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摘要：學校內(nèi)部管理行為可能會與學生合法權(quán)益產(chǎn)生沖突，為保護學生合法權(quán)益，法院應對學校內(nèi)部管理行為進行司法審查。筆者論述了進行司法審查的必要性，司法審查介入的前提條件，以及司法審查的范圍和標準，以期對我國將來建立司法審查制度提供有益的借鑒。

關鍵詞：內(nèi)部管理行為；合法權(quán)益；司法審查

近年來，學生與學校之間因?qū)W校的內(nèi)部管理行為而發(fā)生法律糾紛訴至法院的案件日益增多。因此，建立一種司法救濟途徑，以平衡學生與學校之間的利益沖突，保護相對于學校而言處于弱勢地位的學生的合法權(quán)益，乃是當務之急。如果在不久的將來，我國能建立司法審查制度，筆者建議，司法審查應將學校的內(nèi)部管理行為納入其視線范圍。

一、對學校內(nèi)部管理行為進行司法審查的必要性

(一)是維護學生合法權(quán)益的需要

學校管理制度多為強制性規(guī)范和義務性規(guī)范，學生是學校管理的對象，學生日常行為必須符合學校各項管理制度的要求，在學校的統(tǒng)籌安排下完成學業(yè)。同時，我們也應該意識到，法治社會是人性得以張揚的社會，每個人的人格都是獨立的，在法律地位上，個人與個人之間、個人與組織之間、個人與政府和國家之間是平等的，任何一方都不擁有凌駕于另一方之上的權(quán)力。因此，學生雖然處于被管理者的地位，但作為一個獨立的個體，一旦其人格尊嚴受到侵犯，個人的權(quán)利和利益遭到破壞，可以通過行使訴訟權(quán)，請求法院對學校的管理行為進行司法審查。司法審查所追求的目標就是以司法權(quán)約束其他公權(quán)力，保護私權(quán)利，體現(xiàn)了對個人權(quán)利的尊重，也意味著法治所要求的從“義務本位”向“權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)變。

(二)是維護學校正常教學管理秩序的重要保障

雖然學生會因行使訴訟權(quán)要求法院保護其合法權(quán)益，但不論其訴訟主張是否成立，不論其是否勝訴，其產(chǎn)生的客觀效果都是對學校正常教學管理秩序的維護。體現(xiàn)在法院對學校內(nèi)部管理行為進行司法審查時，對學校內(nèi)部管理合法行為的維護和對違法行為的糾正，支持和肯定合法的、正當?shù)?、合秩序的管理行為，糾正不合法的、不正當?shù)?、不合秩序的管理行為，從而弱化、消除學生與學校之間的矛盾，維護公共利益和學校秩序，保障學校的內(nèi)部穩(wěn)定。

(三)是促進學校內(nèi)部管理科學化、法治化的重要途徑

學校內(nèi)部管理行為的相對人是學生，學校在實施內(nèi)部管理行為時，應當尊重科學規(guī)律，體現(xiàn)法治社會所倡導的“以人為本”的理念，將學校的管理目標與學生的內(nèi)在需要協(xié)調(diào)一致，充分調(diào)動學生的主動性、積極性，達到學生自覺遵守學校管理制度的目的。體現(xiàn)在通過法院對學校內(nèi)部管理行為的司法審查，促進學校完善管理制度，建立諸如原告的申訴和舉報程序、學生管理部門的調(diào)查程序、專門委員會的聽證程序、被告的辯解和申訴程序、校長裁決并做出決定的程序、具體實施的程序等，使學校管理行為遵循法治的精神和原則。

