接受國務院委托，研究農(nóng)業(yè)政策性金融改革問題。因此，中國人民銀行的態(tài)度可在一定程度上代表政府意圖。2008年8月，中國人民銀行總行向各分行下發(fā)了《關于進行農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行商業(yè)化轉型與發(fā)展調(diào)研的通知》，目的是“探索農(nóng)發(fā)行商業(yè)化轉型與改革的最優(yōu)路徑，提出有參考價值的政策建議”?？梢钥闯觯嗣胥y行的態(tài)度是傾向于商業(yè)化轉型。就此問題，我們可以采用博弈論的方法通過分析博弈各方的行為進行研究。

二、利益集團和博弈框架

(一)利益集團

本文所稱利益集團，首先是農(nóng)業(yè)政策性金融運行中的行為主體，這一行為主體為了自身的利益，通過自身的努力，采取一定的手段，來影響其他行為主體的行為，從而改變農(nóng)業(yè)政策性金融的運行機制，實現(xiàn)商業(yè)化轉型。顯然，農(nóng)業(yè)政策性金融機構商業(yè)化轉型中的利益集團包括三個：政府、政府有關部門(主要是指中國人民銀行和中國銀監(jiān)會)和農(nóng)業(yè)政策性金融機構(指中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)。政府代表人民利益和國家利益，是農(nóng)業(yè)政策性金融制度的供給主體，在農(nóng)業(yè)政策性金融運行中起決定性作用，它往往按照理性原則權衡制度供給成本和收益，然后實施恰當?shù)闹贫裙┙o行為。政府有關部門作為政府的管理機構，在貫徹政府意圖的同時不可避免地會考慮部門自身的利益，如部門利益與政府利益發(fā)生沖突，就有可能會犧牲政府的利益，維護部門自身的利益。因此，政府有關部門在農(nóng)業(yè)政策性金融運行過程中，也會按照理性原則權衡商業(yè)化轉型對其自身帶來的收益和所付出的成本，以此為基礎向政府提供農(nóng)業(yè)政策性金融改革和發(fā)展的政策建議。農(nóng)業(yè)政策性金融機構是農(nóng)業(yè)政策性金融制度的需求者，同時也是農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品的供給者，還是政府及其有關部門的考核對象，在農(nóng)業(yè)政策性金融運行中，同樣會基于理性原則權衡收益和成本，在執(zhí)行政策和維護自身利益之間進行比較，并傾向于以自身利益為主、執(zhí)行政策為輔。

需要指出的是，農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品需求主體雖然既是制度的需求者又是產(chǎn)品的需求者，在農(nóng)業(yè)政策性金融運行中也是一個重要的行為主體，能夠對產(chǎn)品的供給起到一定的引導作用，對制度的變遷起到一定的誘致作用，但對于農(nóng)業(yè)政策性金融機構的商業(yè)化轉型，作用和影響甚微。這是因為這些需求主體本身是弱勢群體，沒有話語權，沒有相應的法律地位與訴求權利，它們沒有與農(nóng)業(yè)政策性金融機構形成契約式的權責利對應關系，即使業(yè)務范圍內(nèi)扶持的對象沒有得到應有的信貸支持，也不會與農(nóng)業(yè)政策性金融機構形成法律訴訟關系。因此，眾多的農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品需求主體形不成農(nóng)業(yè)政策性金融機構商業(yè)化轉型中的利益集團。

(二)博弈的框架

農(nóng)業(yè)政策性金融機構商業(yè)化轉型的博弈是一個復雜的過程，是上述三個利益集團相互作用、相互影響和相互制約的過程。但為便于分析和論述，本文采用“兩兩博弈”方法將其劃分為三個博弈：一是農(nóng)業(yè)政策性金融機構與政府之間的博弈，二是農(nóng)業(yè)政策性金融機構與政府有關部門之間的博弈，三是政府有關部門與政府之間的博弈。

博弈的前提條件：一是假定所有參加博弈的利益集團都是有限理性的，即都追求自身利益的最大化，但同時都不具備完全的計算能力。二是假定博弈各方都是博弈的決策主體和策略的制定者。三是假定三個博弈都是完全信息狀態(tài)下的靜態(tài)博弈。

三、各利益集團之間的博弈

(一)農(nóng)業(yè)政策性金融機構與政府之間的博弈

1　博弈模型

農(nóng)業(yè)政策性金融機構與政府之間的博弈模型如圖1所示。博弈的基本要素包括：第一是局中人，即農(nóng)業(yè)政策性金融機構和政府。第二是策略集合，農(nóng)業(yè)政策性金融機構的策略集合是堅持政策性與商業(yè)化轉型。政府的策略集合是按政策性方向規(guī)范農(nóng)業(yè)政策性金融機構和不予規(guī)范。第三是效用或稱支付。圖1各欄中左側的字母或數(shù)字為政府的效用或支付，右側的字母或數(shù)字為農(nóng)業(yè)政策性金融機構的效用或支付。

