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由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)“靠天吃飯”的高風(fēng)險(xiǎn)、頻率高和不可預(yù)測性，保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、賠付率高，若想有利可圖，則必須提高保費(fèi)，而提高保費(fèi)又會超過農(nóng)民的承受范圍，眼下農(nóng)戶的保險(xiǎn)意識本來就很差以及保險(xiǎn)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民收入之間的較大落差，往往導(dǎo)致“農(nóng)民私人保不起，保險(xiǎn)公司賠不起”的尷尬局面。農(nóng)業(yè)內(nèi)涵廣，定損難由于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害主要如暴風(fēng)雨、冰雹、洪水、干旱、病蟲害以及動物的疫病害死亡等，其發(fā)生面大頻率高、極不確定，且還往往具有伴發(fā)性，除直接危害動植物外還可能引起其他災(zāi)害的發(fā)生，如洪水過后往往會出現(xiàn)動物疫病和植物病害的大流行，造成損失更大。再由于我國地域遼闊，各地之間災(zāi)害程度差異很大，以往積累的險(xiǎn)情統(tǒng)計(jì)資料對未來的預(yù)測作用不大，加之農(nóng)村落后的經(jīng)濟(jì)、文化及其他原因，農(nóng)村有關(guān)災(zāi)情資料不全，加大了災(zāi)害發(fā)生的測定難度，制定科學(xué)合理的保險(xiǎn)費(fèi)率相當(dāng)困難。直到目前各地的統(tǒng)計(jì)、氣象、農(nóng)業(yè)等災(zāi)害分析資源沒有整合，很是缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫。也沒有一個地方創(chuàng)立農(nóng)保技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)，更沒有具體的理賠法律保障，導(dǎo)致災(zāi)害損失很難確定，經(jīng)常出現(xiàn)理賠糾紛。如鄂西北某縣，去年的水稻在快要收割時(shí)暴發(fā)了稻瘟病，上報(bào)受災(zāi)面積達(dá)萬畝以上，在這極短的時(shí)間內(nèi)如果僅靠保險(xiǎn)公司人員核準(zhǔn)堪察定損很難做到。目前的理賠標(biāo)準(zhǔn)不僅較低且與本地實(shí)際很不相符，如對水稻的全賠金額為每畝240元，僅相當(dāng)于種子、農(nóng)藥化肥等基本生產(chǎn)資料的價(jià)值，不僅達(dá)不到雙方協(xié)定目的，而且搞不好還會兩敗俱傷，保險(xiǎn)公司不敢保，農(nóng)民再也不信保。

農(nóng)保法律無藍(lán)本盡管我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)艱難地探索了20多年，但法律法規(guī)還沒正式介入。發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)早已有專門的法規(guī)，而我國還沒有，這給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐帶來了諸多困難，特別是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定位、政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的作用和地位、對農(nóng)險(xiǎn)的支持原則、對投保人利益的保護(hù)、對保險(xiǎn)公司的保護(hù)、如何保證農(nóng)險(xiǎn)的投保面等問題都難以明確或得不到有效落實(shí)，很大程度上影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的縱深推進(jìn)和規(guī)范化發(fā)展。不僅如此，試點(diǎn)地方不少，但沒有一個地方出臺管理?xiàng)l例，當(dāng)前的農(nóng)保事業(yè)發(fā)展業(yè)完全依靠上級紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。

相關(guān)配套政策欠缺除了財(cái)政支持政策的缺失之外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的其他配套政策和措施也很欠缺。一是稅收優(yōu)惠政策未落實(shí)。迄今為止，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營尚無任何稅收政策支持，曾有“經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免除營業(yè)稅”的不成文規(guī)定，但至今還沒有明文認(rèn)可，所得稅對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原則上依然在征收。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)率和高賠付，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試驗(yàn)經(jīng)營舉步維艱，在風(fēng)調(diào)雨順的年份，可能的經(jīng)營結(jié)余并不能將其當(dāng)作利潤，而應(yīng)當(dāng)將其作為非常年份的賠償準(zhǔn)備基金。二是“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”政策也很不足。為了彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備基金的積累和增強(qiáng)償付能力，國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)之一是給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)某些盈利性較好的商業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，甚至對這部分險(xiǎn)種也不征營業(yè)稅和（或）所得稅。目前不少地方也在試驗(yàn)，但因?yàn)闆]有任何依據(jù)不能推廣，一般是將經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司當(dāng)作一個保險(xiǎn)市場上的一般競爭主體，或者對這部分非農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的稅賦不免，因而對補(bǔ)充農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金或者“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”有利因素相當(dāng)有限。

