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摘要：人民監(jiān)督員制度的合理性最終取決于它的實(shí)效性。從我國(guó)人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)情況和國(guó)外相關(guān)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的實(shí)效，我們還需要進(jìn)一步研究如何增強(qiáng)人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的剛性、合理界定人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍，并處理好試點(diǎn)工作的有序性與多樣性的辯證關(guān)系。

關(guān)于進(jìn)一步提高人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的剛性

日本檢察審查會(huì)制度曾經(jīng)面臨改變不起訴決定的比例過(guò)低的問(wèn)題，例如在*0年，檢察審查會(huì)對(duì)108件不起訴決定案件作出了應(yīng)當(dāng)起訴的裁決或者不起訴裁決不當(dāng)?shù)牟脹Q，但是，最終提起公訴的只有37件，占34%。人們認(rèn)為，這種監(jiān)督的效率太低，巨大的投入與糾錯(cuò)效果不成比例，要求通過(guò)改革提高檢察審查會(huì)裁決的效力，即賦予檢察審查會(huì)第二次做出的應(yīng)當(dāng)起訴的裁決以法律效力。日本的這個(gè)教訓(xùn)值得我們注意。

在我國(guó)，有關(guān)人民監(jiān)督員立法出臺(tái)以前，人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)不能具有直接的法律效力，但是，我們可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序?qū)⑵浔頉Q意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為具有法律效力的決定。其實(shí)，這種轉(zhuǎn)化就是審查和確認(rèn)，無(wú)論設(shè)置多少審查和復(fù)核環(huán)節(jié)都無(wú)助于改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員表決意見(jiàn)的性質(zhì)。增設(shè)審查環(huán)節(jié)必然削弱人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的剛性，降低人民監(jiān)督員制度的實(shí)效。因此，我們要盡可能地減少對(duì)人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的再議環(huán)節(jié)，通過(guò)檢察長(zhǎng)和上級(jí)檢察院兩種主體的確認(rèn)，賦予人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)以間接的法律效力。

有兩個(gè)具體方案，可以擇其一，也可并行。方案一：對(duì)于人民監(jiān)督員以三分之二以上絕對(duì)多數(shù)票通過(guò)的第一次表決意見(jiàn)，檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)，并指令有關(guān)部門執(zhí)行，無(wú)需提交檢察委員會(huì)決定。方案二：對(duì)于人民監(jiān)督員的第二次表決意見(jiàn)，如無(wú)特殊情況，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)。

對(duì)于方案二，有兩點(diǎn)需要加以限制：一是第二次表決意見(jiàn)監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)限于檢察委員會(huì)作出的維持撤銷案件或不起訴的決定。維持逮捕決定的決定屬于積極的檢察權(quán)，其后有審判機(jī)關(guān)的裁決來(lái)監(jiān)督和制約，不必過(guò)度加強(qiáng)人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的效力。二是第二次表決意見(jiàn)的形成程序應(yīng)當(dāng)是，再次召集人民監(jiān)督員會(huì)議，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步了解情況和獨(dú)立評(píng)議之后進(jìn)行表決。如果表決意見(jiàn)仍為應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榛蚱鹪V的，檢察長(zhǎng)可以要求上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)核。上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)復(fù)核，如無(wú)特殊情況，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)。檢察長(zhǎng)在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)指令有關(guān)部門立案?jìng)刹榛蛱崞鸸V，從而使人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)具有較強(qiáng)的約束力。這項(xiàng)措施減少了原來(lái)由上級(jí)檢察院裁決的程序，通過(guò)檢察長(zhǎng)指令的確認(rèn)使其獲得了法律效力，大大地加強(qiáng)了人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的剛性。

上述兩個(gè)方案加強(qiáng)了人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力，對(duì)其合理性的質(zhì)疑主要有兩個(gè)方面：一是關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力是否過(guò)強(qiáng)，客觀上形成了人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)具有決定性意義。這并不構(gòu)成危害或?qū)z察權(quán)的實(shí)質(zhì)性威脅，因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督范圍是有限的，而且有后續(xù)的審判程序來(lái)裁決，不會(huì)造成嚴(yán)重的消極后果。二是關(guān)于錯(cuò)案責(zé)任問(wèn)題。如果最終證明人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)是錯(cuò)誤的，也是可以容忍的，既不必追究人民監(jiān)督員的責(zé)任，也不必追究檢察長(zhǎng)的責(zé)任。我們可以預(yù)測(cè)，由此引起錯(cuò)案的概率是很低的，不會(huì)對(duì)檢察工作造成明顯的影響。相對(duì)于通過(guò)提高人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的剛性帶來(lái)的實(shí)效，這屬于正當(dāng)程序的必要代價(jià)。