2　理性假定

農(nóng)業(yè)政策性金融是政府用以彌補農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領

域金融資源配置中市場失靈的手段，是政府用以提供準公共金融產(chǎn)品的工具，所以政府希望農(nóng)業(yè)政策性金融機構堅持政策性方向，與商業(yè)性金融形成互補關系，實現(xiàn)良性協(xié)調(diào)發(fā)展。而不愿看到農(nóng)業(yè)政策性金融機構商業(yè)化轉型，減少農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品的供給，增加商業(yè)性金融產(chǎn)品的供給，與商業(yè)性金融之間發(fā)生業(yè)務交叉，產(chǎn)生競爭摩擦，增加金融體制改革的成本。在此假定下，如農(nóng)業(yè)政策性金融機構堅持政策性方向，則政府是受益者；反之，如農(nóng)業(yè)政策性金融機構商業(yè)化轉型，則政府的利益將受到損失。

農(nóng)業(yè)政策性金融機構雖然在功能作用上和職能定位上不同于商業(yè)性金融機構，但它畢竟是金融機構，是金融機構必然講求盈利，除非中國政府能像日本政府那樣不要求它盈利，恰恰中國政府的有關部門并沒有考慮它的政策性因素，設置不同于商業(yè)性金融機構的績效考評指標體系，建立適當?shù)睦嫜a償機制，而是將它視同商業(yè)性金融機構進行績效考評，重視利潤指標。所以，農(nóng)業(yè)政策性金融機構為證實自己的經(jīng)營業(yè)績，不可避免地也會有追求利潤的愿望，只不過與商業(yè)性金融機構在追求的程度上存在差異而已，甚至沒有差異。事實上，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行近幾年設置的7項內(nèi)部經(jīng)營績效考評指標中有5項以利潤為核心或指向利潤。因此，農(nóng)業(yè)政策性金融機構為提高盈利水平，在動機上有突破政策性框架困囿，積極開辦商業(yè)性業(yè)務，并向商業(yè)化轉型的激勵和沖動。再者，農(nóng)業(yè)政策性金融機構實行財務收支兩條線的核算模式，財務開支受財政部核定指標的嚴格限制，不能向商業(yè)性金融機構那樣根據(jù)經(jīng)營情況和利潤水平靈活掌握。尤其是對于職工的薪酬福利要按事業(yè)單位進行管理，受到雙重控制，即工資總額受國家人力資源與社會保障部的控制，工資總額占費用指標的比例還要受財政部的控制，致使職工的薪酬福利遠遠低于商業(yè)性金融機構，造成大量的人才流失。因此，農(nóng)業(yè)政策性金融機構為爭取內(nèi)部福利，也有商業(yè)化轉型的內(nèi)在動力。

3　博弈過程

當政府按政策性方向規(guī)范農(nóng)業(yè)政策性金融機構(即選擇規(guī)范)時，若農(nóng)業(yè)政策性金融機構選擇堅持政策性，則其將有效發(fā)揮功能作用，政府可得到效用x(x>0)，同時政府須付出規(guī)范成本X(X>0)，因此政府可獲得的總效用為X-X。農(nóng)業(yè)政策性金融機構自身的利益將會受到損失，其支付為－c(c>0)。

當政府按政策性方向規(guī)范農(nóng)業(yè)政策性金融機構(即選擇規(guī)范)時，若農(nóng)業(yè)政策性金融機構選擇商業(yè)化轉型，則難以發(fā)揮應有的功能作用，政府將尋求新的改革方案，建立新的農(nóng)業(yè)政策性金融機構，但若績效考評機制和財務管理規(guī)定不改變，新的農(nóng)業(yè)政策性金融機構將來也會選擇商業(yè)化轉型，政府為此將發(fā)生支付－x(x>0)。農(nóng)業(yè)政策性金融機構將付出阻撓改革的成本，其支付為－a(c>a>0)。

當政府不對農(nóng)業(yè)政策性金融機構進行規(guī)范(即選擇不規(guī)范)時，若農(nóng)業(yè)政策性金融機構自愿選擇堅持政策性，則政府可不必付出規(guī)范成本即可得到農(nóng)業(yè)政策性金融機構堅持政策性的好處，政府獲得的效用為x。農(nóng)業(yè)政策性金融機構自身的利益也將會受到損失，其支付為－b(b>0，b≈c)。

當政府不對農(nóng)業(yè)政策性金融機構進行規(guī)范(即選擇不規(guī)范)時，若農(nóng)業(yè)政策性金融機構選擇商業(yè)化轉型，其業(yè)務范圍和信貸支持對象按商業(yè)化趨勢發(fā)展，政府不用付出規(guī)范成本，也得不到規(guī)范所帶來的收益，即政府的效用或支付為0。農(nóng)業(yè)政策性金融機構的效用或支付也為0。