突出制約因素

（一）政策環(huán)境尚待改善目前，我國尚無一部關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的法律，政策環(huán)境也極其薄弱。直到2002年將1985年國務(wù)院頒布的《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》修正為《保險(xiǎn)法》后，其中第155條中才有：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”；《農(nóng)業(yè)法》第31條同樣泛泛規(guī)定：“國家鼓勵和扶持對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展”等初步條文。同時(shí)，實(shí)際操作中除免征種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)營業(yè)稅之外，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再無其他財(cái)稅優(yōu)惠政策。比如哪些農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)需要補(bǔ)貼，如何補(bǔ)貼，補(bǔ)貼多少，費(fèi)率如何確定，沒有明確的政策界定，也沒一個地方創(chuàng)新制定相關(guān)政策，缺乏操作依據(jù)。還有資金籌措、巨災(zāi)補(bǔ)償、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)等等方面都還是空白。基本上由保險(xiǎn)企業(yè)在純業(yè)務(wù)性運(yùn)作，處于保得成就保，保不成就不保的現(xiàn)狀。

（二）農(nóng)村困境導(dǎo)致保險(xiǎn)缺動因由于農(nóng)民生產(chǎn)規(guī)模較小，加之又受小農(nóng)意識和收入水平的嚴(yán)重制約，致使大部分農(nóng)民保險(xiǎn)意識差，投保缺動因，“得不得，天作主”的觀念根深蒂固，成為阻礙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大面積推廣的最大制約因素。特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期低收益與災(zāi)害頻繁，而農(nóng)保風(fēng)險(xiǎn)又大、費(fèi)率又高、投保的期望收益又不高（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是成本保險(xiǎn)，只是保證災(zāi)后簡單再生產(chǎn)的恢復(fù)），想期望農(nóng)民從每年有限的收入里掏錢買保險(xiǎn)不太可能。他們對自然災(zāi)害的態(tài)度一般采取聽天由命和對政府救濟(jì)的期待上。事實(shí)上國家近些年對糧食直補(bǔ)、災(zāi)后救濟(jì)等各種補(bǔ)貼政策在很大程度上也阻止了農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。根據(jù)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，保險(xiǎn)需求與潛在客戶的收入水平正相關(guān)，農(nóng)民的低收入以及較高的恩格爾系數(shù)限制了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求。有調(diào)查表明，在遭受自然災(zāi)害損失求助對象選擇上，竟有70%的農(nóng)戶選擇“獨(dú)立承擔(dān)”，僅有不到1%的農(nóng)戶選擇“保險(xiǎn)公司”。75%以上的農(nóng)戶把購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)視為額外負(fù)擔(dān)，一說搞保險(xiǎn)，反而還反感。

（三）道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重阻礙由于保險(xiǎn)雙方信息的不對稱，在承擔(dān)和理賠過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題也難規(guī)避。這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營中最大的風(fēng)險(xiǎn)，也是國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的共性難題。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益難以事先確定，其標(biāo)的大都是活的生物，它們的生長、飼養(yǎng)的好壞在很大程度上取決于人為管理照料的精心與否。因此農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失中的道德風(fēng)險(xiǎn)因素難以分辨。據(jù)某地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)反映，少損多報(bào)、輕災(zāi)重報(bào)、爭賠款、要照顧的情況時(shí)有發(fā)生，且期望值高，每年均有10%以上的受災(zāi)戶弄虛作假，以獲取更多的保險(xiǎn)賠款。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，近年來一些地區(qū)農(nóng)保經(jīng)營中的道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的損失占農(nóng)保賠款30%以上。從而導(dǎo)致保險(xiǎn)公司“冷對”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，不劃算不搞都行，從不輕易接受投保，更不輕易開發(fā)新的險(xiǎn)種。

