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摘要:本文首先論述了抽象行政行為法律責(zé)任追究的必要性，然后分析了目前我國對抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制，最后闡明了幾種免除抽象行政行為法律責(zé)任的情形。

在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)談到行政行為的法律責(zé)任，人們首先想到的一般是政府部門的具體行政行為，而抽象行政行為卻為人們所生疏，這是由于它自身的特征和發(fā)揮功能的方式所決定的。由于我國現(xiàn)在

的行政立法原則性強(qiáng)、操作性差，致使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時適用法律存在困難，失去準(zhǔn)心，甚至造成違法行政。此類新問題往往有其源頭上的因素，抽象行政行為的失當(dāng)或違法會造成具體行政行為的失當(dāng)

甚至違法。由于抽象行政行為的不可替代性，其對行政相對人權(quán)利義務(wù)廣泛而深刻的影響，確定抽象行政行為的責(zé)任刻不容緩。其必要性具體來講可分為以下三個方面。

1.它是實(shí)行法治的根本保障。權(quán)利、義務(wù)是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過程。從靜態(tài)看，權(quán)利、義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容；從動態(tài)看，權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范在實(shí)踐當(dāng)中形成的法

律關(guān)系的基本要素。法定權(quán)利能得到行使、法定義務(wù)能得到嚴(yán)格履行，是實(shí)行法治的重要表現(xiàn)。從這一意義上講，法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障體制，是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)。而真正的法治要求政府

在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，政府權(quán)力必須受到憲法和法律的規(guī)范和限制，抽象行政行為作為政府權(quán)力的重要行使方式，只有納入法律責(zé)任軌道，建立完整的法律責(zé)任體系，才能保證法治的最終實(shí)

現(xiàn)。

2.它是維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的必然要求。很多情況下，行政相對人的權(quán)益受損不是因?yàn)榫唧w行政行為違法或者不當(dāng)，而是它所直接依據(jù)的抽象行政行為規(guī)范存在過錯。在這種情況下，由具體行

政行為的行為主體作為責(zé)任主體顯然是不合適的。現(xiàn)代法治以權(quán)利維護(hù)為突出特征，法治的核心、基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是保障人權(quán)。符合法治精神的法應(yīng)是維護(hù)人的尊嚴(yán)、尊重人的價值、保障人的權(quán)利的法

。所以，抽象行政行為必須以保障行政相對人的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)。從行政權(quán)行使的目的來看，無論對于國家抑或行政相對方自身，其行政法上的權(quán)利均屬目的而不是手段。但行政權(quán)卻只能以行政

相對方的權(quán)利利益，乃至整個社會、國家利益的維護(hù)保障為目的，將行政權(quán)行使之本身視為實(shí)現(xiàn)這一宗旨之手段。抽象行政行為的運(yùn)作過程既是行政權(quán)行使的過程，也應(yīng)當(dāng)是維護(hù)和保障行政相對人權(quán)利

的過程，法律責(zé)任作為實(shí)行法治的保障機(jī)制，通過糾正違法行為，制裁違法主體來達(dá)到維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的目的。

3.它是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的必由之路。由于抽象行政行為的對象不是特定的行政相對人，而且作為一種依據(jù)性行為，具有可以反復(fù)適用的特征，所以一旦產(chǎn)生過錯，造成的損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于

具體行政行為。若行政主體不承擔(dān)或者不全面承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)際上是對違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責(zé)任，對行政主體形成應(yīng)有的壓力，可以規(guī)范和監(jiān)督抽象行政

行為制訂過程，最大限度地減少和避免其中的違法現(xiàn)象，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

為有效地預(yù)防和消除抽象行政行為當(dāng)中的過錯，我國現(xiàn)行立法確立的監(jiān)督機(jī)制主要有三種摘要：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)可以撤銷違法、不當(dāng)

的抽象行政行為。如根據(jù)憲法第67條規(guī)定，全國人大常委會可以撤銷國務(wù)院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。二是上級行政機(jī)關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督。如根據(jù)地方組織法第59條規(guī)

定，縣級以上的地方人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。三是抽象行政行為制訂機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。為糾正抽象行政行為存在的新問

題，各行政機(jī)關(guān)都定期或不定期清理已經(jīng)制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進(jìn)行法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件匯編而開展的清理活動；有就某一方面新問題展開的專項(xiàng)清理，如為減輕企業(yè)和農(nóng)

