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論地方人大與環(huán)保監(jiān)督

秦德良

[摘要]中國“人大”在政治實踐中作用的加強，說明了我國政治制度的設計與建構取得了較大進步。從形式上看，地方人大的地方最高權力機關的地位源于憲法的直接規(guī)定，從實質上看，其權力來自地方轄區(qū)內公民的主權。環(huán)境問題的產生具有必然性，要解決地方政府在環(huán)境問題上的不作為的問題，需要啟動地方人大的權力運行機制，而不能盲目等待國務院的行政命令來解決。地方人大有權力也有能力去監(jiān)督地方政府解決環(huán)保問題，但關鍵是如何依法、科學、有效地去監(jiān)督，這是擺在地方人大面前的難題。

[關鍵詞]地方人大地方人大權力來源地方政府責任環(huán)保監(jiān)督

隨著中國“跨越式”發(fā)展經濟，向現(xiàn)代市場經濟、法治社會邁進，經濟與環(huán)境的矛盾日益尖銳，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略由于經濟實踐中片面追求經濟效益的戰(zhàn)術而陷入困境。經濟發(fā)展與環(huán)境保護的二律背反使得象中國這樣的發(fā)展中國家政府很難在二者之間作出均衡發(fā)展的價值選擇。由此凸現(xiàn)了政府的產生者、權力來源者的人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督政府保護環(huán)境的責任與作用。環(huán)境問題的產生除與中央政府決策有關外，實踐中主要還與地方政府的治理方略有關。日益突出的環(huán)境問題要求地方人大必須在此問題上有所作為地監(jiān)督地方政府，從而以此為契機為全國人大監(jiān)督各級政府提供實踐經驗。然而地方人大有成效地監(jiān)督地方政府保護環(huán)境的實踐在中國幾乎剛剛啟動，地方人大的權力來源以及監(jiān)督地方政府治理環(huán)境問題的必要性、可行性、合法性、合理性尚須理論論證，以確保地方人大的監(jiān)督合法、有效、有序。本文試圖對此問題做一初步探討。

一、政治制度的設計與“人大”地位

人類社會是一種有機的組織體，從其產生進入自覺的發(fā)展軌道開始，政治家就為如何治理這一組織體而絞盡腦汁地去進行制度的設計和論證，試圖將權力運作理性化、制度化，以便既能保證社會的穩(wěn)定，又能確保人作為人的地位。應當說西方國家在這方面比東方國家成功得多。

以中國為代表的東方國家發(fā)展出了一種中央集權式的直線性的權力運作機制，權力的行政色彩濃厚，雖然這種直線性權力內部也以分工為基礎簡單地劃分了幾個權力部門，但它們從屬于某一特殊的真正的權力主體，且彼此之間不可能有效監(jiān)督。這種權力機制是典型的統(tǒng)治奴役型，它可能具有一定程度的高效、穩(wěn)定，但權力下的顫顫驚驚的個體無平等自由可言。它造就了中國超穩(wěn)定的封建社會，但人權在這一體制中沒有立足之地。

西方從亞里士多德開始就提出了城邦國家的權力一分為三的制度設計問題。一直到孟德斯鳩、美國聯(lián)邦黨人那里才最終明確了“三權分立，互相制衡”的法治國憲政原理。這種權力運作機制的設計可以說是服務性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牽制。它或許沒有統(tǒng)治奴役型權力機制高效，但在法益保護、人權保障方面作用顯著。

近代中國社會在轉型過程中，開始吸取西方的三權分立制度，借以重新整合中國數千年來的政治制度。直到今天，我國經重新整合而建構的政治制度有別于上述兩類，可以說確有中國特色。作為最高權力機關的“人大”是立法機關，國務院是最高行政機關，最高人民法院、最高人民檢察院是最高司法機關，“政協(xié)”是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的參政、議政機關，但目前尚無憲法性法律對“政協(xié)”的法律地位作出規(guī)定。表面看來，好象是三權分立，但又不是，因為立法、行政、司法三機關均受中國共產黨統(tǒng)一領導。雖然如此，但又與近代中國社會以前的中央集權式的直線性的權力運作機制有明顯區(qū)別。首先，立法、行政、司法三機關都有較大的相對獨立性；其次,行政、司法二機關必須在立法機關所制定的憲法和法律范圍內活動；最后，中國憲法司法化機制似乎已經開始啟動[1]，違憲審查機制也在議論之中，三機關在逐漸具有可訴性和操作性的憲法規(guī)范指引下，在中國共產黨領導之下，能夠實現(xiàn)一定程度的互相監(jiān)督。

三機關中，昔日被戲稱為“橡皮圖章”的“人大”的作用近年來有較大變化。其作為最高權力機關的法律地位已經較明顯地顯示了出來。這一變化的原因或許有以下幾個方面。首先，中國比較成功的經濟改革促進了經濟主體的市場意識、主體意識覺醒；其次，法治化進程促進了國民的法律主體意識、人權意識、有限政府意識、契約觀念、“以權利制約權力”觀念的加強；再次，自由、科學、民主的理性主義啟蒙精神隨文化的繁榮而大大深入人們的頭腦；最后，執(zhí)政黨“依法治國”的實踐從制度上，實踐上逐漸保證了“人大”的最高權力機關地位。當然，從技術措施角度看，“人大”的最高權力機關地位的增強往往與地方人大在地方三機關中地位的加強有直接的關系?！叭舜蟆痹谡螌嵺`中作用的加強，說明了我國政治制度的設計與建構取得了較大進步。

二、地方人大權力來源

地方人大、地方法院、檢察院、地方政府三大國家機關是一個地方的公共權力機關，擔負地方事務管理的任務，具體負責地方立法、司法與地方行政。三機關統(tǒng)一受中國共產黨地方黨委領導，同時，在三機關中，地方人大是地方最高權力機關，?。òú糠质校┘壍胤饺舜笸械胤搅⒎?，并且由它產生地方政府與地方法院、檢察院，后者向前者負責并報告工作，接受監(jiān)督。這就是我國目前地方權力機構配置及運作機制。

人們不禁要問，地方政府與地方法院、檢察院的權力源于地方人大，那么地方人大的權力又源自何處？

從形式上看，地方人大的地方最高權力機關的地位源于憲法的直接規(guī)定。