（四）再保險(xiǎn)機(jī)制尚未建立國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營普遍都建立有再保險(xiǎn)機(jī)制。美國是由聯(lián)邦政府農(nóng)作物保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)建立再保險(xiǎn)基金，向開展農(nóng)作物保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人提供超額損失再保險(xiǎn)，再保險(xiǎn)責(zé)任按賠付率分段確定，目的是既向各私營農(nóng)作物保險(xiǎn)公司提供超額損失再保險(xiǎn)（不超過115%），又限制農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的盈利水平（不高于15%）。日本是建立三級再保險(xiǎn)體制，在農(nóng)共組與縣共聯(lián)之間實(shí)行比例再保險(xiǎn)，農(nóng)共組自留責(zé)任按險(xiǎn)種風(fēng)險(xiǎn)大小確定，其余責(zé)任由縣共聯(lián)承擔(dān)，超額損失責(zé)任則由中央再保險(xiǎn)賬戶承擔(dān)。而我國目前明顯缺乏巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備和分散直接保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很難拓展。試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，如果不出現(xiàn)自然災(zāi)害或一般性的自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)可以作為補(bǔ)償基金積累起來；如果出現(xiàn)了較大災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能會出現(xiàn)超賠（基金積累不足賠付）的現(xiàn)象；如果出現(xiàn)了較大范圍的巨大災(zāi)害，靠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入以及艱難的積累來賠付，完全是杯水車薪、嚴(yán)重“倒掛”。這一客觀要求必須要建立一個強(qiáng)有力的再保險(xiǎn)機(jī)制，使高風(fēng)險(xiǎn)能在時(shí)間和空間上得到有效分散，而現(xiàn)在尚無一個地方著手建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”或其它風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，這使當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營成了一著“險(xiǎn)棋”，等于將風(fēng)險(xiǎn)都“壓寶”在地方政府身上，隨之留下的是財(cái)政難以兜底的諸多“后遺癥”。

（五）基金管理分散且保費(fèi)難籌集從保險(xiǎn)基金的使用上看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金被作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)基金的一部分使用，并沒有專款專用。從經(jīng)營核算上來看，往往是用其它財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的盈利來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的虧損，缺少獨(dú)立的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金核算辦法。從保險(xiǎn)公司內(nèi)部經(jīng)營管理來看，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的下級公司作為上級公司的子公司，并沒有按農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營規(guī)律積累各級農(nóng)業(yè)專項(xiàng)保險(xiǎn)基金，而是按一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的分保方法甚至是以公司內(nèi)部責(zé)任制的形式承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散不出去。這種基金分散式的管理，導(dǎo)致保險(xiǎn)基金無法積累。一方面，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、特別是大宗糧食作物保險(xiǎn)，需要大量的保費(fèi)補(bǔ)貼，而目前僅僅是小范圍試點(diǎn)，各級政府給的保費(fèi)補(bǔ)貼資金捉襟見肘，且還沒有固定的來源渠道，保險(xiǎn)公司一邊承擔(dān)著試點(diǎn)任務(wù)，一邊還要為農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼資金四處化緣。另一方面，現(xiàn)階段，農(nóng)民收入水平仍然低，保險(xiǎn)意識不強(qiáng)，農(nóng)民不愿意或沒能力交保費(fèi)，地方政府又不能強(qiáng)行收取，各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼資金又不準(zhǔn)代扣代繳。因此，推進(jìn)中最大的難題就是農(nóng)民自籌保費(fèi)不好籌！