4　博弈結果

給定政府選擇規(guī)范，商業(yè)化轉型是農(nóng)業(yè)政策性金融機構的占優(yōu)策略；給定政府選擇不規(guī)范，商業(yè)化轉型也是農(nóng)業(yè)政策性金融機構的占優(yōu)策略。給定農(nóng)業(yè)政策性金融機構選擇堅持政策性，不規(guī)范是政府的占優(yōu)策略；給定農(nóng)業(yè)政策性金融機構選擇商業(yè)化轉型，不規(guī)范也是政府的占優(yōu)策略。所以，政府選擇不規(guī)范，農(nóng)業(yè)政策性金融機構選擇商業(yè)化轉型是該博弈唯一的納什均衡。

(二)農(nóng)業(yè)政策性金融機構與政府有關部門之間的博弈

農(nóng)業(yè)政策性金融機構與政府有關部門之間的博弈模型、理性假定、博弈過程和博弈結果，和上述其與政府之間的博弈類似，詳細情況不再贅述。略有不同的是，政府有關部門是農(nóng)業(yè)政策性金融機構的管理部門和監(jiān)管機構，是具體負責金融體制改革的辦事機構，除承擔政府應當承擔的國家責任外還要承擔具體的辦事責任，除考慮政府應當考慮的國家利益外還要考慮自身的部門利益，這些辦事責任和部門利益有可能阻礙其不折不扣地貫徹政府的戰(zhàn)略意圖。具體到農(nóng)業(yè)政策性金融機構是否應當商業(yè)化轉型和是否應對農(nóng)業(yè)政策性金融機構的經(jīng)營范圍進行規(guī)范的問題上，政府有關部門所權衡的收益和成本與政府相比可能存在一定的差異，這種差異具體表現(xiàn)為某種方案所帶來的收益可能比政府的少些，所付出的成本可能比政府的多些，具體到博弈模型中就是X可能比政府的小些，X可能比政府的大些，x可能比政府的大些。但這個差異不影響博弈的結果，同樣，政府有關部門選擇不規(guī)范，農(nóng)業(yè)政策性金融機構選擇商業(yè)化轉型是該博弈唯一的納什均衡。

(三)政府有關部門與政府之間的博弈

從法理上可以這樣認為，政府有關部門與政府之間是一種特殊的委托關系，它們的利益和責任在大方向上是一致的，只是政府有關部門在辦理政府交辦的事務時，要另外承擔一些具體的辦事責任，要另外考慮一些部門自身的利益，但是不會因此而與政府相對立。所以，他們之間的博弈本身是弱性博弈，本不必單獨提及。但是，農(nóng)業(yè)政策性金融機構與政府有關部門之間的博弈所產(chǎn)生的納什均衡狀態(tài)，會使二者結成事實上的“聯(lián)盟”，共同與政府進行博弈，會強化農(nóng)業(yè)政策性金融機構與政府之間的博弈結果。

四、結論及政策建議

通過上述博弈分析，可以得出結論：在政府及其有關部門不改變現(xiàn)行對農(nóng)業(yè)政策性金融機構的績效考評機制和財務管理規(guī)定的情況下，農(nóng)業(yè)政策性金融機構將必然轉型為商業(yè)性金融機構。當然，轉型后的機構可能兼營農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務，但是隨著商業(yè)性業(yè)務比重的不斷提高，農(nóng)業(yè)政策性金融的補充、扶持等功能作用的發(fā)揮程度將令人擔憂。

然而，當前我國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村還十分落后，農(nóng)民還很不富裕，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融領域市場失靈的地方還很多，需要農(nóng)業(yè)政策性金融扶持的弱勢群體規(guī)模還很大，政府財政的實力還不夠強大，農(nóng)業(yè)政策性金融功能作用發(fā)揮的空間還很大，農(nóng)業(yè)政策性業(yè)務范圍還應進一步拓寬，還需要一個金融機構專門從事農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務。即使像美國、日本這樣發(fā)達的國家，都還設置了不兼營商業(yè)性業(yè)務的專門的農(nóng)業(yè)政策性金融機構。因此，我國農(nóng)業(yè)政策性金融機構商業(yè)化轉型不可取。

為妥善解決農(nóng)業(yè)政策性金融機構商業(yè)化轉型問題，建議政府借鑒國外的成功經(jīng)驗，完善我國的農(nóng)業(yè)政策性金融運行機制，具體可從以下幾個方面著手：

第一，制定農(nóng)業(yè)政策性金融法律法規(guī)，明確農(nóng)業(yè)政策性金融的法律地位、職能定位、組織機構、資金來源、資金運用、經(jīng)營管理、利益補償、政府監(jiān)管、績效考評等相關內(nèi)容。只有這樣，農(nóng)業(yè)政策性金融機構和政府有關部門才能依法辦事，減少經(jīng)營管理的盲目性和監(jiān)督管理的隨意性。

第二，圍繞農(nóng)業(yè)政策性金融的職能定位，針對不同時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展情況、金融市場的發(fā)育狀況和農(nóng)業(yè)政策性金融產(chǎn)品的需求情況，適時調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融的業(yè)務范圍。當前，應當進一步拓寬業(yè)務范圍，把對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域和對貧困人群、貧困地區(qū)的信貸支持納入其中，以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的補充和扶持功能。

