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摘要：環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境保護工作的重要手段之一。由于環(huán)境執(zhí)法難，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞加重，嚴重制約了經濟可持續(xù)發(fā)展。造成環(huán)境執(zhí)法難的主要原因是：環(huán)境立法不完善，環(huán)保部分執(zhí)法能力欠缺，環(huán)境執(zhí)法體制不順，地方保護主義和企業(yè)的環(huán)境意識不高。解決環(huán)境執(zhí)法難，必須從完善環(huán)境立法，加強環(huán)境執(zhí)法能力建設，理順環(huán)境執(zhí)法體制，打破地方保護主義，加大對排污企業(yè)的監(jiān)控力度等多方面尋求對策，以保證環(huán)境保護工作順利進度，促進國民經濟的可持續(xù)發(fā)展。

Theenvironmentlawenforcementisoneofthemostimportantmethodsforenvironmentalprotection.Itisdifficulttoenforcetheenvironmentlaw,whichaggravatestheenvironmentalpollutionandecologicaldestructionandserioulyrestrictsthesustainableeconomicdevelopment.Theprimaryreasonsforenforcingtheenvironmentlawdifficultlyareimperfectenvironmentlegislation,deficientlawenforcementcapabilityofthedepartmentoftheenvironmentalprotection,unsuitablesystemofenvironmentlawenforcement,regionalprotectionismandtheawarenessofenvironmentalprotectionofenterprises.Inordertosettlethedifficultiesofenvironmentlawenforcement,wemustimproveenvironmentlegislation,strengthenthecapabilityconstructionofenvironmentlawenforcement,makethesystemofenforcementexecutesmoothly,breaktheregionalprotectionism,strictlymonitorenterprises’pullutiondischargeandseekonmorecountermeasures.Thesecountermeasurescanguaranteethattheenvironmentalprotectionworkssmoothly,andpromotethenationalsustainableeconomicdevelopment.

關鍵詞：環(huán)境執(zhí)法難原因對策

KeyWords:environmentlawenforcementdifficulty,reason,countermeasure

近年來，我國的環(huán)境保護工作取得很大進展，但是隨著經濟的快速發(fā)展，環(huán)境壓力越來越大，連續(xù)幾年沒有完成污染物減排目標，環(huán)境污染和生態(tài)破壞已嚴重制約國民經濟和社會發(fā)展，這里面固然有多方面的原因，但是環(huán)境執(zhí)法難是其主要原因之一。因此，解決環(huán)境執(zhí)法難題目對促進環(huán)境保護工作和國民經濟可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

一、環(huán)境執(zhí)法難的原因

（一）環(huán)境立法不夠完善

現行的環(huán)境法律、法規(guī)對環(huán)境違法行為規(guī)定的懲罰力度不夠，造成企業(yè)“違法本錢低”；有一些多發(fā)的、常見的環(huán)境違法行為存在法律處罰的空洞；有些法律條文在基層執(zhí)法中無法執(zhí)行；有些法定處罰幅度過寬，沒有量化，配套法規(guī)出臺滯后，缺乏直接強制執(zhí)行手段等，終極導致環(huán)境執(zhí)法難。

1、對環(huán)境違法行為的懲罰力度不夠。在我國的環(huán)境立法中，都有一個最高罰款限額規(guī)定，《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定50萬元，《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》和《中華人民共和國水污染防治法實施細則》規(guī)定的100萬元等，這與有些企業(yè)的違法排污行為造成的損失（危害）、獲得的利潤、治理污染的本錢相比簡直太少了。如《中華人民共和國大氣污染防治法》第四十七條規(guī)定：“建設項目的大氣污染防治設施沒有建成或沒有達到國家建設項目環(huán)境保護治理的規(guī)定的要求，投進生產或者使用的，由審批該建設項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部分責令停止生產或使用，可以并處1萬元以上10萬元以下罰款?！倍粋€燃煤電廠，要建成符合規(guī)定要求的大氣污染防治設施至少要幾千萬元，甚至幾個億投資。而一個20萬千瓦的發(fā)電廠生產一天就可以得到幾十萬元的利潤，而不建設大氣污染防治設施罰款最多不超過10萬元。顯然違法要比遵法合算得多。再比如該法第四十六條第三款規(guī)定；“排污單位不正常使用大氣污染物處理設施或者未經環(huán)境保護行政主管部分批準，擅自拆除、閑置大氣污染物處理設施的，環(huán)境保護行政主管部分可處5萬元以下罰款?！倍粋€20萬千瓦的燃煤電廠在正常使用脫硫除塵設施天天的運行用度就得幾萬元。所以有些單位固然建了污染治理設施，能不用就不用，能不加藥劑就不加藥劑，碰到環(huán)保部分檢查，千方百計拖延時間，把設施開開應付檢查，即使被環(huán)保部分逮個正著，相對環(huán)保部分的罰款來說，企業(yè)還是劃算。

