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一、我國(guó)高等教育行政管理運(yùn)行模式的現(xiàn)狀

（一）中央集權(quán)制高等教育行政管理體制模式

正面臨改革根據(jù)中國(guó)國(guó)情的不斷變化，高等教育行政管理體制運(yùn)行模式呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。在80年代以前，中國(guó)的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式是中央集權(quán)制的管理體制。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這種體制促進(jìn)了教育發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相一致，適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求起到了積極作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，我國(guó)中央集權(quán)制的高等教育行政管理體制已經(jīng)跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的步伐，日益呈現(xiàn)了明顯的弊端。中央集權(quán)制的高等行政管理體制沒有明確的把高等院校作為一個(gè)獨(dú)立實(shí)體來看待，過分地強(qiáng)調(diào)了教育為政治服務(wù)，使教育過分依附于政治。另外，高等學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的自主權(quán)未得到落實(shí)。這些問題讓中央集權(quán)制的高等教育行政管理體制模式必須進(jìn)行改革，并且建立新型的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式。

（二）新型的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式

初步形成改革開放以來，隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，高校辦學(xué)自主權(quán)得到了進(jìn)一步擴(kuò)大，高等教育行政管理采取了集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合、全面規(guī)劃與因地制宜相結(jié)合的體制。這種新型的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式與我國(guó)特色社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。但是由于受傳統(tǒng)的中央集權(quán)制的高等教育行政管理體制歷史遺留問題的影響，新型的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式只是初步形成，真正的建立與穩(wěn)固的新型的體制還需要政府、社會(huì)、高校的合力，從中國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，共同致力于新型的高等教育行政管理體制模式的完善中來。只有這樣，才能建立一個(gè)完善的、穩(wěn)定的、具有中國(guó)特色的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式。

二、我國(guó)高等教育行政管理運(yùn)行模式存在的問題

（一）行政管理方式統(tǒng)一僵化在長(zhǎng)期高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的我國(guó)高等教育行政管理體制運(yùn)行模式的特征是行政管理方式統(tǒng)一僵化。主要表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)行教育體制實(shí)行統(tǒng)一的教育政策與措施，其結(jié)果導(dǎo)致現(xiàn)行教育體制僵化與低效等一系列官僚行政管理的負(fù)面影響。第二，辦學(xué)主體單一，辦學(xué)規(guī)則僵硬，其結(jié)果造成人才培養(yǎng)模式單一，教育結(jié)構(gòu)和布局很不合理，教育資源嚴(yán)重浪費(fèi)，影響了教育事業(yè)的發(fā)展。第三，高校招生、就業(yè)管理不靈活。招生專業(yè)、名額等由政府統(tǒng)一規(guī)定，高校無權(quán)設(shè)定。對(duì)于市場(chǎng)所需人才的專業(yè)取向不能及時(shí)得到更新。

（二）高校自主權(quán)落實(shí)不到位

近年來，我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)雖然有所擴(kuò)大，但仍然滿足不了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下高校面向社會(huì)自主辦學(xué)的需求，高校的辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)也不夠好。具體表現(xiàn)為：第一，在招生自主權(quán)方面，制定招生計(jì)劃、決定生源分布仍由教育行政部門掌管，確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是地方政府物價(jià)部門的權(quán)力，高校無權(quán)確定標(biāo)準(zhǔn)。第二，在教學(xué)管理權(quán)方面，高校調(diào)整教學(xué)計(jì)劃、進(jìn)行課程體系和教學(xué)內(nèi)容改革的余地很小，不能適應(yīng)培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)科技人才的需要。第三，高校的國(guó)際交流學(xué)術(shù)自主權(quán)也基本沒有落實(shí)，需要由主管部門審批，限制了高校對(duì)外開放和高等教育國(guó)際化進(jìn)程。

（三）公平與效率政策缺乏

高等教育行政管理體制運(yùn)行模式中的政策是公共政策的重要組成部分，而公共政策的價(jià)值觀一般可以分為“效率至上”“效率優(yōu)先”“兼顧公平”“公平優(yōu)先”等價(jià)值取向。在制定和執(zhí)行過程中，不可忽視政策價(jià)值問題，否則高等教育行政管理體制運(yùn)行就會(huì)失去目標(biāo)和方向，形成盲目運(yùn)行、問題層出的局面，并導(dǎo)致高等教育行政管理體制運(yùn)行很難收到應(yīng)有的成效。由于政策價(jià)值觀的缺失，致使公平與效率問題沒有解決好，呈現(xiàn)出許多高等教育不公平的教育現(xiàn)實(shí)。

