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一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的形勢(shì)和存在的問(wèn)題

（一）人口老齡化

人口老齡化是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的最根本原因。中國(guó)的人口老齡化速度和程度，均超出了普遍的預(yù)期。2006年國(guó)家老齡辦的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》認(rèn)為，預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)老年人口將達(dá)到2.48億，老齡化水平將達(dá)到17.17%，到2050年，老年人口總量將超過(guò)4億，老齡化水平將達(dá)到30%以上，其中，80歲及以上老年人口將達(dá)到9448萬(wàn)，占老年人口的21.78%。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支撐結(jié)構(gòu)

單一據(jù)人力資源與社會(huì)保障部的《2011年人力資源與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金為1.95萬(wàn)億元，占養(yǎng)老金總資產(chǎn)比重為84.8%，企業(yè)年金占15.2%?？梢钥闯觯攫B(yǎng)老金仍然是絕大多數(shù)退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的最主要來(lái)源，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支撐結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。形成這種單一的支撐結(jié)構(gòu)的主要原因：一是人們基于慣性思維認(rèn)為，基本養(yǎng)老金應(yīng)該是政府承擔(dān)全部養(yǎng)老保障責(zé)任。由此強(qiáng)化了退休人員對(duì)基本養(yǎng)老待遇的依賴，也增加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力。更加嚴(yán)峻的是，基本養(yǎng)老金的持續(xù)上調(diào)，已經(jīng)使得離退休人員對(duì)此有了強(qiáng)烈的預(yù)期。二是補(bǔ)充保險(xiǎn)需要另外繳納費(fèi)用，不具備吸引力。由于建立補(bǔ)充保險(xiǎn)需要企業(yè)和個(gè)人在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)以外單獨(dú)繳納費(fèi)用，減少了企業(yè)利潤(rùn)和職工個(gè)人的當(dāng)期收入，對(duì)于一些盈利能力較低的企業(yè)或者非公有制企業(yè)來(lái)講，補(bǔ)充保險(xiǎn)不具備吸引力，實(shí)施情況并不理想。三是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老金，鞏固了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一枝獨(dú)秀”的地位。經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政積累并沒(méi)有通過(guò)稅收優(yōu)惠等途徑，用于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的建設(shè)，而是更多用于提高基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，從而形成了基本養(yǎng)老基金的剛性支出趨勢(shì)，客觀上進(jìn)一步強(qiáng)化了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在多層次制度體系中的絕對(duì)主導(dǎo)地位。

（三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制

陷入兩難境地為了調(diào)動(dòng)參保人員的繳費(fèi)積極性，從1997年起，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)辦法中逐漸增加了更多的激勵(lì)因素。短期來(lái)看，職工為了獲得更高的養(yǎng)老金，會(huì)按照較高的標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，過(guò)高的激勵(lì)可能反而不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)健康發(fā)展。典型的表現(xiàn)就是，隨著人們收入水平的不斷提高，目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制陷入一種進(jìn)退維谷的尷尬局面：如果保持養(yǎng)老金待遇差的比例不變，待遇差的絕對(duì)額會(huì)逐漸增大，在職期間低收入人員養(yǎng)老金仍然會(huì)很低；如果將待遇差的絕對(duì)額控制在一定水平，則會(huì)降低制度的激勵(lì)性，導(dǎo)致很多人員不再按照實(shí)際收入繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，基金收入減少。

（四）企業(yè)和職工繳費(fèi)能力

波動(dòng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性是客觀存在的。在經(jīng)濟(jì)增幅減緩時(shí)，企業(yè)盈利能力下降，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳就會(huì)面臨困難，進(jìn)而造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)運(yùn)行也受到影響。近年來(lái)，受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，國(guó)內(nèi)企業(yè)的盈利能力出現(xiàn)下降，迫使一些企業(yè)選擇降低繳費(fèi)基數(shù)甚至直接斷繳。據(jù)中國(guó)社科院的《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告2013》顯示，截至2012年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總參保人數(shù)為3.04億，比2011年增加了7.17%，但增速慢于上一年的10.44%。其中參保職工人數(shù)為2.3億，比上年增長(zhǎng)6.57%，增速回落了4.58個(gè)百分點(diǎn)。