第三，建立利益補償機制，促進農(nóng)業(yè)政策性金融的可持續(xù)發(fā)展。政府應當根據(jù)農(nóng)業(yè)政策性金融機構信貸資金的投放情況和信貸風險狀況，合理測算資本金數(shù)量，及時補充注入資本金。具體可采取直接列入中央財政預算、稅后返還、利潤轉增等方式解決。同時，政府應對農(nóng)業(yè)政策性金融機構給予一定的營業(yè)稅和所得稅優(yōu)惠，并適當提高稅前計提撥備的比例。

政策性金融機構的職能范文第4篇

關鍵詞：農(nóng)村金融；發(fā)展障礙；政策建議

21世紀的經(jīng)濟是金融化的經(jīng)濟，現(xiàn)代金融體系的建立和完善成為推動我國經(jīng)濟增長的重要力量.（而尤以農(nóng)村經(jīng)濟受到其影響之深、范圍之廣而引人矚目）農(nóng)村金融對于加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動農(nóng)民收入，推進社會主義新農(nóng)村建設提供了資金保障，所扮演的信貸融通角色越來越重要。但當前，我國農(nóng)村金融在其發(fā)展過程中還面臨著一些問題，使得金融的推動作用沒有有效的發(fā)揮出來，而這也與我國新農(nóng)村建設中關于建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融體系的要求相不符?；诖耍覀兺ㄟ^審視并剖析農(nóng)村金融發(fā)展中遇到的問題，提出建立一個行之有效的新農(nóng)村金融體系。

1農(nóng)村金融發(fā)展的現(xiàn)狀

當前，中國農(nóng)村金融體系的構成主要包括以合作金融為基礎，商業(yè)性金融、政策性金融為重要組成部分的正規(guī)金融（即通常所稱的農(nóng)村金融“三架馬車”：農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融），以及以農(nóng)村合作基金、合會、民間借貸、私人錢莊、民間集資為主要形式的非正規(guī)金融組織形式。

我國農(nóng)村金融目前有以下特征：從農(nóng)戶對金融需求看，中國農(nóng)戶信貸需求總量巨大，2.5億農(nóng)戶中一半以上有信貸需求；單個農(nóng)戶以小額短期信貸為主，但需求量不斷增大；由于地域經(jīng)濟發(fā)展的差異性，造成農(nóng)戶對資金表現(xiàn)出多層次，多元化之間的差異；信貸資金用途日漸多樣性，生活性信貸占較大比重。從農(nóng)村對金融供給看，資金缺口大，信貸供給滿足不了需求；貸款成本較高，風險較大；貸款期限不夠靈活；單個農(nóng)戶經(jīng)常出現(xiàn)難以滿足抵押和擔保的要求。從農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)展的特點看，規(guī)模大；發(fā)生率高；主體多元化；利率彈性大，高利率占比大；由隱蔽走向公開，逐步呈現(xiàn)專業(yè)化趨勢。

2農(nóng)村金融體系面臨的主要障礙

2.1金融外部環(huán)境障礙

回顧歷史的發(fā)展，從農(nóng)村金融體系的建立到金融制度的改革，政府運用強大的行政手段來解決金融領域中出現(xiàn)的多數(shù)問題。這些問題的解決在當今市場經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下帶有強制性的計劃痕跡。

目前來看，政府對于農(nóng)村金融機構及市場嚴重管制的現(xiàn)象還相對突出。政策性金融機構是由政府投資建立的，根據(jù)政府的決策和意向專門從事政策性金融業(yè)務的機構。其主要特征是組織方式上的政府控制性。從組織形態(tài)方面看，我國的政策性金融機構基本上處于政府的控制下。商業(yè)銀行本來是以市場為導向，以追求最大化資本收益率為目標的，但農(nóng)村商業(yè)金融機構的融資行為也會受到政府相關審核機構及政策意圖的影響，使其偏離以利潤為最終目標的軌跡，形成資金配置效率低下的局面。在農(nóng)村信用社中，由于各級政府的介入過多，民主管理制度形同虛設，農(nóng)村信用社承擔的行政性和政策性義務過多。這幾種類型的金融機構都直接或間接受到政府的管制，打上政府主導的烙印。。

2.2農(nóng)村金融體系自身障礙

（1）信貸供給能力不足。

截止2007年末，在金融機構約30萬億的總貸款中，農(nóng)村金融機構的貸款額約占不到20%。其中，涉農(nóng)貸款2.36萬億，僅占總貸款的9％。

從金融信貸的供給渠道看供給不足的原因有。農(nóng)村政策性金融機構的主要職能是支持農(nóng)村長期生產(chǎn)性投資，但從農(nóng)民短期的資金流動性偏好來說所發(fā)揮的作用很小，這主要是政策性金融機構服務對象不是單個農(nóng)戶的緣故。商業(yè)銀行是以追求利潤為目標，同時兼顧考慮債務人信用額度及資金回收風險，因而愿意面向大的企業(yè)而非小規(guī)模的農(nóng)戶服務。面對農(nóng)村中規(guī)模較小，并且如此分散的農(nóng)戶，國家商業(yè)性銀行對其資信程度及其資金回籠無不有所顧慮，而這也就不難理解近年來我國商業(yè)銀行大批從農(nóng)村地區(qū)撤出的現(xiàn)象。農(nóng)村合作金融的商業(yè)化傾向逐漸加強，其投向農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性融資呈下降趨勢，而更樂意向高收益率的企業(yè)融資。

