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摘要：農(nóng)業(yè)關(guān)系著國計民生，其生產(chǎn)經(jīng)營面臨氣候和市場2大風(fēng)險，農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保障手段，逐漸成為我國支農(nóng)惠農(nóng)政策的首選。江蘇鹽城作為國家開辦農(nóng)業(yè)保險的試點地區(qū)之一，于2007年開展政策性農(nóng)業(yè)保險“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ?。為了發(fā)現(xiàn)并解決鹽城市農(nóng)業(yè)保險發(fā)展所面臨的問題，采取問卷調(diào)查和實地調(diào)研相結(jié)合，通過多次座談會，深入了解鹽城市農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀，分析了目前鹽城農(nóng)業(yè)保險開展中存在的問題和原因，并針對此提出相應(yīng)的建議及對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；做法；問題；對策

1鹽城市農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

2007年鹽城市政策性農(nóng)業(yè)保險工作開展以來，取得一定的成績：保險總規(guī)模、保險覆蓋面、爭取江蘇省財政補貼總額、受益農(nóng)戶數(shù)、政府巨災(zāi)風(fēng)險金“五項指標(biāo)”連續(xù)保持江蘇省第1。2015年，鹽城市政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步推進(jìn)，保費總收入達(dá)5.2億元，高效農(nóng)業(yè)保險保費收入占總保費的比重達(dá)50%以上，但距江蘇省高效農(nóng)業(yè)保險比例60%還存在一定差距。

1.1鹽城政策性農(nóng)業(yè)保險險種情況

1.1.1鹽城政策性農(nóng)業(yè)保險總體執(zhí)行情況

2012年至今，中國人保財險鹽城市分公司累計為825萬戶（次）農(nóng)戶提供319億元風(fēng)險保障，實現(xiàn)簽單保費15億元，向326萬戶（次）農(nóng)戶支付賠款總額8.9億元。2012年至今鹽城市高效農(nóng)業(yè)累計實現(xiàn)簽單保費6.28億元，賠款支出3.96億元。

1.1.2鹽城政策性農(nóng)業(yè)保險各險種開辦情況

中國人保財險鹽城市分公司開辦險種有主要種植業(yè)險種（水稻保險、小麥保險、棉花保險、油菜保險、玉米保險），主要養(yǎng)殖業(yè)險種（能繁母豬保險、奶牛保險、育肥豬保險），以及其他特色險種（肉雞、蛋雞、養(yǎng)蠶、肉用仔鵝、鴨養(yǎng)殖、內(nèi)塘螃蟹、山羊、蔬菜大棚、陸地旱生蔬菜、陸地水生蔬菜、露地葡萄、桃、陸地西瓜、梨、雜交水稻、丹參、何首烏、瓜蔞、菊花）。2012年至今，主要種植業(yè)承保258.81萬hm2，水稻、小麥承保200.90萬hm2，棉花、油菜、玉米承保58.03萬hm2。雜交水稻制種保險屬鹽城特色險種，該險種于2011年開始開辦，至今累計實現(xiàn)簽單保費2775.13萬元，賠款支出8089萬元，賠付率高達(dá)291.5%。

1.1.3鹽城新型農(nóng)業(yè)保險情況目前鹽城開辦的指數(shù)

保險僅內(nèi)塘螃蟹水文指數(shù)保險，于2012年正式開辦。開辦初期主要為加大宣傳力度，借助農(nóng)經(jīng)站，發(fā)展內(nèi)塘螃蟹保險，近二年人保財險公司主要通過逐鎮(zhèn)排查，深挖內(nèi)塘螃蟹養(yǎng)殖戶，積極宣傳。2012年至今，累計實現(xiàn)保費收入7637萬元，賠款支出2712萬元。但該險種覆蓋面較小，一些縣如東臺還未開辦此保險。今年計劃試點內(nèi)塘養(yǎng)魚保險666.67hm2。涉農(nóng)貸款保證保險目前僅1筆，貸款金額30萬元。東臺計劃6000萬，但還未啟動。