二、關于學校內(nèi)部管理行為的法律定性

我國目前已有的涉及到學校內(nèi)部管理的法律只有四部，即《教育法》、《高等教育法》、《義務教育法》、《職業(yè)教育法》，在這四部法律中，對學校內(nèi)部管理行為沒有準確的法律定性，對學生合法權(quán)益受到侵犯時如何行使訴訟權(quán)利的規(guī)定比較原則，缺乏可操作性，如《教育法》只在第42條“關于受教育者享有的權(quán)利”的第4項規(guī)定了“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟?！庇纱丝梢?，我國的大、中、小學生在其合法權(quán)益受到侵犯時，依據(jù)哪些實體法和程序法提起訴訟，在訴訟中具有哪些權(quán)利義務，呈現(xiàn)無法可依的狀況。在司法實踐中，一般是由法院通過行使自由裁量權(quán)，對學校內(nèi)部管理行為進行定性，決定此類訴訟所依據(jù)的法律，如有的按行政訴訟受理，有的按民事訴訟受理，有的則以無法律依據(jù)為由拒絕受理。學校內(nèi)部管理行為的法律定性是提起訴訟并對該行為進行司法審查的前提條件，只有在正確定性后，才能進入相應的訴訟程序，明確雙方當事人的權(quán)利義務，由法院對該行為進行司法審查。依筆者之見，學校內(nèi)部管理行為應定性為行政行為，法院應依行政訴訟法的規(guī)定審理該類案件，行使司法審查權(quán)。理由如下：

(一)學校是行政法人

通說認為，學校是事業(yè)單位，但在我國現(xiàn)行教育體制下，除民辦學校外，大量的公立學校是由國家和政府設立的，政府的教育行政部門是學校的主管部門，負責教育機構(gòu)的設置，規(guī)定學校的教育形式、修業(yè)年限、招生對象、培養(yǎng)目標等，學校的教育經(jīng)費主要來源于國家撥款，在財政預算中單獨立項，學校的基本建設已納入各級政府的城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，這些在《教育法》中都有規(guī)定?？梢?，我國的學校在法律地位上具有特殊性，它雖是事業(yè)單位，但卻符合行政機關的基本特征，一是在組織體系上實行領導——從屬制，即由政府的教育行政部門領導，二是在決策體制上實行首長負責制，即校長負責制，三是在對學生行使管理職能時是主動的、經(jīng)常的和不間斷的，四是以自己的名義與公民、企事業(yè)單位打交道，并獨立承擔責任。所以，學校是根據(jù)國家授權(quán)，組織教育教學活動，行使的是行政權(quán)力，學生是其行政管理的相對人。有學者認為，關于學校的法律地位，可以借鑒法國的“公務法人”概念，即指除國家和地方團體之外的，依法從事一定的公務活動的，獨立享有行政法上權(quán)利與義務的行政主體，如學校、醫(yī)院、圖書館、博物館等。也有學者提出了“公務組織”的概念，即只要在實際上行使公共行政職能的組織，就是公務組織，其在行使公共行政職權(quán)時，就是行政主體，其行為必須受行政法的調(diào)整，其相對人在受到侵害時，有權(quán)尋求行政法上的救濟。不論觀點如何，有一點基本形成了共識，就是學校因?qū)嵤┑氖枪补芾砺毮埽瑧攲儆谛姓黧w的范疇。

(二)內(nèi)部管理關系是可訴的行政法律關系

學校與學生之問的關系是一種復雜的法律關系。學校在實施教學計劃，為學生提供后勤保障時，與學生之間是一種平等型的教育合同關系，而在實施招生、獎懲、頒發(fā)學業(yè)證書等內(nèi)部管理行為時，與學生之間則形成隸屬型的行政管理關系。因為學校在實施內(nèi)部管理行為時，與學生的權(quán)利義務不完全對等，它有權(quán)限制甚至剝奪學生的權(quán)利。

