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行政管理相對人對勞動部門作出的工傷認定結(jié)論不服，應(yīng)先向有關(guān)部門申請行政復(fù)議,對復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟。未經(jīng)復(fù)議前置程序，而直接提起行政訴訟，法院應(yīng)依法裁定駁回原告起訴。

[案情]

原告宜昌久豐制網(wǎng)有限公司。

被告宜昌市勞動和社會保障局（以下簡稱市勞動局）。

第三人丁長江。

西陵區(qū)人民法院查明：農(nóng)民工丁長江于2004年11月6日向市勞動局申請工傷認定，市勞動局于2004年12月21日作出宜勞社工認（2004）第369號《工傷認定決定書》，該決定書確認以下事實：2004年10月26日由宜昌久豐制網(wǎng)有限公司（以下簡稱久豐制網(wǎng)公司）安排丁長江到浙江省衢洲市雙堂頭村生產(chǎn)加工基地編網(wǎng)，扎鋼筋時，鋼筋反彈將其右眼扎傷。事發(fā)后，丁長江到當?shù)丶裴t(yī)院治療，因無錢而轉(zhuǎn)回宜昌市萬壽醫(yī)院治療。診斷為右眼內(nèi)容剜除術(shù)后。市勞動局根據(jù)國務(wù)院《工傷保險條例》第十四條第（一）項的規(guī)定，認定丁長江為工傷，并告知久豐制網(wǎng)公司，若對本決定不服，可在收到本決定書之日起60日內(nèi)向市人民政府或省勞動和社會保障廳申請行政復(fù)議，復(fù)議不服的向西陵區(qū)人民法院提起行政訴訟。即告知了久豐制網(wǎng)公司復(fù)議是前置程序。市勞動局于2005年1月28日送達至久豐制網(wǎng)公司，該公司在復(fù)議期內(nèi)，未申請行政復(fù)議，2005年6月2日，該公司以市勞動局作出具體行政行為時未告之起訴期限為由直接向本院提起行政訴訟。

[裁判要點]

一審情況

一審西陵區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：根據(jù)國務(wù)院《工傷保險條例》第五十三條第（一）項規(guī)定，申請工傷認定的職工或其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定結(jié)論不服的，有關(guān)單位和個人可以依法申請行政復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。原告對被告作出的上述工傷認定結(jié)論不服，應(yīng)先向有關(guān)部門申請行政復(fù)議,對復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟。原告未經(jīng)復(fù)議前置程序，而直接提起行政訴訟，依法應(yīng)裁定駁回原告起訴。原告稱根據(jù)勞動和社會保障部《工傷認定辦法》第十九條的規(guī)定，對工傷認定不服，行政復(fù)議不是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序。因該辦法屬部門規(guī)章，其效力低于行政法規(guī)《國務(wù)院工傷保險條例》。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定，即“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定”，對原告的觀點，依法不予支持。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第（七）項之規(guī)定，裁定駁回原告宜昌久豐制網(wǎng)有限公司的起訴。

原告宜昌久豐制網(wǎng)有限公司不服，以與在一審中的相同理由提起上訴。

二審宜昌市中級人民法院經(jīng)審理認為：根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十七條第二款的規(guī)定和國務(wù)院《工傷保險條例》第五十三條第（一）項規(guī)定，當事人對工傷認定結(jié)論不服，行政復(fù)議是前置程序。上訴人未經(jīng)復(fù)議而徑行起訴，不符合法定條件，原審法院據(jù)此裁定駁回起訴并無不當。勞動和社會保障部的《工傷認定辦法》雖規(guī)定當事人對工傷認定決定不服，既可以選擇行政復(fù)議，又可以選擇直接起訴，但作為部門規(guī)章，其效力低于行政法規(guī)《工傷保險條例》，上訴人以勞動和社會保障部的《工傷認定辦法》為據(jù)，主張復(fù)議不是必經(jīng)程序不能成立，其請求二審不予支持，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。

[評析]