1.2鹽城農(nóng)業(yè)保險應(yīng)對大災(zāi)巨災(zāi)方面的成績

自農(nóng)業(yè)保險開辦以來，鹽城積極應(yīng)對農(nóng)險巨災(zāi)，經(jīng)濟(jì)補償作用在抵御各種自然災(zāi)害中得以充分發(fā)揮。2012年，鹽城市近90萬農(nóng)戶獲得農(nóng)險賠償，賠款達(dá)2.27億元，其中僅夏季小麥赤霉病就賠付1.41億元，動用市級巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金1800萬元。2012年小麥赤霉病，人保財險公司向51.5萬戶農(nóng)戶支付賠款1.3億元。2013年7月，大豐市雜交制種大戶投保的753.38hm2雜交水稻在揚花期間遭遇華東地區(qū)罕見的持續(xù)高溫天氣，致使雜交水稻制種受損，獲得賠款474.39萬元。2014年應(yīng)對低溫寡照天氣，人保財險累計向水稻、玉米、棉花、制種稻農(nóng)戶支付1.1億元。2015年鹽城面臨多次臺風(fēng)襲擊，特別是8月初蘇迪羅臺風(fēng)直面登陸鹽城，損失嚴(yán)重，累計向受災(zāi)農(nóng)戶支付1.05億元的賠款。

1.3保險公司基層服務(wù)網(wǎng)點情況

截止目前，中國人保財險鹽城市分公司已建成中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)28個，輻射鄉(xiāng)鎮(zhèn)84個，其中2015年建成中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個，中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員達(dá)189人，全年累計補貼中心鎮(zhèn)開門費用36.16萬元。累計建成三農(nóng)保險服務(wù)站104個，三農(nóng)保險服務(wù)點1702個，農(nóng)村市場綜合拓展能力明顯加強。特別是2015年全市擬定8家中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃建設(shè)成集銷售、承保、理賠、客服等職能于一體的新型綜合性運營服務(wù)平臺。

2鹽城農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中遇到的問題

盡管鹽城市農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展取得了一定成績，但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，鹽城市農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展仍然面臨一些老情況和新問題。

2.1地方財政不配套，保障水平低，理賠標(biāo)準(zhǔn)不合理

就鹽城市東臺縣情況來看，東臺作為種糧大縣，主要種植業(yè)面積大，地方財政配套壓力相當(dāng)大，地方財政資金匱乏，形成承保越多負(fù)擔(dān)越重的現(xiàn)狀，制約了該地農(nóng)業(yè)保險的開展。鹽城的主要種植以水稻、小麥為主，其保額為8245.88元/hm2，保險保障的程度大約占直接物化成本的84%，但只占全部生產(chǎn)成本的33%，連種子成本都無法覆蓋。東臺縣養(yǎng)蠶保險保額400元，而農(nóng)戶的實際成本在600~800元，保險保障無法保本。對于小農(nóng)戶來說，由于保障水平低，即使沒有保險賠付自身也能承擔(dān)災(zāi)害損失，因此參保積極性不高。對于規(guī)模農(nóng)戶，其因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，形成了種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大、風(fēng)險高，一旦遭受大災(zāi)，將會面臨重大損失，目前農(nóng)業(yè)保險的保障水平遠(yuǎn)不能滿足其風(fēng)險保障需求。江蘇省的農(nóng)業(yè)保險理賠起點最開始是70%，即損失達(dá)到70%時才理賠，對農(nóng)戶來說，理賠點過高，受災(zāi)時獲得理賠較難?，F(xiàn)在，理賠點降到了10%，標(biāo)準(zhǔn)過低。以種植業(yè)為例，在沒有災(zāi)害的情況下，一般種植正常的損失就是10%，比如下一場雨就會造成10%的損失率。那么，理賠率降到這么低，保險理賠工作就比較難操作，所有參保農(nóng)戶在下一場雨后都能夠達(dá)到理賠起點，這樣會導(dǎo)致持續(xù)賠付，地方財政乏力，如果出現(xiàn)大災(zāi)財政將難以應(yīng)對，則農(nóng)業(yè)保險不能可持續(xù)發(fā)展。