（2）信貸產(chǎn)品還比較單一。

近幾年來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展，農(nóng)民對金融產(chǎn)品的多樣化需求也不斷增長。這不僅體現(xiàn)在農(nóng)村再生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)對于傳統(tǒng)借貸資金的需求上，同時，隨著農(nóng)民收入的增多，金融商品的投資需求也開始受到廣泛關注。但是目前農(nóng)村金融機構提供的金融產(chǎn)品品種單一，主要仍是限于存款，取款，貸款和一般匯兌，這顯然無法滿足農(nóng)民對于多元化金融產(chǎn)品的需求。

（3）信貸擔保機制還不完善，金融風險還比較高

由于我國農(nóng)村金融市場的規(guī)范化程度不高，金融機構的放款風險分散及風險轉移機制還比較缺乏。我國農(nóng)村金融放款風險主要表現(xiàn)在：不良貸款占信貸款額的比例較大，信貸資產(chǎn)質(zhì)量不高。作為政策性金融機構的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不僅面臨著嚴重的業(yè)務萎縮問題，而且其部分資金無法回籠，造成嚴重虧損。國有商業(yè)銀行中的主要代表中國農(nóng)業(yè)銀行在四大國有銀行中資本充足率最低，信貸資產(chǎn)質(zhì)量較差，截至2007年末，不良貸款合共為8，179.73億人民幣，較2006年末增加826.86億元，不良貸款率從23.43%略升至23.5%。國銀監(jiān)會副主席蔣定之在“中國農(nóng)村金融發(fā)展研究”2008年度研討會上透露，經(jīng)測算，目前我國農(nóng)村合作金融機構還有高于6000億元歷史存量包袱，其中，貸款損失約4000億元，歷年虧損掛賬880億元左右，非信貸資產(chǎn)損失約950億元。農(nóng)村正式金融機構對抵押品的選擇過于單一，各地擔保機構數(shù)量少缺，形式單一，資金實力不足，缺乏法律規(guī)范，存在監(jiān)管漏洞。當前抵押資產(chǎn)一般只限土地和房產(chǎn)和部分設備。各地的擔保公司大多由地方政府出資建立，其運作理念是為了分散信貸的金融風險，從而擴大信貸機構的信貸供給，但是沒有監(jiān)管的擔保公司的實際運作本身可能導致金融風險：一旦被擔保農(nóng)戶或企業(yè)無法如期還貸，擔保公司很難說有足夠儲備資金向銀行支付。3完善我國農(nóng)村金融體系的建議

2007年中央1號文件進提出，要努力形成商業(yè)金融、合作金融、政策性金融和小額貸款組織互為補充、功能齊全的農(nóng)村金融體系。按照這一要求，現(xiàn)提出以下建議：

3.1轉變政府職能

政府對金融機構的組織活動及市場管制必須控制在一個度內(nèi)，即應以市場為主導，適度合理的進行干預，而不對其進行過分管制或完全放開聽之任之。政府的干預是對市場的有益補充，而不是替代市場作用的發(fā)揮。政府要明確其職能范圍，盡量減少行政干預，避免損害市場機制在資源配置中的基礎地位，通過不斷完善農(nóng)村金融市場環(huán)境，建立農(nóng)村資金良性循環(huán)機制。從其他國家的經(jīng)驗來看，發(fā)揮政府的能動作用，支持農(nóng)村金融的發(fā)展，各國農(nóng)村金融的建設離不開政府的財政投入和政策支持。我國政府在以下幾個方面還要積極發(fā)揮能動作用：第一，繼續(xù)為政策性金融機構進行財政支持，堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供廣泛的資金支持。第二，為許多偏遠地區(qū)農(nóng)村金融機構的建立和發(fā)展提供資金支持，適當剝離一部分金融機構不良貸款，減輕農(nóng)村金融機構的財務負擔。第三，制定各種優(yōu)惠政策如稅收優(yōu)惠、利息補貼等，來鼓勵金融機構為農(nóng)村提供貸款。第四，政府主導建立農(nóng)業(yè)保險制度，避免農(nóng)業(yè)發(fā)展大幅波動，維護廣大農(nóng)民利益。

