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1早期的水電項(xiàng)目

通過回顧20世紀(jì)80年代的和90年代亞行投資的水電工程,可以發(fā)現(xiàn)主要從工程和建設(shè)方面關(guān)注水電的年代中一些問題。例如馬來西亞的BatangAi水電站是亞行1981年批準(zhǔn)的,但此前亞行對(duì)環(huán)境和社會(huì)問題了解不多;印度尼西亞的辛卡拉克工程是亞行1990年批準(zhǔn)建設(shè)的;但該項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告在項(xiàng)目審批前沒有提交給亞行董事會(huì)審閱;老撾的南屯欣本河工程是亞行1994年批準(zhǔn)的,雖然該項(xiàng)目有環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告,但是在電站投入運(yùn)行后,才主要依靠地方政府實(shí)施減緩措施。大部分研究項(xiàng)目的咨詢工作成效不大。咨詢工作不到位造成的結(jié)果是不能正確地確定影響。使受工程影響的人群產(chǎn)生不切實(shí)際的期望,不能采取充分的減緩措施。某些情況下,不是因?yàn)槿狈χR(shí)導(dǎo)致咨詢不力,而是由于缺少進(jìn)行咨詢工作的常規(guī)和正式的機(jī)構(gòu)設(shè)置。通過對(duì)這些項(xiàng)目的反思,項(xiàng)目的倡儀者、借款國的相關(guān)機(jī)構(gòu)和亞行可以通過更加認(rèn)真細(xì)致的工作來避免或解決許多問題。由于對(duì)20世紀(jì)90年代末批準(zhǔn)的項(xiàng)目加強(qiáng)了建設(shè)前的分析工作。在確定和減緩其工程影響方面有了改進(jìn),在工程設(shè)計(jì)中也采取了必需的措施并且付諸了實(shí)施。但對(duì)地方機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)、讓受影響人群有效參與等措施還不能總是及時(shí)有效地得以實(shí)施。亞行1999年的研究揭示,在水電工程環(huán)境和社會(huì)影響的預(yù)測(cè)和管理方面存在明顯的不足,特別是對(duì)減緩這些影響的機(jī)構(gòu)能力有限的國家。亞行提出了幾條建議,其中包括:必須改進(jìn)建設(shè)前的影響分析,進(jìn)行全面的影響評(píng)估,制定綜合的減緩影響計(jì)劃;對(duì)減緩環(huán)境和社會(huì)影響的費(fèi)用分?jǐn)傄M(jìn)行詳細(xì)說明;加強(qiáng)建設(shè)承包責(zé)任制;在項(xiàng)目的施工和運(yùn)行的初期階段,加強(qiáng)業(yè)主的“內(nèi)部”監(jiān)督和亞行及第3方的“外部”監(jiān)督;加強(qiáng)與公眾的協(xié)商。亞行在2002年審批其環(huán)境政策和在2003年生效與環(huán)境和社會(huì)保障(移民和土著居民)相關(guān)的實(shí)施程序時(shí),在很大程度上已采納了這些建議。通過回顧,這幾個(gè)早期項(xiàng)目主要被認(rèn)為是工程項(xiàng)目,而不是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。

2水電投資制度的演變

現(xiàn)在,亞行具備了一個(gè)檢查和權(quán)衡工程項(xiàng)目選擇和準(zhǔn)備工程的體制,目的是排除有問題的投資。這一體制從20世紀(jì)90年代末起發(fā)展得很快,到現(xiàn)在總體上比20世紀(jì)90年代以前更加完善。目前,亞行資助的任何項(xiàng)目在批準(zhǔn)前都要符合亞行的政策、技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境分析的更高標(biāo)準(zhǔn)。所有這些審核工作必須在工程前期工作中完成,有一項(xiàng)不通過就不能獲得亞行的項(xiàng)目資金。水電工程建設(shè)必須要符合亞行的能源政策,必須要成為最低成本發(fā)電計(jì)劃的一部分,必須要在河流綜合管理中予以評(píng)價(jià)。亞行的保障政策特別重視地方參與工程的開發(fā)建設(shè),并且要求對(duì)所有短期和長期的征地和移民給予充分的補(bǔ)償。工程項(xiàng)目必須在財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)上可行。在政策和保障方面,對(duì)水電工程的評(píng)價(jià)基本上與其他大型基礎(chǔ)設(shè)施工程的(高速公路、鐵路等)相同。除單純的徑流式電站外,蓄水大壩和跨流域調(diào)水工程均在亞行的考慮之列,但是對(duì)移民特別是對(duì)下游用水戶影響的建設(shè)前分析和減緩影響的規(guī)劃要求要更加深入廣泛。工程的選擇和設(shè)計(jì)應(yīng)依據(jù)在建國的能源發(fā)展戰(zhàn)略和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆桨阜治?同時(shí)還要考慮到上述的經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、環(huán)境和社會(huì)等因素。亞行對(duì)優(yōu)先何種技術(shù)沒有要求,因?yàn)樵O(shè)計(jì)是根據(jù)場(chǎng)址確定的,但是希望在工程設(shè)計(jì)中采用國際上最好的做法,以降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)行設(shè)計(jì)時(shí),必須考慮最小的環(huán)境流量和排沙量。