（五）個(gè)人賬戶沒(méi)有起到積累作用

個(gè)人賬戶制度的實(shí)施構(gòu)建了待遇與繳費(fèi)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)了職工繳費(fèi)積極性，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的部分積累制。在建立個(gè)人賬戶之前，繳費(fèi)辦法是按照“以支定收、略有結(jié)余”的原則確定的，單位和個(gè)人繳費(fèi)全部用于當(dāng)期的待遇支付。建立個(gè)人賬戶之后，繳費(fèi)辦法和待遇水平過(guò)渡平穩(wěn)，基金收支規(guī)模沒(méi)有太大變化。因此，要在不增加繳費(fèi)的前提下，為了確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，許多省市地區(qū)在職職工的個(gè)人繳費(fèi)被用于當(dāng)期發(fā)放，而沒(méi)有形成積累，由此產(chǎn)生所謂的“空賬”問(wèn)題。

二、制約養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的主要癥結(jié)

長(zhǎng)期以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行中難以避開(kāi)的一個(gè)難題，就是“福利剛性”對(duì)其可持續(xù)發(fā)展的制約。簡(jiǎn)言之“，福利剛性”是指大多數(shù)人對(duì)既得社會(huì)福利待遇具有只允許其上升、難以接受其下降的基本心理預(yù)期。正是由于社會(huì)福利的這種剛性特征，導(dǎo)致各類基本公共服務(wù)，特別是由政府承擔(dān)主要供給責(zé)任的社會(huì)保險(xiǎn)，嚴(yán)重缺乏彈性。任何一項(xiàng)旨在降低時(shí)下社會(huì)福利水平的公共政策，往往都會(huì)面臨巨大的社會(huì)壓力，甚至是政治風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，社會(huì)福利水平一旦提升到某個(gè)層次以后，就很難再根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政府財(cái)力的變化做出向下的調(diào)整。這里的問(wèn)題是，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性波動(dòng)很難避免。對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言，一旦增長(zhǎng)速度放緩，勞動(dòng)者收入減少，支撐社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的基金和稅收就會(huì)減少。然而在“福利剛性”作用下，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求又很難會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)狀況的惡化而降低，從而導(dǎo)致公共政策騎虎難下。要消解“福利剛性”對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)健康發(fā)展的影響，可以從兩個(gè)方面著力：首先，要對(duì)“福利剛性”作用下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本運(yùn)行趨勢(shì)做清晰的預(yù)判，在制度設(shè)計(jì)上、資金籌集上和收支平衡上作必要的準(zhǔn)備，以應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)的波動(dòng)，為日后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財(cái)力增長(zhǎng)預(yù)留出必要的彈性空間。尤其要注意避免超出制度發(fā)展階段的承諾或覆蓋范圍不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大化和零碎化，以至于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力的持續(xù)增長(zhǎng)構(gòu)成不必要的壓力。其次，要加快構(gòu)建多層次、多元支撐的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。目前，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系成為發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍發(fā)展趨勢(shì)，世界銀行將此類模式概括歸納為“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系：第一支柱是由法律強(qiáng)制推行、政府管理、以稅收支持的具有再分配性質(zhì)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃；第二支柱是采取市場(chǎng)化模式運(yùn)行、完全積累且養(yǎng)老保險(xiǎn)與繳納金額相結(jié)合的各類補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，各類職業(yè)年金是其典型代表；第三支柱則是為需要更高水平養(yǎng)老金的人們所設(shè)計(jì)的，自愿參加的商業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。要大力培育發(fā)展企業(yè)年金，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。四、促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的建議目前，圍繞養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展這一基本政策目標(biāo)，中央政府正在研究采取全國(guó)統(tǒng)籌、延遲退休、做實(shí)個(gè)人賬戶、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值等措施，借此增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展能力。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展就是要在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以可持續(xù)發(fā)展為基本特征，形成一套促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷發(fā)展的政策、方法和制度體系。同時(shí)，要結(jié)合實(shí)際情況和存在問(wèn)題，明確改革的基本原則，消除參保人員的后顧之憂。