（四）體制運(yùn)行市場(chǎng)化程度低

我國(guó)高等教育市場(chǎng)實(shí)際上是一個(gè)不完全競(jìng)爭(zhēng)的壟斷市場(chǎng)。具體表現(xiàn)為：第一，政府壟斷了對(duì)高校的舉辦、投資和管理，高校的主要造血功能是依靠財(cái)政撥款才能得以實(shí)現(xiàn)收支平衡。它完全獨(dú)立于市場(chǎng)之外，沒有生存競(jìng)爭(zhēng)的壓力，教育投資的整體效率無法得到提高。第二，圍繞“分權(quán)”“放權(quán)”與“授權(quán)”展開的這場(chǎng)高等教育行政管理體制改革，并未能建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的高等教育行政管理體制與機(jī)制。第三，世界性開放的教育大市場(chǎng)并沒有充分建立。隨著我國(guó)加入WTO，我國(guó)也要不同程度的開放教育市場(chǎng)。一個(gè)世界性的開放的教育大市場(chǎng)正在悄然發(fā)展。

（五）兩級(jí)政府管理權(quán)限范圍不具體

在現(xiàn)行的高等教育行政管理體制運(yùn)行中，始終強(qiáng)調(diào)要調(diào)整中央與地方的關(guān)系，擴(kuò)大省級(jí)政府的管理權(quán)限，實(shí)行“兩級(jí)管理，以省為主”的管理體制。但由于省級(jí)城市發(fā)展高等教育的模式正在形成之中，在領(lǐng)導(dǎo)和管理體制問題上，地方政府和省級(jí)以上教育管理部門的權(quán)責(zé)劃分仍不明確，這直接影響到地方政府支持高校的程度及高校的辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)。

三、我國(guó)高等教育行政管理運(yùn)行模式的對(duì)策

新型的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式是一個(gè)開放的多元化的行政管理體制運(yùn)行模式，新型的高等教育行政管理體制應(yīng)該是使政府、高校、社會(huì)之間形成良性互動(dòng)的體制運(yùn)行模式。

（一）建立新型的高等教育行政管理主體多元化運(yùn)行模式

1．開展融資渠道多元化

鼓勵(lì)投資主體多元化，實(shí)際上是為了爭(zhēng)取更多的社會(huì)資金投入到高校中來。為此，應(yīng)發(fā)揮高校辦學(xué)資源的同時(shí)，開展和社會(huì)更緊密的聯(lián)系與合作。在強(qiáng)調(diào)政府對(duì)高等教育起主導(dǎo)作用的同時(shí)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，改變高等教育投資過分依賴職能的狀況，使高校真正成為多渠道籌集辦學(xué)資金、增加高等教育產(chǎn)業(yè)經(jīng)費(fèi)的融資主體。第一，發(fā)揮高校人才培養(yǎng)功能的優(yōu)越性，深化教育改革，不斷提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，爭(zhēng)取社會(huì)各界更多的支持。第二，通過自身的科學(xué)研究和校企合作科研項(xiàng)目，爭(zhēng)取科研經(jīng)費(fèi)。第三，通過校辦企業(yè)增加經(jīng)費(fèi)來源。通過高校人才集中的優(yōu)勢(shì)興辦知識(shí)型企業(yè)來為社會(huì)服務(wù)，這也為高校本身籌集更多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。第四，設(shè)立專門的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)征募機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)應(yīng)作為高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，配備綜合素質(zhì)較高的人員專職從事辦學(xué)經(jīng)費(fèi)征募工作。

2．促進(jìn)辦學(xué)形式多元化

第一，從學(xué)校層面上來說，就是要企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和科研單位參與高等學(xué)校的辦學(xué)與管理，目的在于加強(qiáng)學(xué)校與企業(yè)、科研單位的聯(lián)系，吸引其參與學(xué)校的管理，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)合作辦學(xué)和教學(xué)、科研、生產(chǎn)三結(jié)合，增強(qiáng)學(xué)校的辦學(xué)活力和提高教育質(zhì)量，同時(shí)也促進(jìn)企業(yè)、科研單位的發(fā)展和提高。第二，大膽扶持民辦高等教育的發(fā)展，政府可以采取適當(dāng)?shù)呢?cái)力和物力資助以及在政策上適度放寬，為民辦高等學(xué)校提供生存與發(fā)展的空間和條件。政府還可以允許國(guó)外教育機(jī)構(gòu)和團(tuán)體舉辦學(xué)校，涉入中國(guó)教育市場(chǎng)。第三，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行遠(yuǎn)程教育。像美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，由于具備先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及發(fā)達(dá)的教育，他們通過國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)舉辦遠(yuǎn)程教育，很可能吸引大量的中國(guó)學(xué)子。