2.2保費收取成本高，查勘定損難，承保理賠手續(xù)復(fù)雜

保費收取時，以主要種植為例，農(nóng)戶承包的土地上種植多種作物，1a要收保費多次：上半年要收水稻、玉米、棉花保費1次；下半年又要收小麥、油菜保費1次；如果農(nóng)戶還參加養(yǎng)殖保險，中途育肥豬、山羊還要收1次保費，春蠶收1次，秋蠶收1次。農(nóng)保員需要到農(nóng)戶家里一戶一戶收取，成本太高，效率低。在查勘定損方面，例如協(xié)保員對大棚的出險情況查看時，因為工作涉及千家萬戶，而大棚由于1d損失非常大，在遭受損失時當(dāng)天就必須全部恢復(fù)，幾十萬戶需要一一查勘人手嚴(yán)重不足。還有15a夏季鹽城遭受臺風(fēng)、洪澇災(zāi)害，水稻種植大面積受災(zāi)，死亡的可以得到賠付，但沒有死亡的由于看不出來受損，無法定損則農(nóng)戶得不到賠償，然而實際上產(chǎn)量下降，造成了損失。在承保理賠方面，根據(jù)對鹽城農(nóng)戶的問卷調(diào)查顯示，大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險的承保理賠速度較慢。農(nóng)戶繳納保費后，保險公司須經(jīng)上級一一核準(zhǔn)后生成保單。農(nóng)業(yè)保險承保以縣為單位集中統(tǒng)一錄入，工作量大，需要一定時間。理賠時要經(jīng)過農(nóng)民申報、村組核報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、縣級查勘、市級核查、張榜公示、理賠兌付7個流程，需要一定時間。

2.3保險條款不明確，保險責(zé)任過窄

如何界定大災(zāi)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。例如單次事故達(dá)到如何程度可以認(rèn)定為大災(zāi)，2012年小麥赤霉病被認(rèn)定為大災(zāi)，鹽城市財政啟動了巨災(zāi)準(zhǔn)備金，但2014年、2015年2a的事故鹽城市委農(nóng)辦均未認(rèn)定為大災(zāi)。農(nóng)村實際土地種植面積參保問題：由于土地流轉(zhuǎn)、征用占用、轉(zhuǎn)讓、土地復(fù)墾等造成土地面積與原有統(tǒng)計面積的不一致。一些農(nóng)戶的實際種植面積大于種糧直補面積，要求按實際面積承保；一些農(nóng)戶改種經(jīng)濟(jì)作物或高效農(nóng)業(yè)，實際種植承保品種的面積已經(jīng)低于直補面積。在大面積承保時存在如何一戶戶去核實，如何界定承保種植面積，是按照統(tǒng)計年鑒面積則明顯投保不足；如果按照實際種植面積，是大于統(tǒng)計年鑒面積。保險責(zé)任方面，以東臺養(yǎng)蠶為例，蠶寶對氣味敏感，桑葉上由于灑了農(nóng)藥導(dǎo)致蠶中毒死亡，蠶農(nóng)雖然投有保險，但蠶屬于間接死亡在保險責(zé)任里沒有，如果按現(xiàn)行條款則無法獲得賠付。

2.4農(nóng)業(yè)保險品種難以滿足

農(nóng)戶需要農(nóng)業(yè)保險種類以種植和養(yǎng)殖業(yè)為主，近幾年來其具體險種不斷擴大，基本涵蓋了農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，但目前的農(nóng)業(yè)保險險種也只做到了基本保障，還無法滿足農(nóng)戶尤其是規(guī)模農(nóng)戶的保險需求。由于地方財政不配套、壓力大，對于江蘇省級以上財政沒有補貼的險種在鹽城都沒有開展，種植業(yè)上還有一些農(nóng)戶需要的險種如大麥保險未開辦。以鹽城市東臺縣為例，當(dāng)?shù)啬壳斑€沒有開展價格指數(shù)類保險，對于當(dāng)?shù)仞B(yǎng)豬大戶來說，近幾年豬價波動較大，2013年和2014年豬價走低，連續(xù)2a虧損，直到2015年6月豬價上漲，至現(xiàn)在達(dá)到頂峰，但同時帶來的風(fēng)險相當(dāng)大。養(yǎng)殖戶不能避開市場整體的波動，只能選擇隨波逐流，豬價上漲時補欄，多養(yǎng)豬多賺錢；豬價下跌時宰殺能繁母豬，少養(yǎng)豬少虧錢。除此之外，菜農(nóng)也長期面臨市場風(fēng)險大、價賤傷農(nóng)等問題。