3.2發(fā)展多種形式的農(nóng)村金融機構，建立市場化的金融體系

在可實施金融監(jiān)管有效防范金融風險的前提下，鼓勵社會各種經(jīng)濟體興辦為新農(nóng)村建設服務的多種金融實體。要不斷加強國有商業(yè)銀行改革，形成眾多具有地域特點的區(qū)域性﹑地方性商業(yè)銀行，并建立村級商業(yè)銀行。重視農(nóng)村非正規(guī)金融機構的信貸作用，使之成為正規(guī)金融的輔助工具。雖然非正規(guī)金融存在諸多問題，但目前非正規(guī)金融對農(nóng)村發(fā)展提供了最大部分的信貸支持，在某種程度上已成為當?shù)剞r(nóng)村金融市場重要組成部分。所以對于非正規(guī)金融來說，政府不能一味打壓或放任，而要通過對其管理引導來解決正式金融供給不足的問題。農(nóng)村非正規(guī)金融能夠有效彌補了農(nóng)村融資缺口，解決農(nóng)村地區(qū)資金供求矛盾。對于農(nóng)村金融市場，要降低市場準入門檻，引入競爭機制，在此基礎上形成一種各種金融機構機制健全、職能明確、分工合理﹑競爭有序的農(nóng)村金融運行機制。

3.3豐富金融產(chǎn)品，滿足農(nóng)村多元化資金需求

農(nóng)村金融機構既要支持農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營加工，又要適當支持農(nóng)戶的投資和消費，做到為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后提供系列化金融服務。改變傳統(tǒng)金融產(chǎn)品統(tǒng)治金融市場的局面，開發(fā)符合農(nóng)民自身需求及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新型金融衍生品。國家政策性銀行在做好融集資金封閉管理的同時，積極拓展業(yè)務。其業(yè)務內(nèi)容應從傳統(tǒng)的農(nóng)田水利建設，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村基礎設施建設擴展到：強化貸款擔保制度，完善金融結算體系，建立金融服務信息系統(tǒng)等方面。對于商業(yè)銀行要加強引導，給予優(yōu)惠政策或財政補助，促使其加大對農(nóng)村地區(qū)的資金投入。農(nóng)村信用合作社要繼續(xù)面向社區(qū)服務，積極吸收社會空閑資本，改變其農(nóng)村金融輸出機的尷尬處境，發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍的作用使之成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“加油站”。

3.4創(chuàng)新信貸方式，化解金融風險

建立健全農(nóng)村信用擔保機制，發(fā)展多種產(chǎn)權形式的擔保機構，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較高的地區(qū)鼓勵發(fā)展政策性擔保機構；鼓勵現(xiàn)有商業(yè)性擔保機構深入農(nóng)村，開展面向新農(nóng)村建設服務的擔保業(yè)務；繼續(xù)深化信用合作社擔保業(yè)務，不斷增強信用社在農(nóng)村金融中的競爭力。大力推廣面向低收入群體的小額信貸，盡快解決遇到的諸如法律規(guī)范不完善、后續(xù)資金不足﹑貸款擔保風險等問題，實施小額信貸可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式。積極推進多種抵押品形式并存，逐步摸索從傳統(tǒng)的不動產(chǎn)抵押到動產(chǎn)抵押﹑權益抵押的擔保品延伸道路，擴大從實物抵押向非實物抵押領域邁進的速度。擔保機制的完善和擔保品的豐富加速了資金的變現(xiàn)能力及資金的回籠，進一步最大化的消除金融機構的呆賬﹑壞賬，降低了金融風險。

參考文獻

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政策性金融機構的職能范文第5篇

關鍵詞：政策性金融；社會責任；金融法律；金融立法

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）36-0094-02

一、中國政策性金融社會責任界定

（一）商業(yè)銀行的社會責任

按照目前理論界一般描述，商業(yè)銀行社會責任是指對其股東、員工、消費者、商業(yè)伙伴、政府和社區(qū)等利益相關者以及促進社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展所應承擔的經(jīng)濟、法律、道德與慈善責任。筆者認為，經(jīng)濟責任只是銀行業(yè)履行社會責任的前提，不應作為銀行業(yè)金融機構社會責任的構成部分。理由是：經(jīng)濟責任即謀求股東利益最大化的責任，經(jīng)濟責任對社會的貢獻，是非主動的行為，社會責任是商業(yè)銀行在追求盈利的基礎上產(chǎn)生的正效應。相比較而言，經(jīng)濟責任之于社會責任是非正相關的，不論企業(yè)的盈利能力多強，都有可能不履行或者不愿很好地履行社會責任的情況。商業(yè)銀行法律層面的社會責任是法律和行政法規(guī)規(guī)定的銀行應當對社會承擔的責任，比如經(jīng)營過程中的誠信行為、安全保障、銀行產(chǎn)品的實用價值、反洗錢等，具有強制性；而道德層面的社會責任是由銀行自愿履行的社會責任，比如優(yōu)質(zhì)文明而人性化的服務、慈善事業(yè)、綠色信貸等，主要通過激勵、輿論等來協(xié)助實施。