但我國《行政訴訟法》第12條第3項規(guī)定：“人民法院不受理因行政機關對行政機關工作人員獎懲、任免等決定提起的訴訟”。即法院不于預行政機關的內(nèi)部管理行為。這是對國外的“特別權(quán)力關系”理論機械移植的結(jié)果?！疤貏e權(quán)力關系”起源于19世紀的德國，是指基于特別的法律原因，在國家的一定范圍內(nèi)或行政主體在其內(nèi)部因?qū)嵤┕芾硇袨樗纬傻臋?quán)力關系。學校與學生之問的關系就屬于特別權(quán)力關系，學校對學生擁有命令支配權(quán)力，學生只有服從的義務，他們之間的關系不受法律的調(diào)整，即使學生合法權(quán)益受到侵犯，也不得尋求司法救濟。但傳統(tǒng)的特別權(quán)力關系理論在“二戰(zhàn)”以后受到了現(xiàn)代法治觀念的挑戰(zhàn)，維護人權(quán)成為首要的任務，各國紛紛規(guī)定，任何行為只要侵犯了公民的基本權(quán)利，公民均可訴訟至法院尋求司法保護?？梢?，我國《行政訴訟法》的規(guī)定已不符合現(xiàn)代法治觀念，必須及時修改，允許司法權(quán)介入內(nèi)部管理行為。因為作為內(nèi)部管理行為相對人的學生既是被管理者，也是普通公民，對于學校做出的嚴重影響其合法權(quán)益的內(nèi)部管理行為，如獎懲、退學、不予頒發(fā)畢業(yè)證、學位證等，應當允許其向人民法院起訴。

綜上所述，學校內(nèi)部管理行為應定性為特殊的行政法人實施的可訴的行政行為，如果在我國的法律制度中解決了上述兩個問題，法院介入學校的內(nèi)部管理并對其進行司法審查的前提條件就具備了。

三、對學校內(nèi)部管理行為進行司法審查的范圍

行政行為以其對象是否確定為標準，分為具體行政行為與抽象行政行為。學校在內(nèi)部管理中對特定的學生實施的行為，如開除學籍、勸其退學、不予頒發(fā)畢業(yè)證等，即屬具體行政行為，學校在內(nèi)部管理中對不特定的學生實施的行為，如制定校規(guī)校紀、通知、決定、決議等內(nèi)部規(guī)范性文件，即屬抽象行政行為。我國《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”。可見，我國法院對學校內(nèi)部管理行為中的具體行政行為進行司法審查是有法律依據(jù)的，法院可判決被告撤銷或部分撤銷具體行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為。但我國法律對抽象行政行為是否可以進行司法審查沒有做出規(guī)定。依筆者之見，法院應對學校內(nèi)部管理行為中的抽象行政行為進行審查，并撤銷違法的或不適當?shù)某橄笮姓袨椤Ｒ皇且驗閷⒊橄笮姓鳛樗痉▽彶榈膶ο笫钱斀裥姓V訟制度發(fā)展的必然趨勢；二是因為我國學校制定的大量內(nèi)部規(guī)范性文件中存在嚴重的違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章的現(xiàn)象，如亂收費、罰款、擴大違紀處分的范圍并加重處罰程度的規(guī)定，此類規(guī)定俯拾即是，侵犯了廣大學生的合法權(quán)益；三是因為對抽象行政行為進行司法審查，可以更大程度和更大范圍地保護相對人的合法權(quán)益，法院對具體行政行為的司法審查只是保護了提起行政訴訟的相對人個人，而法院對抽象行政行為的司法審查，可以保護所有可能或已經(jīng)受到該抽象行政行為侵害的相對人。