2.5涉農(nóng)貸款保證保險開辦積極性不高

以鹽城東臺為例，涉農(nóng)貸款保證保險計劃6000萬還未啟動，因此在對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的問卷調(diào)查中顯示，大部分農(nóng)戶對涉農(nóng)貸款保證保險不了解，購買意愿不高。而在鹽城建湖縣，涉農(nóng)貸款保證保險雖已開展，但目前開展效果不太好，主要存在如下問題：保險公司的前期準(zhǔn)備工作較多，需要進(jìn)行調(diào)研，有一定成本；險企承擔(dān)風(fēng)險大；貸款申請手續(xù)繁瑣；保費支出增加了農(nóng)民貸款成本，又不能得到政府財政補貼；地方政府部門重視程度不一，政策支持力度不大；銀行推進(jìn)意愿不強，更偏向與擔(dān)保公司合作，且擔(dān)保公司費率低于保險公司費率。

2.6政策性農(nóng)業(yè)保險承辦主體工作機制滯后

承辦政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體、組織推動方式、各級政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中的責(zé)任以及如何具體實施等方面都缺乏明確的制度安排，導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險在理賠工作中不夠規(guī)范，有關(guān)部門的職責(zé)不夠明確。政策性農(nóng)業(yè)保險江蘇省由省金融辦負(fù)責(zé)，但其不能對日常的查勘理賠進(jìn)行明確指導(dǎo)，而縣里有的是農(nóng)委負(fù)責(zé)，有的是農(nóng)辦負(fù)責(zé)，容易造成上下不一致，部門職責(zé)不明確；承保公司內(nèi)部目前只是設(shè)立一個農(nóng)險部，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險的承保理賠人員只有不到10人。

3優(yōu)化鹽城農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的對策建議

針對鹽城實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，提出如下建議，以促進(jìn)其農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展。

3.1加大財政補貼力度，優(yōu)化資金投入比例

3.1.1提高保額，同時降低規(guī)模農(nóng)戶自交保費比例

隨著農(nóng)資成本不斷增長，地方政府應(yīng)根據(jù)實際情況適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)保險保障金額，使農(nóng)戶受損時能夠彌補大部分成本，例如將主要種植保額由8245.88元/hm2提高到10494.75元/hm2。同時，規(guī)模農(nóng)戶由于種養(yǎng)規(guī)模大，保費支出較多，應(yīng)當(dāng)降低其自交保費比例，緩解成本負(fù)擔(dān)。適當(dāng)增加保險金額、調(diào)整賠付標(biāo)準(zhǔn)，提高保障能力。

3.1.2對主要種植作物保險全額補貼，提高理賠點

對于主要種植作物保險，建議取消農(nóng)戶自交比例，由地方政府統(tǒng)一買單，緩解小農(nóng)戶保費支出壓力；提高農(nóng)戶參保積極性。同時，調(diào)整理賠標(biāo)準(zhǔn)，由目前10%的理賠點提高到30%，這樣也可以緩解地方財政壓力，保證財政資金對重點受災(zāi)理賠，輕微（正常）受損時不賠，提高保障能力。

3.1.3財政補貼資金投入

向蘇北種糧大縣傾斜逐漸減少、取消縣區(qū)財政保費補貼比例。對于鹽城東臺，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財政實力薄弱但農(nóng)業(yè)保險需求較高，有必要建立起與區(qū)域相聯(lián)系的地方政府補助體系，中央及省級財政向蘇北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大財政補貼力度，逐步減少或者取消產(chǎn)糧大縣保費補貼比例，使地方財政資金能夠更好地積累，進(jìn)一步提高保障水平，開展符合地方特色的險種如鹽城的池塘淡水養(yǎng)魚保險，加快種糧大縣的農(nóng)險發(fā)展速度，全面保障糧食安全。

3.2簡化承保理賠程序

3.2.1設(shè)立主要種植業(yè)綜合險

現(xiàn)在的水稻、棉花、玉米、小麥、油菜保險保額和費率都一樣，建議對這些主要種植作物開辦一個主要種植綜合險，農(nóng)戶投保不用再按種植種類一一區(qū)分收費，而是按承保面積收費，比如1hm2地不管是種了小麥、玉米或者水稻，統(tǒng)一按每公頃保費多少進(jìn)行收費，這樣就可以對主要種植作物1a收費1次，大大減少收費成本。