效率是社會(huì)制度生命力的基礎(chǔ)。人民監(jiān)督員制度的實(shí)效關(guān)系到該項(xiàng)制度的生死存亡，不能不引起我們的高度注意。在未來(lái)的試點(diǎn)工作中，這個(gè)問(wèn)題也將日益突出，我們要認(rèn)真對(duì)待人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的投入與產(chǎn)出比例問(wèn)題，做到未雨綢繆，防患于未然。

關(guān)于合理地界定人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍

加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的實(shí)效并不等于簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大其監(jiān)督范圍，相反地，我們必須把人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍限定在合理的范圍之內(nèi)，使其在特定范圍內(nèi)發(fā)揮重大或決定性的作用，這是提高人民監(jiān)督員制度效率的關(guān)鍵。我們認(rèn)為，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)限定在事實(shí)判斷方面，使其避免就專業(yè)性較強(qiáng)的法律適用問(wèn)題作出判斷。

以往，我國(guó)實(shí)行的陪審員制度受法國(guó)大革命時(shí)期的陪審制度和前蘇聯(lián)的陪審制度的影響較大，在制度設(shè)計(jì)上使陪審員與審判員享有平等的權(quán)力，共同就案件事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題作出判斷，沒(méi)有合理界定陪審員的裁決范圍，在實(shí)踐中反而損害了陪審制度的效果，削弱了陪審制度的基礎(chǔ)，使其在一定程度上名存實(shí)亡。為什么國(guó)外的陪審員制度和陪審團(tuán)制度與其審判制度和檢察制度比較融洽，顯示出較強(qiáng)的生命力？我們認(rèn)為，其關(guān)鍵在于其陪審員或陪審團(tuán)與法官和檢察官的分工比較合理。來(lái)自大眾的陪審員只就事實(shí)作出判斷，而受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的法官和檢察官負(fù)責(zé)作出法律判斷。這樣，既把陪審員或陪審團(tuán)的權(quán)力限定在其能力所及的范圍之內(nèi)，又確立了陪審員或陪審團(tuán)在其法定的審議范圍內(nèi)的決定權(quán)，從而形成了比較有效的與法官和檢察官分權(quán)的機(jī)制。

在人民監(jiān)督員制度的建設(shè)中，我們要汲取國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，自覺(jué)地把人民監(jiān)督員的判斷權(quán)限定在案件的事實(shí)判斷方面，惟如此，才能進(jìn)一步加強(qiáng)和保證人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性和實(shí)效。

關(guān)于試點(diǎn)工作的有序性與多樣性的辯證關(guān)系

試點(diǎn)工作的主要目的是，檢驗(yàn)設(shè)計(jì)方案的合理性，并通過(guò)不同方案的對(duì)比分析，為國(guó)家立法選擇最佳的方案，提供豐富的實(shí)證材料，創(chuàng)造有利條件。但是，大范圍的試點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一部署，防止各種偏差對(duì)試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行造成消極影響。解決這個(gè)矛盾的辦法是，在大范圍試點(diǎn)工作中強(qiáng)調(diào)有序性、統(tǒng)一性，在小范圍內(nèi)有計(jì)劃、有指導(dǎo)地進(jìn)行一些變通試驗(yàn)，以保證試點(diǎn)工作的多樣性。

目前試行的人民監(jiān)督員制度是經(jīng)過(guò)深思熟慮和反復(fù)論證的，是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)可行性較強(qiáng)的模式，可以在大范圍內(nèi)試行，基本沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。但是，這種模式的局限性也是顯而易見(jiàn)的，即它是由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，缺乏獨(dú)立性和中立性。人民監(jiān)督員制度的未來(lái)發(fā)展和有關(guān)立法勢(shì)必逐步克服這方面的局限性。換句話說(shuō)，未來(lái)立法要建立的人民監(jiān)督員制度可能是一種與現(xiàn)行模式有很大差別的模式。

值得考慮的另外兩種人民監(jiān)督員選拔程序：一是參照國(guó)外陪審員的選任程序，由司法行政機(jī)關(guān)來(lái)主持人民監(jiān)督員的選拔程序和日常管理；二是根據(jù)我國(guó)政體的特點(diǎn)，由人大有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)主持人民監(jiān)督員選任程序和日常管理。

除了選拔程序的主持機(jī)關(guān)有兩種模式外，具體的選任方式也可以有不同的模式，如抽簽方式(包括電腦隨機(jī)抽取)、單位推薦方式等。具體的選任方式涉及到主持機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員之間的關(guān)系，也涉及到能否從制度上防止選任機(jī)關(guān)濫用選拔權(quán)力干涉檢察工作。國(guó)外的做法是，在本轄區(qū)從有被選舉權(quán)的公民中隨機(jī)抽簽產(chǎn)生。借鑒這種方式，既能防止主持選任工作的機(jī)關(guān)或組織濫用權(quán)力，又便于該機(jī)關(guān)或組織對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行管理，還真正體現(xiàn)了公眾的普遍參與。