推進(jìn)完善方略

（一）政府必須當(dāng)主導(dǎo)筆者以為，就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位而論，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是國家為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，保持和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)安全和保證足額供給而采取的一種政策措施，是國家的政策需求。因此，一方面，縣（市）政府有責(zé)任組織和發(fā)動轄區(qū)農(nóng)民統(tǒng)一參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。因?yàn)椋r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共物品，是政府追求的政策目標(biāo)，同時(shí)也是各級政府的工作任務(wù)之一，尤其是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須由政府主導(dǎo)推進(jìn)，因?yàn)樗袚?dān)著農(nóng)民自己根本就無法抗拒的自然災(zāi)害造成的損失。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性決定了保險(xiǎn)公司只有在較大范圍內(nèi)承保同質(zhì)標(biāo)的，才能在空間上分散風(fēng)險(xiǎn)。但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為準(zhǔn)公共物品，其可交易性差，且標(biāo)的分散，如果保險(xiǎn)公司按照完全市場化運(yùn)作，不但承保難度大，而且由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性強(qiáng)，也無法在較短的展業(yè)時(shí)間內(nèi)完成承保工作。另一方面，對于標(biāo)的查驗(yàn)、現(xiàn)場查勘、核災(zāi)定損等環(huán)節(jié)，必須依靠政府所屬的農(nóng)業(yè)技術(shù)主管部門提供技術(shù)服務(wù)和支撐。對廣大鄉(xiāng)村的種養(yǎng)兩業(yè)，保險(xiǎn)公司現(xiàn)有的技術(shù)力量無法覆蓋全部保險(xiǎn)標(biāo)的，都需要地方政府主導(dǎo)組織和協(xié)調(diào)好相關(guān)工作。

（二）財(cái)政必須擔(dān)大任財(cái)政作為聚財(cái)理財(cái)、強(qiáng)化監(jiān)督的重要職能部門，特別是稅收優(yōu)惠、資金扶持政策制定以及專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的分配、使用和監(jiān)督等等，財(cái)政必須擔(dān)大任，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)中其作用只能加強(qiáng)，不能忽視。一是要圍繞政策完善出點(diǎn)子。要緊扣推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)長足發(fā)展、確保糧食生產(chǎn)安全這個中心，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的調(diào)研和政策完善，給政府當(dāng)好參謀，出好點(diǎn)子，給保險(xiǎn)企業(yè)當(dāng)好后盾，搞好服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)良性運(yùn)行。二是要緊扣專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的工作和職能，研究完善監(jiān)管辦法和措施，把政策性保險(xiǎn)補(bǔ)助資金管好用活用足，尤其要在強(qiáng)化分配和運(yùn)行監(jiān)督上開展有效工作，使財(cái)政資金用在點(diǎn)上，用出效應(yīng)，用足發(fā)展。三是要緊扣如何推展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一大事，在深入宣傳發(fā)動和主動負(fù)責(zé)地協(xié)調(diào)督導(dǎo)上做些積極努力，包括要發(fā)揮基層財(cái)政所的優(yōu)勢，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)保企業(yè)，大力搞好宣傳造勢，參與理賠事宜等等，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)卓有成效地開展起來。

（三）理賠機(jī)制要重組在目前還沒有專業(yè)勘賠組織機(jī)構(gòu)前，對一些受災(zāi)程度深、時(shí)間要求緊、涉及面廣的農(nóng)作物災(zāi)害時(shí)，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，組織專業(yè)機(jī)構(gòu)，確保理賠工作快速、科學(xué)、全面、穩(wěn)妥施行?？捎杀炯壉ｋU(xiǎn)公司牽頭，集合農(nóng)技、畜牧、財(cái)政、農(nóng)保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等機(jī)構(gòu)的行家里手及受災(zāi)鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人組成專業(yè)理賠定損委員會，實(shí)行聯(lián)合勘察定損。目前的賠付標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)貙?shí)際比較顯然偏低，應(yīng)予適當(dāng)提高。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步階段基金積累有限、農(nóng)戶保險(xiǎn)意識薄弱的情況下，最好選擇“農(nóng)戶+區(qū)域農(nóng)合組織+省級農(nóng)保公司+國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)集團(tuán)”四位一體的模式，著力構(gòu)建覆蓋農(nóng)戶、區(qū)域農(nóng)合經(jīng)濟(jì)組織、省級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)集團(tuán)的全方位的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持體系，將是一個最為現(xiàn)實(shí)的選擇。同時(shí)，根據(jù)我國農(nóng)村一般農(nóng)戶的主要活動范圍和信息區(qū)域主要在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)情，具體運(yùn)作要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組織農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社的信息成本、管理成本可實(shí)現(xiàn)最低。各村可設(shè)立非獨(dú)立的合作小組，具體展業(yè)等工作可以委托社員代表辦理，損失評估和理賠也要讓農(nóng)戶充分介入，增強(qiáng)民主性，保證公正性。