3.2.2加強農(nóng)險隊伍建設(shè)，積極應(yīng)用高科技產(chǎn)品查勘定損

保險公司要充實自身農(nóng)險人員，加強農(nóng)險隊伍建設(shè)；借助外力，充分發(fā)揮基層村組干部協(xié)辦農(nóng)險的作用。同時，積極應(yīng)用高科技產(chǎn)品查勘定損，比如使用無人機航拍等，高效及時完成查勘定損工作，增強理賠及時性。

3.2.3簡化審批手續(xù)

農(nóng)業(yè)保險以鎮(zhèn)為單位只出一張保單，下面附上各村詳細(xì)表，在縣統(tǒng)一錄入時只需錄入各鎮(zhèn)一張保單的情況，然后以鎮(zhèn)為單位批案，每個鎮(zhèn)自己核實到村，村核實到戶。這樣一層層管理進(jìn)行，可以極大減輕工作量，縮短理賠審核時間。

3.3完善保險條款和保險責(zé)任進(jìn)一步完善政策性

農(nóng)業(yè)保險的法律體系，明確條款內(nèi)容。由于政策性農(nóng)險具有特殊性，需要加快其立法進(jìn)程，對政策性農(nóng)險的經(jīng)營目的、性質(zhì)、原則和組織形式、承保范疇、保險費用、保險責(zé)任等都做出明確規(guī)定，保障政策性農(nóng)險在法律框架內(nèi)健康發(fā)展；同時保險機構(gòu)要制定和完善相關(guān)的政策性農(nóng)業(yè)保險操作規(guī)程，加強內(nèi)部風(fēng)險控制。保險責(zé)任應(yīng)涵蓋除投保人主觀故意以外的所有自然災(zāi)害和意外事故，賠償標(biāo)準(zhǔn)可劃分多個檔次，保障農(nóng)戶切身利益。

3.4豐富農(nóng)業(yè)保險品種拓展政策性

農(nóng)業(yè)保險險種。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，三農(nóng)對農(nóng)業(yè)保險的需求在擴大，這就要求保險機構(gòu)要鞏固和發(fā)展傳統(tǒng)的小麥、水稻、能繁母豬保險，努力實現(xiàn)應(yīng)保盡保；應(yīng)該加大創(chuàng)新力度，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，開展諸如水產(chǎn)、家禽、牛羊養(yǎng)殖等具有當(dāng)?shù)靥厣谋ｋU，從而增大政策性農(nóng)險覆蓋面。鹽城的種植業(yè)中，大麥種植占據(jù)一定比例，但政策性農(nóng)業(yè)保險中并無此險種，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的需求，建議種植業(yè)中增加大麥保險。進(jìn)一步完善相關(guān)補貼政策，開展價格保險等新型農(nóng)業(yè)保險。受當(dāng)下市場價格波動，鹽城市應(yīng)該完善地方財政配套，開展生豬價格指數(shù)、苗雞價格指數(shù)保險、蔬菜價格保險等。

3.5大力發(fā)展

“保險+信貸”加大財政支持力度，擴大財政補貼標(biāo)準(zhǔn)和補貼范圍。國家和地方政府對金融機構(gòu)以稅收減免、財政貼息或置換不良資產(chǎn)等方式予以補償；對商業(yè)性金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的項目提供利差補貼并彌補呆賬貸款損失；按照農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)比重對商業(yè)性保險公司給予相應(yīng)的保費補貼，并減免涉農(nóng)保險營業(yè)稅；加大宣傳力度，改善外部環(huán)境。保險業(yè)應(yīng)加強與各級政府部門的溝通，積極主動參與農(nóng)村金融市場，宣傳開展涉農(nóng)貸款保證保險即“農(nóng)業(yè)保險+信貸”的重要意義，為其在農(nóng)村金融領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)幦≌咧С?；加強與新聞媒體的溝通，宣傳典型案例，農(nóng)戶了解其保障作用，引導(dǎo)農(nóng)戶主動投保。

3.6調(diào)整農(nóng)業(yè)保險工作機制建議

農(nóng)業(yè)保險由農(nóng)委牽頭，農(nóng)委具有農(nóng)業(yè)方面技術(shù)優(yōu)勢；農(nóng)委具有人才優(yōu)勢，有許多專業(yè)人才可以為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策；建議中國人保財險公司下面成立一個農(nóng)業(yè)保險分公司，將農(nóng)業(yè)保險承保、理賠分開，優(yōu)化運行機制，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。

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作者：魏怡方 單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)