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劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2011年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)通氣會(huì)上曾指出：“如果所屬預(yù)算單位管理上出現(xiàn)問題，就是部門領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管失職?！比钱?dāng)前水利基建財(cái)務(wù)監(jiān)管中還存在不少突出問題。水利部2010年開展的水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理調(diào)研發(fā)現(xiàn)：自水利建設(shè)資金全面實(shí)行轉(zhuǎn)移支付后，各級(jí)水利主管部門對(duì)水利基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管整體上呈弱化趨勢(shì)，財(cái)務(wù)監(jiān)管缺位、財(cái)務(wù)信息缺失等問題較為突出。這些問題有的是由于管理體制形成的，有的是認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)造成的，有的是內(nèi)部管理帶來的。在問題形成的原因中，管理體制原因是不可控的，認(rèn)識(shí)誤區(qū)的影響較為深遠(yuǎn)。這些誤區(qū)多數(shù)是改革以來多年的積淀，有的已逐漸成為習(xí)慣做法和思維定式，并已嚴(yán)重影響了水利基建財(cái)務(wù)監(jiān)管的效果。

水利基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的誤區(qū)、定位及規(guī)律

1.財(cái)務(wù)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及原因分析一是對(duì)行業(yè)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。部分水利主管部門認(rèn)為“三定方案”已取消水利財(cái)務(wù)的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，財(cái)務(wù)監(jiān)管應(yīng)主要針對(duì)所屬單位，開展行業(yè)監(jiān)管缺少依據(jù)。產(chǎn)生誤區(qū)的原因主要為對(duì)“三定方案”理解有誤。如：2008年國(guó)務(wù)院辦公廳批復(fù)水利部的“三定方案”中，明確水利部具有加強(qiáng)中央水利資金的監(jiān)管職責(zé)，在水利部層面不存在行業(yè)監(jiān)管職責(zé)取消的問題。二是對(duì)資金轉(zhuǎn)移支付的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。部分水利主管部門認(rèn)為資金轉(zhuǎn)移支付后，由于資金不經(jīng)過各級(jí)水利主管部門轉(zhuǎn)撥，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管沒有了著力點(diǎn)。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因?yàn)閷?duì)財(cái)務(wù)管理職能理解不全面，以點(diǎn)代面，對(duì)撥款控制的作用過于夸大。財(cái)務(wù)監(jiān)管的措施很多，撥款控制只是其中之一，此項(xiàng)缺失并不影響其他監(jiān)管措施的正常實(shí)施。三是對(duì)財(cái)政介入監(jiān)管的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。部分水利主管部門認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政層層把關(guān)，一些地方財(cái)政更是全過程介入監(jiān)管，各級(jí)水利主管部門再進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管意義不大。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因主要為混淆了財(cái)政監(jiān)管和主管部門財(cái)務(wù)監(jiān)管的定位，對(duì)財(cái)政監(jiān)管被動(dòng)依賴。財(cái)政監(jiān)管主要為水利系統(tǒng)外的監(jiān)管，主管部門的財(cái)務(wù)監(jiān)管主要是水利系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)管，兩者監(jiān)管的目的、解決問題的角度及手段均有較大差異，財(cái)政監(jiān)管并不能代替主管部門的監(jiān)管。四是對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各項(xiàng)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。部分水利主管部門認(rèn)為財(cái)務(wù)人員任務(wù)很重，自顧尚且不暇，可用系統(tǒng)內(nèi)部開展的各類監(jiān)管（如稽查、督導(dǎo)、內(nèi)審等）代替財(cái)務(wù)監(jiān)管。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因?yàn)閷?duì)財(cái)務(wù)監(jiān)管方式和定位不清楚。財(cái)務(wù)監(jiān)管的方式很多，如委托中介機(jī)構(gòu)、組織專家參與等，財(cái)務(wù)任務(wù)重并不是放棄監(jiān)管的理由；相對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)其他監(jiān)管方式而言，財(cái)務(wù)監(jiān)管具有事前、事中、事后多種監(jiān)管形式，且有指導(dǎo)、制度制定等多種手段，財(cái)務(wù)監(jiān)管具有不可替代性。五是對(duì)財(cái)務(wù)職能的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。部分水利主管部門認(rèn)為基建財(cái)務(wù)職能只是對(duì)建設(shè)期經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，建設(shè)期間的資產(chǎn)管理等與財(cái)務(wù)無關(guān)。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因?yàn)橐云湃?，把?cái)務(wù)的單一職能混淆為綜合職能，把會(huì)計(jì)核算內(nèi)容混淆為財(cái)務(wù)監(jiān)管內(nèi)容、把個(gè)人工作職責(zé)混淆為單位財(cái)務(wù)部門的職責(zé)。如資產(chǎn)管理雖為財(cái)務(wù)部門職能，但由于負(fù)責(zé)基建財(cái)務(wù)的人員不管資產(chǎn)，就容易產(chǎn)生資產(chǎn)移交與財(cái)務(wù)部門無關(guān)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)；就項(xiàng)目法人而言，財(cái)務(wù)管理主要為保證資金的安全高效，會(huì)計(jì)核算只能作為財(cái)務(wù)管理的一個(gè)手段。六是對(duì)中央級(jí)項(xiàng)目和中央資金的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。部分水利主管部門將中央級(jí)項(xiàng)目監(jiān)管和中央級(jí)資金監(jiān)管混為一談，認(rèn)為水利部及所屬單位應(yīng)只管中央級(jí)項(xiàng)目，不應(yīng)對(duì)中央?yún)⑴c投資和中央補(bǔ)助的地方項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。產(chǎn)生這種誤區(qū)的原因?yàn)閷?duì)政策理解有誤。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中央級(jí)資金安排的項(xiàng)目，不僅僅局限于中央級(jí)項(xiàng)目，還包括各省實(shí)施的中央?yún)⑴c投資的項(xiàng)目和中央補(bǔ)助地方項(xiàng)目，對(duì)中央級(jí)資金的監(jiān)管自然大于對(duì)中央級(jí)項(xiàng)目的監(jiān)管。中央轉(zhuǎn)移支付資金也屬中央級(jí)資金的范疇。