2、環(huán)境立法體系不夠完善，配套設施出臺滯后。如《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》到目前還沒有具體的實施細則，造成環(huán)境治理困難較大。一是“干擾他人”難以界定?！对肼暦ā芬?guī)定“環(huán)境噪聲污染”的條件是超標準排放和干擾他人，是否超標可根據監(jiān)測結果和環(huán)境標準判定，而“干擾他人”在現行的法律法規(guī)及規(guī)范性文件中沒有明確規(guī)定；二是責任者難區(qū)分。過往企業(yè)四周無人居住，現在開發(fā)成了居民區(qū)，企業(yè)由原來的“超標不擾民”變成了“超標擾民”，這個責任由誰來負法律沒有明確規(guī)定；三是《噪聲法》中規(guī)定的各種違法行為的法律責任，如罰款，都沒有明確的罰款數額。再如《環(huán)境保護行政處罰辦法》第六條規(guī)定：“對同一環(huán)境違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！币簿褪侨藗兯f的“一事不再罰款原則”，但卻沒有規(guī)定什么是“一事”，是違法一天構成一個違法行為，還是違法十天、一個月或者一年構成一個違法行為？在環(huán)境行政執(zhí)法中經常出現這種情況。環(huán)保部分發(fā)現企業(yè)違法，依法給予了責令改正和罰款處罰，但幾天后或者一個月后再往檢查，違法企業(yè)絲毫未改，照樣違法。假如環(huán)保部分再給予處罰，違法企業(yè)就以為環(huán)保部分違反了“一事不再罰款原則”，訴訟到法院，法院也往往支持企業(yè)。由于違法的主體、違法的地點、使用的設施、排放的污染物、造成的后果都

*是同一個。這樣環(huán)保部分對企業(yè)處罰一次后，就不敢再進行二次處罰。

3、缺乏直接強制執(zhí)行手段，環(huán)境執(zhí)法本錢高。所有環(huán)境法律法規(guī)都沒有給予環(huán)保部分直接強制執(zhí)行的權力，造成很多環(huán)境違法行為得不到應有的懲罰。例如：有些“十五小”企業(yè)由于投資少，生產工藝和設備簡單，獲利大，在既無環(huán)保手續(xù)和污染治理設施，又無工商營業(yè)執(zhí)照的情況下進行生產。環(huán)保部分發(fā)現后調查取證，下達行政處罰決定通知書，企業(yè)往往置之不理。環(huán)保部分只好申請法院強制執(zhí)行，前前后后需要半年以上時間。這些企業(yè)在接到法院傳票后，就拆走主要生產設備逃之夭夭，造成法院無法強制執(zhí)行。過一段時間后，再找一個地方重新開始生產，與環(huán)保部分玩“貓捉老鼠”游戲。對“十五小”企業(yè)，各地政府和環(huán)保部分動用大量人力、物力、財力多次進行取締，往往是過后不久又死灰復燃，這就造成環(huán)保執(zhí)法本錢高、執(zhí)法難。對于這些鉆法律漏洞，逃避處罰的惡意環(huán)境違法行為，法律上缺乏針對性的處罰手段。

（二）環(huán)境執(zhí)法能力存在不足

1、基層環(huán)保行政執(zhí)法機構不健全。固然《中華人民共和國環(huán)境保***》對縣級環(huán)保行政主管部分的職能、責任、權限進行了定義，但缺乏具體性，尤其是對環(huán)保部分在當地政府的隸屬、級別沒有予以確定，造成縣級環(huán)保部分在地方政府的組成和隸屬一片混亂：有的直屬政府的一級機構，有的則屬政府的二級機構，有的是一個環(huán)保辦公室，有的同其他部分合署辦公，有的是一個局所屬的科（股）。這種混亂局面沒有將環(huán)保局的權力凸現出來，在實施執(zhí)法過程中沒有法定的權威。目前環(huán)境監(jiān)察機構缺少應有的法律地位，在職能上固然是國家的執(zhí)法部分，但在格式上還是事業(yè)單位，沒有獨立行使環(huán)境執(zhí)法的權力。

2、環(huán)保執(zhí)法職員業(yè)務素質和法律素質不高。由于各大專院校開辦環(huán)保專業(yè)較遲，各地環(huán)保部分組建時嚴重缺乏環(huán)保專業(yè)職員。近幾年畢業(yè)的大批環(huán)保專業(yè)畢業(yè)生卻因編制題目進不了環(huán)保部分，形成沒有環(huán)保專業(yè)知識的職員承擔執(zhí)法工作，而環(huán)保專業(yè)人才無法從事環(huán)保工作。由于相當一部分人缺乏環(huán)保法律專業(yè)知識和實際工作經驗，因而難當此重任，不敢大膽執(zhí)法，也難以正確執(zhí)法。