工傷行政確認案件，行政復(fù)議是否為提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序，是目前在行政訴訟中遇到的一個較普遍的問題，各地法院做法不一致。國務(wù)院《工傷保險條例》實施前，行政復(fù)議不是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序，勞部發(fā)（1996）266號《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》規(guī)定：對工傷行政確認不服，按照行政復(fù)議和行政訴訟的有關(guān)法律、法規(guī)辦理。實踐中對工傷行政確認不服，申請行政復(fù)的較少，大多數(shù)直接向本院提起行政訴訟，因工傷行政確認類案件不但增長，加大了人民法院的工作負擔(dān)。國務(wù)院《工傷保險條例》于2004年1月1日施行，該條例第五十三條第（一）項規(guī)定，申請工傷認定的職工或其直系親屬、該職工所在單位對工傷認定結(jié)論不服的，有關(guān)單位和個人可以依法申請行政復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。對第五十三條怎樣理解，是本案處理的關(guān)鍵。

在本案處理時，有兩種意見，一種觀點認為，對第五十三條應(yīng)從立法本義上理解，因工傷保險經(jīng)辦、管理是行政性、技術(shù)性較強的工作，作出決策需要掌握大量的政策。對工傷行政確認不服，將行政復(fù)議前置，有利于加強上下級行政機關(guān)之間的監(jiān)督和管理，提高工作效率，有利于解決問題。同時將行政復(fù)議作為此類案件提起行政訴訟必經(jīng)的前置條件，也有利于減輕人民法院的工作負擔(dān)。因此，《工傷保險條例》第五十三條本義是將行政復(fù)議前置。勞動和社會保障部《工傷認定辦法》第十九條的規(guī)定與《工傷保險條例》規(guī)定不一致的，但作為部門規(guī)章，其效力低于作為行政法規(guī)的《工傷保險條例》，故工傷行政確認案件行政復(fù)議是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序。

另一種觀點認為，《工傷保險條例》第五十三條原文是“可以依法申請行政復(fù)議”，“可以”的含義是可以選擇的，《工傷認定辦法》第十九條又規(guī)定，對工傷認定不服，行政復(fù)議不是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序。勞動和社會保障部《工傷認定辦法》第十九條的規(guī)定與《工傷保險條例》規(guī)定是一致的。故本案原告未經(jīng)復(fù)議程序，直接提起行政訴訟，法院應(yīng)予受理。一、二審法院查閱了由李建主編的《工傷保險條例釋義》一書，該書對《工傷保險條例》第五十三的解釋同第一種觀點，因此，一、二審法院采信了工傷行政確認案件行政復(fù)議是提起行政訴訟必經(jīng)的前置條件的觀點，一審裁定駁回了原告宜昌久豐制網(wǎng)有限公司的起訴。原告不服，上訴于湖北省宜昌市中級人民法院，二審法院裁定駁回上訴，維持原裁定。

《工傷保險條例》實施后，行政復(fù)議是否作為提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序，各地法院做法一致的原因，一是勞部發(fā)（1996）266號《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》的慣性作用，習(xí)慣不把行政復(fù)議作為提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序；二是《工傷保險條例》第五十三條規(guī)定在文字上不夠嚴謹，語義有歧義，不能完全反映立法本義；三是勞動和社會保障部《工傷認定辦法》第十九條的規(guī)定與《工傷保險條例》第五十三條的規(guī)定不一致，易產(chǎn)生歧義。如何正確處理此類問題，是值得行政審判人員探討的。本案一、二審法院，處理本案主要做到了以下幾點，一是認真研究《中華人民共和國行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，把握大原則；二是對《工傷保險條例》有關(guān)規(guī)定，從宗旨、目的和原則確定其涵義，避免刻板僵化地理解和適用法律條文；三是正確應(yīng)用法律規(guī)范沖突的適用原則，正確做出下位法不符合上位法的判斷和適用；四是遇到法律適用問題及時向上級法院請示，本案二審法院通過高院請示了最高人民法院，最高人民法院電話答復(fù)為：工傷行政確認案件行政復(fù)議是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序。綜上，行政審判涉及有法律規(guī)范層級和門類較多，立法法施行以后有關(guān)法律適用規(guī)則亦發(fā)生了很大變化，在法律適用中經(jīng)常遇到如何識別法律依據(jù)、法律規(guī)范沖突等各種疑難問題，需要行政審判人員不斷學(xué)習(xí)。勞動者對工傷認定不服能否直接起訴＜法律案例分析