2.水利基建財(cái)務(wù)監(jiān)管的定位分析財(cái)務(wù)監(jiān)管作為水利基建項(xiàng)目管理的有機(jī)組成部分和重要一環(huán)，理應(yīng)服從并服務(wù)于水利基建項(xiàng)目管理的大局，這是水利基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的基本定位。各級(jí)水利主管部門的財(cái)務(wù)監(jiān)管，均應(yīng)遵循這個(gè)定位和原則。在監(jiān)管范圍上，應(yīng)做到水利主管部門的水利建設(shè)管理職能延伸至哪里，財(cái)務(wù)監(jiān)管就跟進(jìn)至哪里；在監(jiān)管目的上，應(yīng)做到立足服務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督協(xié)調(diào)，切實(shí)解決建設(shè)項(xiàng)目管理中的實(shí)際問題；在實(shí)施方式上，內(nèi)部做好與規(guī)計(jì)、基建、審計(jì)等部門的配合，外部做好與有關(guān)主管部門及相關(guān)施工參與單位的溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力。

3.水利基建財(cái)務(wù)監(jiān)管的規(guī)律分析水利建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工移交至運(yùn)行管理，離不開資金和財(cái)務(wù)支撐。其財(cái)務(wù)監(jiān)管與項(xiàng)目管理、資金運(yùn)動(dòng)、財(cái)務(wù)管理密切相關(guān)。水利主管部門的基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管必須結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，遵循項(xiàng)目管理、資金運(yùn)動(dòng)、財(cái)務(wù)管理的固有規(guī)律辦事。一是把握項(xiàng)目管理的規(guī)律。按基建管理程序，找出各環(huán)節(jié)影響項(xiàng)目效益且適合財(cái)務(wù)監(jiān)管介入的突破口。如根據(jù)水利基建項(xiàng)目不論資金轉(zhuǎn)移支付與否，均可落實(shí)竣工驗(yàn)收主持單位這一特點(diǎn)，可重點(diǎn)規(guī)范竣工驗(yàn)收主持單位這一重要監(jiān)管主體的職責(zé)。二是從資金運(yùn)動(dòng)的規(guī)律入手，通過對(duì)資金運(yùn)動(dòng)全過程的分析，找出建設(shè)項(xiàng)目前期工作、建設(shè)實(shí)施、建設(shè)項(xiàng)目竣工三個(gè)階段的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，進(jìn)行全過程風(fēng)險(xiǎn)防控。如針對(duì)項(xiàng)目前期工作對(duì)水利基建工程的功能設(shè)計(jì)、造價(jià)控制和建設(shè)施工均產(chǎn)生重大影響（分析表明，前期工作影響工程造價(jià)的可能性為75%～95%）這一特點(diǎn)，需加大前期階段的財(cái)務(wù)監(jiān)管力度。三是從財(cái)務(wù)管理的綜合職能和規(guī)律入手，從財(cái)務(wù)籌資、調(diào)節(jié)、分配和監(jiān)督職能各環(huán)節(jié)及財(cái)務(wù)管理與預(yù)算管理、與資產(chǎn)管理相結(jié)合入手，加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息的收集分析及反饋處理，及時(shí)采取相關(guān)措施，以促進(jìn)優(yōu)化設(shè)計(jì)，及早發(fā)揮工程效益。如從資產(chǎn)管理視角，可重點(diǎn)關(guān)注基建自用資產(chǎn)的管理、基建竣工形成資產(chǎn)的接收和交付后資產(chǎn)的運(yùn)行情況等。