3、執(zhí)法手段落后。目前縣級環(huán)保部分普遍存在經費不足，交通工具和必要的技術設備缺乏等題目，連最最少的調查取證工具如攝像機、照相機都少有，更談不上環(huán)境監(jiān)測設備。由于沒有技術手段，對一些企業(yè)明知是違法行為，卻因無法取證而不能及時處理；一些污染事情也是由于沒有證據而無法處理，人民群眾的正當權益得不到保護。

（三）環(huán)境執(zhí)法體制不順，執(zhí)法機構之間職責不清，協調不力，使環(huán)境執(zhí)法難以形成協力

《中華人民共和國環(huán)境保***》規(guī)定：縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部分，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施同一監(jiān)視治理。但真正由環(huán)境保護行政主管部分實行同一監(jiān)視治理的只有產業(yè)污染防治這一塊。農業(yè)、水利、林業(yè)、海洋、土地、礦產等都有相應的專門法律法規(guī)，有專門的資源治理和開發(fā)部分，分散于各個職能部分，如污水處理由建設部分承擔，水土保持和河邊清淤由水利部分承擔，交通船舶污染由交通部分承擔，農業(yè)面源污染治理由農業(yè)部分承擔，交通及社會生活噪聲污染由公安部分承擔，自然保護區(qū)有環(huán)保、林業(yè)、國土、建設等多部分在各自治理，職責交叉，多頭治理、重復治理，使得環(huán)保部分難以對實在施真正意義上的同一監(jiān)視治理。在實際工作中環(huán)保部分對其它執(zhí)法單位根本無法實施有效的監(jiān)視，談不上協調，更不用說形成協力。

（四）地方保護主義

一些地方的領導不能正確熟悉環(huán)境保護與經濟發(fā)展的關系，只重視眼前的經濟發(fā)展，輕視環(huán)境保護，缺乏環(huán)境意識，經常指責環(huán)保部分的正常執(zhí)法是阻礙經濟發(fā)展。近年來，有些地方尤其是經濟欠發(fā)達地區(qū)，為了吸引更多的客商前來投資興業(yè)，加快經濟發(fā)展，盡快顯現當地官員的政績，往往置《環(huán)境保***》于不顧，制定了不少有悖于國家環(huán)保政策的“土政策、土辦法”,這些“土政策、土辦法”規(guī)定環(huán)保部分不準到排污單位進行檢查、征收排污費，更不準處罰。新建項目不用到環(huán)保部分進行環(huán)評，使得舊的企業(yè)污染得不到治理，新的污染源不斷產生。這些地方保護主義嚴重影響和阻礙了環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)管。

（五）企業(yè)領導環(huán)境意識不高

在發(fā)展社會主義市場經濟過程中，企業(yè)追求的是利潤最大化。企業(yè)領導眼里盯著的是經濟效益，對環(huán)境效益漠不關心。有些企業(yè)領導環(huán)境意識不高，法律意識淡薄，以為違反環(huán)保法無關大局，不會坐大牢；對于環(huán)保部分的執(zhí)法行為，有些廠長經理經常以“我們是利稅大戶，安排多少人就業(yè)，處罰我們會造成嚴重后果”等相威脅；有些企業(yè)弄虛作假欺騙環(huán)保部分；更有甚者，有的企業(yè)領導指示下屬職員圍攻、漫罵、毆打環(huán)保執(zhí)法職員。此外，由于企業(yè)違法排污行為的隨意性和隱蔽性，環(huán)保部分又是很難及時發(fā)現。企業(yè)的這些行為都給環(huán)境執(zhí)法帶來一定難度。

二、解決環(huán)境執(zhí)法難的對策

環(huán)境執(zhí)法是指環(huán)境法規(guī)的貫徹實施，主要包括環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境仲裁執(zhí)法和環(huán)境司法執(zhí)法。目前，我們仍以環(huán)境行政執(zhí)法為主，且環(huán)境行政執(zhí)法難的狀況很嚴重。要從根本上改變這種狀況，就必須從環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法能力、強化政府環(huán)境責任、加大對排污企業(yè)的監(jiān)控力度、多方位多角度來著手，才能從根本上解決環(huán)境執(zhí)法難的題目。

（一）完善環(huán)境立法

將環(huán)境保護的工作范疇從防治環(huán)境污染，恢復生態(tài)系統(tǒng)等領域，擴展到經濟可持續(xù)發(fā)展，促進社會進步的范疇，加快建立與社會主義市場經濟相適應得環(huán)境法律體系，為環(huán)境行政執(zhí)法提供強有力的法律依據。

1、對現行的環(huán)保法律、法規(guī)進行清理修改。根據社會主義市場經濟出現的新題目，進一步完善，減少立法上的空缺；同時，對那些已不適應市場經濟的法規(guī)和條款進行必要的修改，減少法律、法規(guī)之間的不協調題目。