321世紀(jì)的水電

亞行作為投資電站工程的開發(fā)機(jī)構(gòu),既不支持也不反對(duì)水電建設(shè)。亞行把水電工程置于其脫貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體任務(wù)框架中進(jìn)行評(píng)價(jià),并將其視為基礎(chǔ)設(shè)施和電力工程的一部分。因此,亞行把水電工程納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的范疇內(nèi)考慮。并要求水電工程必須要符合其能源和保障政策。進(jìn)行水電建設(shè)的國家應(yīng)把水電工作作為水和能源資源合理開發(fā)戰(zhàn)略的組成部分,要按照流域綜合管理的最優(yōu)方式進(jìn)行設(shè)計(jì),要最大限度地減少對(duì)社會(huì)的影響,特別是在非自愿性移民方面,要重視與地方的協(xié)商,并對(duì)減緩措施投入充足的資金,對(duì)于環(huán)境影響的評(píng)估、管理和減緩計(jì)劃要特別予以重視。在對(duì)水電工程進(jìn)行進(jìn)一步的評(píng)估后,會(huì)發(fā)現(xiàn)有一些影響僅在電站投入運(yùn)行后并在亞行的項(xiàng)目投資已全部完成后才顯現(xiàn),因此要有足夠的資金保證減緩措施在運(yùn)行期間得以實(shí)施。解決該問題的方法之一就是拿出一部分電站的發(fā)電收入,作為水電站的社會(huì)和自然環(huán)境發(fā)展及其可持續(xù)性的保障金。鑒于亞行作為項(xiàng)目投資者所起的作用有限,因此審查借款國的水電發(fā)展戰(zhàn)略并弄清其發(fā)展趨勢(shì)是很重要的。例如不丹、老撾和尼泊爾持續(xù)執(zhí)行的是電力出口戰(zhàn)略,而印度力圖將其水火電比例從現(xiàn)在的25:75提高到40:60左右。WanganAji是印度尼西亞中爪哇的微型水電站,裝機(jī)容量僅125kW,位于沃諾索博地區(qū)的灌溉渠上。亞行的脫貧和環(huán)境計(jì)劃對(duì)此工程提供了75%的資金(亞行、挪威和瑞典聯(lián)合投資)。該小水電站屬于社區(qū)分權(quán)管理,主要向WanganAji社區(qū)供電并通過銷售多余電力贏利。該項(xiàng)目表明利用沃諾索博地區(qū)的灌溉渠道發(fā)電在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上是可行的,同時(shí)又給社區(qū)增加了一種謀取生計(jì)的方式,并增加了社區(qū)的衛(wèi)生、教育和通訊設(shè)施。因此,該項(xiàng)目可以降低社區(qū)的貧困程度,保護(hù)自然環(huán)境。其環(huán)境效益是通過替代高成本的柴油發(fā)電并減排二氧化碳來實(shí)現(xiàn)的。印尼國家電力公司已經(jīng)確認(rèn)了從該電站購買電力的意向。省政府官員也支持這項(xiàng)工程并且表示這一項(xiàng)目將作為該灌溉渠道下游微型水電站和該地區(qū)其他類似微型水電站在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上可行的示范項(xiàng)目。該項(xiàng)目75%的收入將用作周轉(zhuǎn)資金,作為其他微型水電站的發(fā)展建設(shè)基金。