（一）大力推動(dòng)中國(guó)版的401(k)計(jì)劃

壯大第二支柱目前，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、英國(guó)等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行情況較好的發(fā)達(dá)國(guó)家都將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率控制在較低水平，分別為51%、62%、52%、49%、47%。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不足的情況下，各國(guó)則均采取建立第二、第三支柱的方式，以維持公眾退休后待遇的相對(duì)穩(wěn)定。相反，作為歐債危機(jī)的重災(zāi)區(qū)，以希臘為代表的部分歐洲國(guó)家，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系過(guò)于依賴第一支柱，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的支撐，基本養(yǎng)老金平均替代率高達(dá)80%以上，政府財(cái)政壓力異常沉重，最終成為引發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的重要誘因。而中國(guó)早在1991年已經(jīng)提出建立三支柱的養(yǎng)老保障制度體系，但由于制度和思維的慣性作用，目前基本養(yǎng)老金仍然是絕大多數(shù)退休人員的最主要收入來(lái)源?！叭е笔金B(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本作用是降低基本養(yǎng)老金在公民養(yǎng)老保險(xiǎn)中的地位，進(jìn)而降低“福利剛性”作用下公眾對(duì)基本養(yǎng)老金的持續(xù)上漲預(yù)期，緩解基金的運(yùn)行壓力。

（二）逐步補(bǔ)充個(gè)人賬戶缺口

提升平衡能力在目前的基本養(yǎng)老金制度中，個(gè)人賬戶資金被社會(huì)統(tǒng)籌賬戶借支，導(dǎo)致個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。應(yīng)盡快完善個(gè)人賬戶制度，逐步補(bǔ)足個(gè)人賬戶缺口。補(bǔ)足缺口，是個(gè)人賬戶基金通過(guò)市場(chǎng)化投資運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)自我積累，提高保障能力的前提條件。一是通過(guò)劃轉(zhuǎn)國(guó)有股權(quán)補(bǔ)充個(gè)人賬戶。目前中國(guó)上市國(guó)有企業(yè)股份的市值約為12萬(wàn)億以上（含境外上市企業(yè)），可以考慮將部分股權(quán)劃撥給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，通過(guò)適當(dāng)途徑實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定回報(bào)。二是通過(guò)國(guó)家財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付，逐步補(bǔ)足個(gè)人賬戶，承擔(dān)制度轉(zhuǎn)型成本，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我平衡能力。促進(jìn)個(gè)人賬戶基金的保值和增值，提高收益水平，有利于保障參保人員的待遇水平不降低，有利于弱化對(duì)基本保障制度的依賴。

（三）鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)

提升支撐功能縱觀歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)揮著重要作用。如美國(guó)的個(gè)人退休賬戶已經(jīng)成為近30年來(lái)美國(guó)養(yǎng)老金資產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)的最主要來(lái)源，其優(yōu)勢(shì)在于，享有稅收延遞或者免稅等優(yōu)惠政策。個(gè)人參與者每年可將一定免稅額度的資金存入賬戶，根據(jù)個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)喜好配置資產(chǎn)，而且投資收益免稅，退休領(lǐng)取時(shí)繳納個(gè)人所得稅。目前中國(guó)資本市場(chǎng)不斷發(fā)展和完善，金融機(jī)構(gòu)管理資產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)逐步成熟，具備了發(fā)展養(yǎng)老金理財(cái)產(chǎn)品的條件。而且居民財(cái)富不斷增長(zhǎng)，也具備了一定的個(gè)人養(yǎng)老理財(cái)能力?？梢越梃b美國(guó)的個(gè)人退休賬戶經(jīng)驗(yàn)，嘗試開(kāi)展個(gè)人稅收遞延養(yǎng)老金投資賬戶試點(diǎn)。這樣既可以激勵(lì)個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，也有利于滿足個(gè)人養(yǎng)老保障需求的多樣性，提升第三支柱的支撐作用，進(jìn)而優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)。

（四）逐步延長(zhǎng)退休年齡

促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)行退休政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)情制定的，如今，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)情發(fā)生了較大變化，醫(yī)療條件有很大改善，人均壽命也大幅度提高。隨著人們受教育年限增加，而退休年齡的規(guī)定沒(méi)有變化，必然影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度積累性的發(fā)揮，加重養(yǎng)老基金的負(fù)擔(dān)。如果延長(zhǎng)退休年齡，既可以增加養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)、增加養(yǎng)老基金收入，又可以減少退休職工人數(shù)、減少養(yǎng)老基金支出。據(jù)中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心研究員鄭秉文教授測(cè)算，中國(guó)退休年齡每延長(zhǎng)一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40億元，減支160億元?？梢圆扇u進(jìn)式延長(zhǎng)退休年齡，作為退休制度改革的重要措施加以實(shí)施，以促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡，從而使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠可持續(xù)發(fā)展。

作者：高連歡單位：南開(kāi)大學(xué)政府管理學(xué)院博士生天津市人力資源和社會(huì)保障局職工養(yǎng)老保險(xiǎn)處處長(zhǎng)