民負(fù)擔(dān)對“涉負(fù)”文件進(jìn)行清理等。但上述監(jiān)督機(jī)制并未從根本上遏制抽象行政行為過錯的產(chǎn)生。從現(xiàn)象來看，監(jiān)督方式過于宏觀、難以操作是導(dǎo)致執(zhí)行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行

政行為過錯不斷產(chǎn)生的根本原因，是現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制對抽象行政行為法律責(zé)任的規(guī)定具有片面性，表現(xiàn)在三個方面摘要：一是責(zé)任主體的片面性?，F(xiàn)有的各項(xiàng)抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制僅確定了行政機(jī)關(guān)的法

律責(zé)任，而對負(fù)有直接責(zé)任的行政機(jī)關(guān)工作人員，并未確定其過錯責(zé)任。二是責(zé)任內(nèi)容的片面性?，F(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制僅規(guī)定了糾正抽象行政行為過錯的法律責(zé)任，但是對損害行政相對人權(quán)益的法律責(zé)任，卻

未見其詳，造成抽象行政行為的法律責(zé)任嚴(yán)重漏項(xiàng)。三是責(zé)任形式的不完整性。行政主體應(yīng)以何種形式承擔(dān)法律責(zé)任，是落實(shí)抽象行政行為法律責(zé)任的前提和基礎(chǔ)，但是現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制并未對此做出統(tǒng)一

完整的規(guī)定，有的雖略有涉及，但很不系統(tǒng)。僅從行政法領(lǐng)域分析，抽象行政行為法律責(zé)任的內(nèi)容有兩個方面摘要：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權(quán)，不應(yīng)偏離職權(quán)法

定的原則，假如抽象行政行為違法，那么行政主體有義務(wù)自行糾正。二是對行政相對人的權(quán)利實(shí)施補(bǔ)救，即行政主體有義務(wù)對受到侵害的行政相對人的合法權(quán)益實(shí)施法律救濟(jì)。行政權(quán)力和公民等相對人

的合法權(quán)利是平衡的，這種平衡意味著，行政機(jī)關(guān)在取得某種權(quán)力的同時，也就必須承擔(dān)和此相適應(yīng)的責(zé)任，包括對相對人的合法權(quán)益造成損害負(fù)責(zé)。所以，抽象行政行為的行為主體必須對行政相對人

的權(quán)益受損承擔(dān)補(bǔ)救責(zé)任。

行政主體應(yīng)對抽象行政行為承擔(dān)法律責(zé)任，這一點(diǎn)已經(jīng)不容置疑?，F(xiàn)代行政法在充分維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，同時也強(qiáng)調(diào)對行政管理秩序的追求，這反映了公平和效率兼顧的法律價值。

一方面，全面確定抽象行政行為的法律責(zé)任，對權(quán)利人提供全方位的保障。另一方面，根據(jù)行政管理的規(guī)律和行政效率的要求，設(shè)定免責(zé)事項(xiàng)，在免責(zé)情形之下，確定行政主體的法律責(zé)任，但實(shí)際上并

不履行這一責(zé)任。從保障行政相對人合法權(quán)益和提高行政效率的雙重目的出發(fā)，結(jié)合其他法律責(zé)任執(zhí)行免責(zé)的目前狀況，針對抽象行政行為法律責(zé)任的特征，可設(shè)定以下兩種免責(zé)情形摘要：一是時效免

責(zé)。對行政主體承擔(dān)抽象行政行為法律責(zé)任設(shè)定時間限制，超過這一期限，權(quán)利人不主張權(quán)利，視為放棄權(quán)利，則行政主體不再承擔(dān)法律責(zé)任。二是不訴免責(zé)。行政相對人主張權(quán)利應(yīng)當(dāng)主動向有關(guān)機(jī)關(guān)

提出，有關(guān)機(jī)關(guān)采取不訴不理的原則。當(dāng)無人提出權(quán)利請求時，并不能認(rèn)為行政主體沒有法律責(zé)任，只是因?yàn)樾姓鄬θ藳]有啟動法律救濟(jì)制度，行政主體沒有在事實(shí)上承擔(dān)這一責(zé)任。通過實(shí)施免責(zé)制

度可以起到既充分保障行政相對人合法權(quán)益，又提高行政管理效能的功能。

參考文獻(xiàn)摘要：

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[2焦洪昌.論依法治國的憲法效力.中國法學(xué)，1999，（5）.