與沃諾索博地區(qū)的情況相反,亞行經(jīng)過兩年半的分析,最近批準(zhǔn)了由世界銀行等幾家開發(fā)伙伴共同集資興建的老撾1070MW南屯2水電站的建設(shè)資金。老撾政府的開發(fā)戰(zhàn)略是出口水電,為國家賺取經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收益,但南屯2水電站的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)很大,曾成為世界水電開發(fā)爭論的焦點(diǎn),需要正確地對(duì)待。南屯2水電站表明如何通過商業(yè)融資,減少對(duì)政府開發(fā)援助資金的依賴,利用私人———公眾伙伴合資方式在一個(gè)像老撾這樣的小經(jīng)濟(jì)體中成功地運(yùn)作15億美元的建設(shè)項(xiàng)目。南屯2水電站在3項(xiàng)主要原則(透明性、均衡性、意義性)的基礎(chǔ)上,與地方進(jìn)行了創(chuàng)造性的和有效的協(xié)商。盡管對(duì)此電站仍存有爭議,但是該項(xiàng)目為今后大型水電工程的開始建設(shè)提供了參考。印度北安查爾邦對(duì)大型蓄水項(xiàng)目的工程和經(jīng)濟(jì)方面的偏見,提供了一個(gè)對(duì)比例證。印度代赫里水電項(xiàng)目是國內(nèi)投資興建的電站,于1978年設(shè)計(jì),由一座260m高的蓄水壩(電站裝機(jī)1000MW)、一座位于其下游的蓄水壩(電站裝機(jī)400MW)和一座1000MW的抽水蓄能電站組成。前者已經(jīng)封頂,計(jì)劃于2006年年中投入運(yùn)行。盡管該項(xiàng)目被認(rèn)為是低單位成本的水電站,但是由于建設(shè)期長,其機(jī)會(huì)成本現(xiàn)在被認(rèn)為是無法負(fù)擔(dān)的?，F(xiàn)在北安查爾邦正規(guī)劃建設(shè)總裝機(jī)容量為10000MW的新電站,裝機(jī)容量3~600MW的一共有80座,其中55座電站的裝機(jī)小于100MW。除了代赫里水電項(xiàng)目外,規(guī)劃中只提議建設(shè)7座蓄水大壩,其中有一座原設(shè)計(jì)為1000MW的電站由于部分環(huán)境方面的考慮修改了設(shè)計(jì),改成3座徑流式水電站,總裝賈容量940MW,北安查爾邦還啟動(dòng)了12座已建水電站、總裝機(jī)容量為1100MW的更新改造和現(xiàn)代化計(jì)劃。阿富汗與印度北安查爾邦一樣也提供了一個(gè)對(duì)比的例證。阿富汗水利電力部要求贊助機(jī)構(gòu)幫助開發(fā)建設(shè)阿姆河和噴赤河上游總裝機(jī)容量超過20000MW的水電工程,目的主要是解決就業(yè)問題。這些由前蘇聯(lián)擬定的開發(fā)計(jì)劃有許多問題,如總開發(fā)費(fèi)用、缺少輸電線路聯(lián)網(wǎng)和跨邊界河流及安全等問題。亞行支持建設(shè)更為適度和實(shí)際的水電站,每座電站最大容量為50MW。其他贊助機(jī)構(gòu)提供的資金用于幫助實(shí)施已建水電站的更新改造和現(xiàn)代化。

4貸款的要求

亞行在今后3a里將會(huì)考察廣泛的工程項(xiàng)目和設(shè)計(jì)項(xiàng)目,一般會(huì)優(yōu)先考慮裝機(jī)100MW以下的徑流式電站和1~2個(gè)大型蓄水工程。但在區(qū)域上有所區(qū)別:在越南建議建設(shè)大型蓄水工程,在阿富汗考慮小型和中型水電站(裝機(jī)20~50MW)及多目標(biāo)水電工程,在印度和巴基斯坦考慮小型徑流式水電站(裝機(jī)小于25MW)。亞行正在向印度和巴基斯坦的部分小水電工程(裝機(jī)小于1MW)提供贈(zèng)款。如上所述,亞行不會(huì)單純考察水電工程,但有幾點(diǎn)需請(qǐng)注意:(1)亞行資助實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目,而不是水電工程。水電必須是國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分,在批準(zhǔn)資金前,能夠經(jīng)受各項(xiàng)政策和保障要求的檢驗(yàn)。并且要有一個(gè)翔實(shí)和資金充分的減緩影響的計(jì)劃。(2)項(xiàng)目的規(guī)模和建設(shè)時(shí)間問題。亞行可以考慮大型蓄水工程,但是過長的建設(shè)時(shí)間和超支的實(shí)施費(fèi)用不符合亞行有關(guān)提高內(nèi)部工作效率和工程建設(shè)總體效果的要求。(3)不存在固定約成的模式。亞行的政策是因時(shí)而易的。為了使直接受影響的利害相關(guān)方獲得最大利益,亞行鼓勵(lì)不同的籌資和所有制方式。