加強(qiáng)水利基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的措施和建議

1.抓好財(cái)務(wù)監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)一是做好財(cái)務(wù)監(jiān)管事權(quán)的劃分設(shè)計(jì)。按財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系和基建項(xiàng)目管理權(quán)限合理劃分事權(quán)，明確水利部、流域機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)水利主管部門的財(cái)務(wù)監(jiān)管職責(zé)，充分發(fā)揮各級(jí)水利主管部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)功能。針對(duì)水利基建項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)移支付問題，明確項(xiàng)目驗(yàn)收主持單位的全面財(cái)務(wù)監(jiān)管職責(zé)，使財(cái)務(wù)管理與項(xiàng)目管理權(quán)限有機(jī)結(jié)合。該制度可作為水利基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的綱領(lǐng)性文件，建議由水利部出臺(tái)。二是加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)財(cái)務(wù)監(jiān)管內(nèi)控制度建設(shè)。以防范風(fēng)險(xiǎn)減少舞弊為目的，以資金運(yùn)動(dòng)過程為主線，重點(diǎn)規(guī)范水利基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管中上下級(jí)之間、單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間、財(cái)務(wù)部門內(nèi)部各科室之間的關(guān)系，構(gòu)建長(zhǎng)效的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。該制度建議由各級(jí)水利主管部門按權(quán)限制定。三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)綜合監(jiān)管的制度建設(shè)。將單純的資金核算、檢查等單一監(jiān)管向利用預(yù)算、資產(chǎn)等綜合手段轉(zhuǎn)變，對(duì)基建項(xiàng)目的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、決算審查、績(jī)效考核等進(jìn)行規(guī)范。該制度建議由各級(jí)水利主管部門的財(cái)務(wù)部門制定。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作階段的財(cái)務(wù)監(jiān)管一是落實(shí)財(cái)政部《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范———工程項(xiàng)目（試行）》（財(cái)會(huì)〔2003〕30號(hào)）的規(guī)定，在系統(tǒng)內(nèi)建立健全項(xiàng)目前期階段財(cái)務(wù)部門參與的機(jī)制。要求相關(guān)單位在開展前期工作時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的資金籌措方案、經(jīng)濟(jì)效益、財(cái)務(wù)效益的評(píng)價(jià)應(yīng)聽取財(cái)務(wù)部門的意見和建議。在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和編制的概預(yù)算評(píng)審或?qū)彶闀r(shí)，應(yīng)要求財(cái)務(wù)部門參加。二是建立項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)優(yōu)化的激勵(lì)機(jī)制，將項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)與運(yùn)行管理結(jié)合起來，引導(dǎo)項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)建立全生命周期成本管理理念，促使生產(chǎn)工藝等優(yōu)化設(shè)計(jì)，從源頭上保證水利建設(shè)資金的效益發(fā)揮。