（四）大面推進(jìn)要激勵為了解決自愿參保率不高的問題，許多國家通過有關(guān)法律法規(guī)，將參加農(nóng)險(xiǎn)與享受其他惠農(nóng)政策捆綁到一起，通過經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)、政策吸引大量的農(nóng)戶投保。我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要采取適度的強(qiáng)制性措施加以引導(dǎo)，要像重視保費(fèi)補(bǔ)貼那樣重視強(qiáng)制性參保，二者不可或缺。在這方面要大力試行四川試點(diǎn)模式，實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任在當(dāng)年試點(diǎn)市（州）總保費(fèi)三倍以內(nèi)“封頂”并承擔(dān)在此以內(nèi)的保險(xiǎn)賠付責(zé)任，并在保單合同中詳細(xì)登載說明。賠付分兩次進(jìn)行，即在損失發(fā)生后，先向農(nóng)戶支付核定損失50％的預(yù)付賠款，在保險(xiǎn)年度末統(tǒng)計(jì)全市（州）總賠款后再進(jìn)行個案清算。從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營主體和農(nóng)戶共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上提高投保戶防災(zāi)減災(zāi)意識，降低道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)健康發(fā)展。

（五）基金籌措要多元要破除“誰種田誰擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的舊觀念，建立“誰享有農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，誰就有義務(wù)分擔(dān)一部分農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”的公共新體制，即建立政府、企業(yè)、保戶乃至全社會都參與的多元化投保機(jī)制。同時(shí)，積極引導(dǎo)、鼓勵、支持保險(xiǎn)公司通過創(chuàng)新大力開發(fā)“三農(nóng)”保險(xiǎn)市場，廣泛籌資，做實(shí)經(jīng)營工作。一是產(chǎn)品創(chuàng)新。要根據(jù)“三農(nóng)”的多元化需求，因地制宜，開發(fā)針對高新農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)、外出務(wù)工農(nóng)民、失地農(nóng)民等等個性化、差異化、多樣化的保險(xiǎn)產(chǎn)品，圍繞銀保合作，研究開發(fā)可用于信貸抵押的保險(xiǎn)產(chǎn)品，探索建立信貸、保險(xiǎn)互動機(jī)制，將產(chǎn)品覆蓋面從傳統(tǒng)的種養(yǎng)兩業(yè)拓展到涉及“三農(nóng)”的各個方面。二是服務(wù)創(chuàng)新。通過強(qiáng)化防災(zāi)防損服務(wù)，提高“三農(nóng)”防風(fēng)險(xiǎn)能力，將風(fēng)險(xiǎn)前移。有條件的地方，積極探索承保農(nóng)作物市場風(fēng)險(xiǎn)，提供量身定做的保險(xiǎn)服務(wù)。并加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)部門的協(xié)作，為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等增值服務(wù)。三是營銷渠道創(chuàng)新。打破傳統(tǒng)的思維定勢，通過直銷與間接銷售相結(jié)合的方式，充分利用農(nóng)村合作組織、信貸機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)等中介機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，將“三農(nóng)”保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)延伸到最基層的農(nóng)戶。四是體制創(chuàng)新。靈活利用相互制、自辦共辦或?yàn)檎k等形式，開拓“三農(nóng)”保險(xiǎn)市場?？筛鶕?jù)地區(qū)差異，設(shè)定部分法定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，法定保險(xiǎn)的保險(xiǎn)初費(fèi)可由財(cái)政提供，或從扶貧、惠農(nóng)補(bǔ)貼款中先撥付、先啟動，也可發(fā)動社會捐贈。