中國商業(yè)銀行社會責任的實踐起步較晚，2006年浦發(fā)銀行國內(nèi)第一份社會責任報告；2007年4月，銀監(jiān)會了《關于加強大型商業(yè)銀行社會責任的意見》；2008年9月，13家股份制銀行簽署了《全國股份制商業(yè)銀行社會責任宣言》，標志著在商業(yè)銀行自身努力和監(jiān)管推動下，商業(yè)銀行的社會責任意識已經(jīng)增強。接受美國次貸危機直接帶來的教訓，在后危機時代，重建銀行社會責任成為一個世界性的命題。

（二）政策性銀行的社會責任

政策性銀行的社會責任有別于商業(yè)銀行的社會責任，這是二者的經(jīng)營目標決定的。商業(yè)銀行以經(jīng)濟有效性為目標，即按照市場法則和比較收益原則，著眼于每一項經(jīng)營活動、每一筆業(yè)務都要盈利，即追求利潤最大化。政策性銀行則是以社會效益為目標。政策性銀行為了實現(xiàn)其社會效益目標，就必須專門為貫徹、配合政府特定的社會經(jīng)濟政策和意圖，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會發(fā)展穩(wěn)定、調(diào)節(jié)管理宏觀經(jīng)濟的工具?？梢姡c商業(yè)銀行不同，政策性銀行擔負的就是社會責任，開展業(yè)務的目的就是履行社會責任，除主營業(yè)務外，政策性銀行還要履行商業(yè)銀行的社會責任，即對其內(nèi)部員工、金融消費者以及經(jīng)濟、社會與環(huán)境額可持續(xù)發(fā)展所應承擔的法律責任和道德責任。政策性銀行的社會責任邊界遠大于商業(yè)銀行社會責任的邊界。

這里有兩個問題需要討論：第一，既然政策性銀行的存在就是為了履行社會責任，那么政策性銀行有無向社會公布其社會責任的必要？第二，從理論和外國的實踐看，政策性銀行允許涉足少量的非政策性業(yè)務，在這種情況下政策性銀行的社會責任又如何界定？

第一個問題，實際上有個前提，即：政策性銀行本身是按照法律法規(guī)開展業(yè)務且能夠恰當?shù)芈男姓咝糟y行的職能和社會責任，這時，政策性銀行是沒有必要對社會公開其社會責任報告的，其政策性銀行的職能和社會責任履行程度，屬于政府部門對其績效評價的范疇，而不需要接受公眾評判。反過來，如果政策性銀行本身沒有很好地履行政策性銀行的職能和社會責任，而是大量地從事商業(yè)性業(yè)務，即使公布社會責任報告，也不能說明對社會責任盡責了，反倒說明了它商業(yè)化取向的實質(zhì)。第二個問題，政策性銀行涉足少量的非政策性業(yè)務，目的是為了加強盈利能力，彌補因開展政策性業(yè)務而帶來的損失，增強政策性銀行自身的可持續(xù)發(fā)展能力。在這種情況下，政策性銀行盈利也是為了履行政策性銀行的職能，是間接地履行社會盡責。

二、中國政策性金融社會責任盡責評價

（一）社會責任盡責現(xiàn)狀及評價

1.國開行。自2004年以來，國開行充分利用了良好的國內(nèi)外經(jīng)濟、金融甚至政治環(huán)境，配合商業(yè)化進程的加快，機構和人員驟然增加的同時，業(yè)務范圍逐步擴大，外匯貸款和外匯投資急劇增加，貸款規(guī)模也急劇膨脹，從2004年末的1.4萬億元猛增到2009年末的3.7萬億元；凈利潤相應增加，由2004年末的174億元增至2009年末的319億元。國開行由于其業(yè)務范圍的突破和盈利能力的提高，已于2008年末完成商業(yè)化改造，退出政策性銀行舞臺。這一時期，國開行政策性業(yè)務基本停滯，重點發(fā)展商業(yè)性業(yè)務，追逐高額利潤，社會責任盡責程度弱化。國開行的轉型，實際上是由開發(fā)性政策性銀行轉型為開發(fā)性商業(yè)銀行，帶來的后果可謂立竿見影，近年來地方融資平臺的爆炸式發(fā)展，一定程度上折射出開發(fā)性政策性銀行缺位給社會帶來的無奈與尷尬。。

2.農(nóng)發(fā)行。農(nóng)發(fā)行自2004年以來開始了改革，業(yè)務范圍也逐步擴大，貸款規(guī)模也開始膨脹，從2004年末的7 190億元增加到2009年末的14 513億元，經(jīng)營利潤相應增加，由2004年末的24億元增至2009年末的144億元。社會責任盡責方面，一方面，由于業(yè)務范圍的擴大，貸款增加，支農(nóng)力度有所增強；另一方面，隨著糧食市場的放開，在支持糧食收購和保護農(nóng)民利益方面受到一定限制，再加上農(nóng)發(fā)行業(yè)務局限在糧食流通領域，貸款涉足商業(yè)性貸款領域，距離三農(nóng)仍然較遠，社會責任發(fā)生了一定偏離。另外，農(nóng)發(fā)行上述盈利數(shù)字是稅前的經(jīng)營利潤，而不是稅后利潤。農(nóng)發(fā)行在年底提取呆賬準備金，作為經(jīng)營利潤的抵減項，而后再繳納企業(yè)所得稅。農(nóng)發(fā)行年末貸款損失準備余額為147億元，不良貸款撥備覆蓋率僅為28.12%，大大低于同期國開行27.7%的水平。農(nóng)發(fā)行2004―2009年在經(jīng)營利潤大幅增加的情況下，凈利潤卻一直微乎其微?？梢姡r(nóng)發(fā)行的盈利是為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但盈利的渠道也存在一定問題，比如因考核存款與保險手續(xù)費收入，基層行為完成指標，往往利用信貸杠桿或采取企業(yè)不自愿的方式，虛增了農(nóng)發(fā)行的賬面利潤，一定程度上是損害了消費者的利益。