3.強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施階段的財(cái)務(wù)監(jiān)管一是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目采購的財(cái)務(wù)監(jiān)管。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目，要求項(xiàng)目法人組織財(cái)務(wù)人員參加分標(biāo)方案的制定、招投文件起草審查及合同起草簽訂等工作；對(duì)非招標(biāo)項(xiàng)目，要求項(xiàng)目法人嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法的規(guī)定。政府采購由財(cái)務(wù)部門組織采購，上級(jí)財(cái)務(wù)部門按分工實(shí)施行政監(jiān)督。二是加強(qiáng)項(xiàng)目建賬和會(huì)計(jì)核算的指導(dǎo)工作。上級(jí)水利主管部門和竣工驗(yàn)收主持單位應(yīng)組織專家對(duì)項(xiàng)目法人的建賬情況進(jìn)行關(guān)鍵技術(shù)指導(dǎo)，以保證所建賬套可滿足概算分析和成本歸集的需要。有條件的單位可實(shí)行年度財(cái)務(wù)達(dá)標(biāo)考核等方式進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。三是強(qiáng)化水利建設(shè)資金使用的控制。督促項(xiàng)目法人建立健全建設(shè)資金使用管理的責(zé)任制度，提早準(zhǔn)備，抓好項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行工作。四是督促項(xiàng)目法人建立內(nèi)部合同價(jià)款結(jié)算的聯(lián)簽審批制度，組織工程、合同等部門共同參與價(jià)款結(jié)算審核工作。五是督促項(xiàng)目法人建立自用資產(chǎn)購置、處置及盤點(diǎn)等管理制度，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，其自用資產(chǎn)的處置可明確按事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置的權(quán)限進(jìn)行管理。

4.注重項(xiàng)目竣工階段的財(cái)務(wù)監(jiān)管一是加強(qiáng)水利建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算指導(dǎo)?？⒐を?yàn)收主持單位及相關(guān)水利的財(cái)務(wù)部門應(yīng)主動(dòng)做好竣工財(cái)務(wù)決算編制的督促和指導(dǎo)工作，要求項(xiàng)目法人按《水利基本建設(shè)竣工財(cái)務(wù)決算編制規(guī)程》的要求編制竣工財(cái)務(wù)決算。二是開展竣工財(cái)務(wù)決算審查工作?？⒐を?yàn)收主持單位在項(xiàng)目法人申請(qǐng)竣工決算審計(jì)前，應(yīng)督促項(xiàng)目法人將竣工財(cái)務(wù)決算逐級(jí)上報(bào)進(jìn)行財(cái)務(wù)審查，將有關(guān)問題提早消化在竣工審計(jì)之前。三是建立健全竣工財(cái)務(wù)預(yù)驗(yàn)收制度。對(duì)竣工審計(jì)意見、資產(chǎn)移交單位的落實(shí)情況，財(cái)務(wù)遺留問題等提出意見和建議，并作為項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的必備環(huán)節(jié)。四是水利基建項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，竣工驗(yàn)收主持單位應(yīng)督促項(xiàng)目法人及時(shí)上報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，并組織專家或委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。五是竣工驗(yàn)收主持單位及相關(guān)水利主管部門應(yīng)對(duì)竣工資產(chǎn)的移交和接收情況、未完工程及預(yù)留費(fèi)用的使用情況、驗(yàn)收財(cái)務(wù)遺留問題的處理情況等進(jìn)行跟蹤檢查，以防范相關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。六是竣工驗(yàn)收主持單位及相關(guān)水利主管部門應(yīng)督促項(xiàng)目法人嚴(yán)格按照財(cái)政法規(guī)進(jìn)行分配處理，應(yīng)交盡交，不得截留和挪用，項(xiàng)目法人留用部分要按規(guī)定計(jì)提和使用。

5.加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管的能力建設(shè)一是建立水利基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息管理制度。綜合利用信息化等多種手段，設(shè)計(jì)開發(fā)覆蓋全國(guó)的水利基建財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的水利基建財(cái)務(wù)信息溝通平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)信息實(shí)行科學(xué)分析、實(shí)時(shí)監(jiān)管。二是加強(qiáng)水利建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管前沿課題的研究，建立水利建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管前沿課題研究規(guī)劃制度，按規(guī)劃要求分步驟實(shí)施研究，以避免重復(fù)研究，及時(shí)解決影響水利資金安全效益的關(guān)鍵性技術(shù)問題，為水利基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)管提供技術(shù)支撐。三是建立健全監(jiān)督檢查制度。突出檢點(diǎn)，注意處理好審計(jì)、財(cái)政評(píng)審、稽查督導(dǎo)的關(guān)系，避免重復(fù)檢查，促進(jìn)成果共享。抓好檢查意見的整改落實(shí)工作，建立檢查意見落實(shí)跟蹤制度。四是注重加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，采取各種措施加大交流和培訓(xùn)力度，不斷提高水利基建財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)。

作者：張居帥單位：水利部淮河水利委員會(huì)