我國《行政訴訟法》除未對抽象行政行為是否進行司法審查做出規(guī)定外，對可以進行司法審查的具體行政行為也僅僅在第11條中列舉了八類行為。筆者以為，第ll條的規(guī)定只體現(xiàn)了對相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的司法保護，而對除人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)外的其他合法權(quán)益的保護處于法律空白狀態(tài)。在現(xiàn)代法治社會，人們享有的權(quán)利日益多元化，利益之間的沖突日益增多，人們的權(quán)利保護意識也越來越強。在校學生除享有人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)外，還享有廣泛的社會經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利，如受教育權(quán)、選舉權(quán)、通信自由權(quán)、宗教信仰自由權(quán)等，學校在內(nèi)部管理時很容易忽視對這些權(quán)利的保護，造成對這些權(quán)利的侵犯，如對考試作弊行為予以退學處理，在基層民主選舉中代替學生選民選舉。司法審查的目的就是遏制學校行政權(quán)力的膨脹，對學校行政行為進行全方位監(jiān)督，促使其依法行政，而且我國又是一個缺乏法治傳統(tǒng)和權(quán)利保護意識淡薄的國家，因此，需擴大司法審查的受案范圍，只要學校內(nèi)部管理行為侵犯了學生的任何合法權(quán)益，學生都可依法提起行政訴訟，請求法院對內(nèi)部管理具體行政行為和抽象行政行為進行全面審查，體現(xiàn)社會民主，實現(xiàn)社會正義。

四、對學校內(nèi)部管理行為進行司法審查的標準

法院對學校內(nèi)部管理行為的司法審查，主要是審查該行為的合法性和合理性。

合法性審查是指法院審查被訴行政行為是否嚴格按照法律規(guī)定的范圍、方式、內(nèi)容、程序及權(quán)限進行。根據(jù)我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定，判斷學校內(nèi)部管理行為合法性的標準是：1．主要證據(jù)是否確鑿充分，即學校提供的證明其內(nèi)部管理行為合法的證據(jù)應符合證據(jù)的相關性、關聯(lián)性、合法性的要求，否則即為違法行為；2．是否違反法定程序，即學校在對學生作出不利的決定之前，應當告知當事人即將作出的不利決定的事實、根據(jù)和理由，為當事人提供陳訴和申辯的機會和時間，作出處理決定后應當制作相應文書并送達當事人，應當在一定期限內(nèi)作出處理決定，不能久拖不決，否則即為程序違法；3．是否超越職權(quán)，即學校實施的內(nèi)部管理行為不能超越其權(quán)限范圍，行使了其他機關的職權(quán)，如對違紀學生關禁閉、罰款，就是嚴重的越權(quán)行為，“越權(quán)無效”是世界公認的審查原則，也是現(xiàn)代法治的精髓。

合理性審查是指法院審查被訴行政行為是否客觀、適度，合乎理性。行政機關擁有一定的自由裁量權(quán)，可在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度內(nèi)決定對相對人的處罰，這種處罰在本質(zhì)上是合法的，但是如果處罰不當，同樣會侵犯相對人的合法權(quán)益。判斷學校內(nèi)部管理行為是否合理的標準是：1．是否濫用職權(quán)，即學校在進行內(nèi)部管理時，主觀出于故意，對違紀學生處以過輕或過重的處罰，追求某種不當利益，如對是本校教師子女的學生的違紀行為處理明顯輕于對普通學生違紀行為的處理；2．是否顯失公正，即學校內(nèi)部管理行為從常識的角度看是不公平的，如相同情況不同處罰、不同情況相同處罰、處理過輕過重、處理過程中反復無常等。由于合理性審查的標準都是主觀性標準，法院在進行司法審查時，主要依據(jù)法官的學識水平、社會閱歷、良心和理性加以判斷。

五、結(jié)束語

隨著市場經(jīng)濟和現(xiàn)代法治觀念的沖擊，學校已不再是“兩耳不聞窗外事，一心只讀圣賢書”的世外桃源，學校應具有更多的社會性和更大的開放程度，加之中國傳統(tǒng)社會中行政權(quán)過于強大而司法權(quán)過于薄弱，普通中國人的服從意識遠比權(quán)利意識濃厚，而處于社會轉(zhuǎn)型期的各種利益沖突又越來越多、越來越復雜，這些情況都決定了司法權(quán)介入學校內(nèi)部管理的必要，且介入的深度和廣度都應強于國外的司法審查。超級秘書網(wǎng)：