（六）扶助力度要加大一方面，各級財(cái)政應(yīng)對工作成本高、保費(fèi)收繳難的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予必要的經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼。另一方面，在鼓勵農(nóng)民積極購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，建立市場化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制同時(shí)，切實(shí)提高中央財(cái)政對農(nóng)保費(fèi)的補(bǔ)貼比例，尤其要提高種植業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，以做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)這一重大難題，目前可從兩個方面建立新的分散機(jī)制：一是建立再保險(xiǎn)機(jī)制，通過國家補(bǔ)貼購買再保險(xiǎn)來分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)超賠風(fēng)險(xiǎn)。可以通過建立政府主導(dǎo)下的中央級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金特別是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的方式來規(guī)避巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。基金來源主要以中央財(cái)政撥付的專項(xiàng)資金為主，同時(shí)，應(yīng)該兼有農(nóng)村金融體系和保險(xiǎn)公司的資金籌集等。二是由中央和省級財(cái)政出資建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的啟動資金，以后由農(nóng)保經(jīng)營機(jī)構(gòu)的賠付盈余實(shí)行“豐年積累、災(zāi)年結(jié)轉(zhuǎn)”的積累機(jī)制逐步壯大實(shí)力。國家要明確補(bǔ)貼比例和范圍，并將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金納入各級財(cái)政預(yù)算，建立穩(wěn)定的補(bǔ)貼來源渠道；通過加強(qiáng)保費(fèi)收繳、地方政府和龍頭企業(yè)墊付、專項(xiàng)信貸結(jié)合、整合支農(nóng)惠農(nóng)資金等方式，著力解決農(nóng)民自籌保費(fèi)的難題。中央財(cái)政的補(bǔ)貼應(yīng)以地方財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼為前提，可直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶、給保險(xiǎn)公司、給地方財(cái)政。對一些關(guān)系國計(jì)民生的大宗農(nóng)作物，多是采用強(qiáng)制性保險(xiǎn)。同時(shí)建議對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)或涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)單獨(dú)核算外，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)保業(yè)稅收減免范圍，適當(dāng)下放有關(guān)農(nóng)保業(yè)務(wù)的稅收減免權(quán)限，對專業(yè)農(nóng)保公司減免一定比例的所得稅，對農(nóng)村營業(yè)員減免營業(yè)稅和個人所得稅等等，以增強(qiáng)經(jīng)營主體自我積累能力，充分調(diào)動其展業(yè)的積極因素。

（七）法制建設(shè)要加快當(dāng)務(wù)之急要對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、保障范圍、經(jīng)營原則、政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的界定、經(jīng)營主體的組織形式、參與主體、收益主體以及相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)等問題依法加以明確，確保有法可依。我國現(xiàn)行的《保險(xiǎn)法》只是一部商業(yè)保險(xiǎn)法，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多是政策性保險(xiǎn)，很多條款和領(lǐng)域已顯不足或空白。因此，急需制定頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)切實(shí)納入法制化軌道。鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)無常巨大，必須依法建立起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制，分散化解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人承擔(dān)的無限風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任即分散過高的虧本性理賠風(fēng)險(xiǎn)。尤其在我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生、地理差異又大的情況下，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)就顯得更為重要。國家可利用再保險(xiǎn)體系支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以財(cái)政收入補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用和經(jīng)營虧損，以提高農(nóng)保經(jīng)營主體的積極性，引導(dǎo)經(jīng)營重點(diǎn)、費(fèi)率厘定，增加手續(xù)費(fèi)收入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長足發(fā)展。

作者：李應(yīng)寶李國念單位：湖北省南漳縣財(cái)政局