2、加大對環(huán)境違法行為的懲罰力度。不能使違法者從其環(huán)境違法行為中得到好處。對環(huán)境違法者不能太“仁慈”、“手軟”，可以借國外“以日計罰”、“以違法排污量計罰”的制度。

3、加強環(huán)境法律法規(guī)的剛性，進步環(huán)境執(zhí)法的權威。在環(huán)境立法中明確賦予環(huán)保部分必要的行政強制執(zhí)行權，對造成嚴重環(huán)境污染的，可以對其設施、物品采取暫扣、沒收或封存措施，使得違法排污行為能夠得到及時有效的制止。

（二）加強環(huán)境執(zhí)法能力建設

環(huán)境行政執(zhí)法是一項政策性、專業(yè)性、技術性很強的工作。建設一支數目足、素質高、設備齊備的環(huán)境執(zhí)法隊伍，意義重大。一是要健全環(huán)境行政執(zhí)法機構，從人事編制和財政供給上解決職員不足和經費欠缺題目；二是加強環(huán)保專業(yè)知識的培訓，進步環(huán)境執(zhí)法隊伍的整體素質。本人以為現在的環(huán)保干部培訓內容過于膚淺，已經不符合環(huán)境執(zhí)法形勢的需要，應當從各種產品的生產工藝、原材料消耗、排放什么污染物、污染治理技術等較深層的知識來加強培訓，進步現場環(huán)境執(zhí)法能力；三是為環(huán)境執(zhí)法隊伍配備必要的執(zhí)法設備，如車輛、照相機、攝像機、監(jiān)測儀器等，以利于調查取證；四是加強環(huán)保執(zhí)法隊伍的治理，建立健全內部工作機制和責任追究制，進步執(zhí)法效率。

（三）強化政府環(huán)境責任，打破地方保護

對各級政府的環(huán)境責任要建立考核機制，

*完善政府的環(huán)境責任追究制度，把環(huán)境保護工作作為干部選拔任用和賞罰的硬指標。嚴格實行“一票否決制”，全面清理廢止各地違反環(huán)保法規(guī)的“土政策”，打破地方保護主義，避免地方政府縱容包庇企業(yè)的環(huán)境違法行為和干擾正常的環(huán)境執(zhí)法。

（四）加大對排污企業(yè)的監(jiān)控力度

由于企業(yè)的違法排污行為存在時間上的隨意性，環(huán)保執(zhí)法部分難以及時發(fā)現和調查取證。企業(yè)的違法排污行為得不到應有的處罰，建議從以下三個方面加大對排污企業(yè)的監(jiān)控力度。

1、安裝在線監(jiān)控設備。在重點污染源安裝在線自動監(jiān)控裝置及配套設施，并與環(huán)保部分聯網，使企業(yè)的排污行為24小時處于環(huán)保部分的監(jiān)控之中。

2、增加監(jiān)察頻率。環(huán)境監(jiān)察部分應根據需要增加對排污企業(yè)污染治理設施的監(jiān)察頻率，及時發(fā)現制止和打擊環(huán)境違法排污行為。

3、動員公眾監(jiān)視。要充分利用“12369”環(huán)保舉報投訴電話，動員公眾參與對環(huán)境違法行為的監(jiān)視，對舉報屬實的，應當給予獎勵，做到執(zhí)法到位。

（五）有關部分積極配合，切實做到執(zhí)法到位

有些環(huán)境執(zhí)法行為涉及多個部分，環(huán)保部分要發(fā)揮同一監(jiān)視治理職能，有關部分要積極配合。只有多管齊下，形成協力，才能達到預期的執(zhí)法效果。比如：在關停取締“十五小”、“新五小”和落后生產能力時，工商行政治理部分應吊銷其營業(yè)執(zhí)照，電力部分應停止供電，供水部分應停止供水，公安部分要維護現場秩序，監(jiān)查部分要處理違法違紀職員等。

綜上所述，環(huán)境執(zhí)法難是環(huán)境污染加重和制約經濟發(fā)展的主要原因之一。造成環(huán)境執(zhí)法難的原因主要是：環(huán)境立法不夠完善，環(huán)保部分執(zhí)法能力欠缺，環(huán)境執(zhí)法體制不順，地方保護主義和企業(yè)的環(huán)境意識不高。解決環(huán)境執(zhí)法難，必須從完善環(huán)境立法，加強環(huán)境執(zhí)法能力建設，理順環(huán)境執(zhí)法體制，打破地方保護主義，強化政府環(huán)境責任，加大對排污企業(yè)的監(jiān)控力度等多方面尋求對策，以保證環(huán)境保護工作的順利進展，促進國民經濟可持續(xù)發(fā)展。

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