（二）社會責任盡責偏離原因

第一，無法律約束是根本原因。中國三家政策性銀行成立的依據(jù)是1993年《國務院關于金融體制改革的決定》、關于組建三件政策性銀行的通知及經(jīng)國務院批準的三家政策性銀行的《章程》，層次低，缺乏系統(tǒng)性和權威性。第二，無適當監(jiān)管是次要原因。三家政策性銀行成立之時，到底歸屬財政部還是人民銀行監(jiān)管沒有明確。銀監(jiān)會的成立加強了對政策性銀行的監(jiān)管，但從監(jiān)管歷程看缺乏專門的監(jiān)管依據(jù)，往往是比照或參照商業(yè)銀行的標準加以監(jiān)管，針對性不強，效率不高。第三，無正確導向是直接原因。中國政策性銀行成立僅是權宜之計，沒有彌補市場失靈、協(xié)調(diào)信貸配給、促進特殊行業(yè)或領域發(fā)展的宏觀考慮；在經(jīng)濟金融形勢變化時，沒有與時俱進地調(diào)整職能；在經(jīng)濟效益與社會效益發(fā)生矛盾的時候，偏重經(jīng)濟效益，放棄了政策性銀行理應堅持的經(jīng)驗原則，并不顧政策性銀行各自業(yè)務的特性進行“一刀切”，千方百計醞釀政策性銀行轉型；在對政策性銀行進行績效評價時，沒有針對政策性銀行的特殊性設計相應指標，而是采取與商業(yè)銀行趨同的指標。

三、中國政策性金融盡責立法保障

（一）國外政策性銀行立法經(jīng)驗借鑒

從國外經(jīng)驗來看，政策性銀行的成立大都有正式的法律作為依據(jù)，且呈現(xiàn)如下特點：把商業(yè)性金融立法與政策性金融立法放在金融法制建設同等重要的地位；先制定政策性銀行法，而后成立相應的政策性銀行；對政策性金融機構進行單獨立法，專項規(guī)范；從內(nèi)容上看，對機構組織與業(yè)務運作兩方面的有機結合與統(tǒng)一，明確機構地位和運行原則；確立政策性金融機構特殊的融資原則；與時俱進地修訂、補充和完善，動態(tài)調(diào)整。

（二）中國政策性金融立法建議

1.從政策性金融與商業(yè)性金融是相互對稱、具有不同質(zhì)的規(guī)定性的兩大金融族類的戰(zhàn)略高度，確立政策性金融機構特殊的法律地位。無論是從理論上還是在實踐中，無論我們承認與否，金融事實上是一直存在著和劃分為商業(yè)性金融和政策性金融兩大族類；與此相對應，各國立法當局也是嚴格地將金融類法規(guī)分為針對商業(yè)性金融的一般法律同針對政策性金融的分門別類的特殊法律兩大類，而且后者也不受普通銀行法的制約。政策性金融機構在從事金融活動和參與金融法律關系時，與商業(yè)性金融機構一樣具有獨立的法律主體資格和平等的法律地位。

2.各種政策性金融機構要分別單獨立法，盡快制定《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》和《中國進出口銀行法》，同時避免“商業(yè)化”思維，確保政策銀行真正發(fā)揮其應有的功能。根據(jù)時展和國情需要，確需增加新的政策性銀行，如中小企業(yè)政策性銀行、住房信貸政策性銀行、綜合開發(fā)政策性銀行等，要先立法，后成立和運作。

3.要保持政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。立法時明確政策性銀行的資金來源和經(jīng)營原則，避免政策性銀行在資金來源和資金運用兩個方面自行或人為調(diào)整，偏離政策性銀行方向。要與時俱進地對有關法律法規(guī)進行修訂、補充和完善，保持動態(tài)調(diào)整，與經(jīng)濟金融發(fā)展宏觀環(huán)境相適應，在一個相當長的歷史時期內(nèi)應著重實現(xiàn)政策性銀行與商業(yè)銀行、經(jīng)濟金融環(huán)境的協(xié)調(diào)均衡。

4.要結合上述幾點制定有強針對性的《政策性銀行監(jiān)管法》，避免監(jiān)管失當，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管效果。

參考文獻：

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