3．扶持教育中介機(jī)構(gòu)參與管理

積極發(fā)展處于政府與高校之間的社會(huì)中介組織。新公共管理理論提倡政府要把部分職能轉(zhuǎn)給市場(chǎng)或中介組織，重視社會(huì)參與意識(shí)的培養(yǎng)，改變政府與社會(huì)的關(guān)系。充分發(fā)揮非政府組織的參與和管理作用，不僅是轉(zhuǎn)變政府職能的要求，也是擴(kuò)大民主權(quán)的要求，從根本上有利于實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”，“小統(tǒng)治，大服務(wù)”的治理目標(biāo)。在我國(guó)高等教育領(lǐng)域里，我們更要重視發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用。作為介于政府、社會(huì)和高校間，具有相對(duì)獨(dú)立性的中介性機(jī)構(gòu)，中介組織不僅具有協(xié)調(diào)政府、高校和社會(huì)間關(guān)系的功能，而且在吸引社會(huì)人士參與高等教育管理，提高決策過程的透明度，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)高等教育的監(jiān)控等方面，扮演著極好的角色。

4．實(shí)現(xiàn)教育行政交流國(guó)際化

改革開放初期，教育對(duì)外開放的主要形式有互換留學(xué)人員、互換專家和學(xué)者、教育和學(xué)術(shù)交流活動(dòng)、教育合作項(xiàng)目、中外高等學(xué)校的校際交流等。隨著全球化進(jìn)程我國(guó)國(guó)際影響力的增強(qiáng)，教育對(duì)外交流涉及絕大多數(shù)國(guó)家，不僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)量上的迅猛增長(zhǎng)，而且交流領(lǐng)域和層次也向縱深發(fā)展。教育對(duì)外交往要不僅限于從技術(shù)、信息和人員層面，要向教育觀念和制度層面發(fā)展；不僅要融入通行的國(guó)際教育規(guī)則體系，而且要成為規(guī)則的制定者和理念的倡導(dǎo)者。教育開放會(huì)對(duì)我國(guó)教育體制改革產(chǎn)生了多方面的影響。因此，在學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須以我國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，進(jìn)行自主創(chuàng)新。

（二）提高各級(jí)政府在高等教育行政管理體制運(yùn)行中的調(diào)控能力

1．加強(qiáng)中央政府對(duì)高等教育的宏觀管理

在我國(guó)，高等教育行政管理體制運(yùn)行模式中首先遇到的一個(gè)重要問題，就是政府究竟應(yīng)起到什么作用以及怎么樣起作用，即政府在高等教育行政管理中職能的轉(zhuǎn)變。高等教育行政管理體制改革的任務(wù)，就是要在政府和高等學(xué)校之間，明確權(quán)責(zé)，政府要轉(zhuǎn)變職能。政府要改變長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的重管理、輕服務(wù)的狀況，盡量避免對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)，將注意力集中于宏觀調(diào)控。具體辦法有：第一，政府應(yīng)主要運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、評(píng)估、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督和必要的行政手段對(duì)教育進(jìn)行宏觀管理。第二，政府應(yīng)加強(qiáng)教育宏觀決策科學(xué)的研究，提高教育決策的科學(xué)化、民主化水平。第三，政府要不斷加強(qiáng)教育法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步健全完善教育法律體系。

2．?dāng)U大省級(jí)政府對(duì)高等教育的管理權(quán)限范圍

當(dāng)前高等教育行政管理體制運(yùn)行模式中，需要注重的是要調(diào)整好中央與地方的關(guān)系，擴(kuò)大省級(jí)政府的管理權(quán)限范圍，實(shí)行“兩級(jí)管理，以省為主”的管理體制。具體方法：一方面，要解決地方政府對(duì)高等教育的投資與收益問題。權(quán)限來源于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，要擴(kuò)大地方政府對(duì)高等教育行政管理的權(quán)限，我們應(yīng)當(dāng)落實(shí)地方政府的對(duì)高校的投資，明確地方政府辦學(xué)使學(xué)校的生存問題不再有現(xiàn)實(shí)的威脅。另一方面，擴(kuò)大省級(jí)政府對(duì)高等管理權(quán)限范圍，省級(jí)城市要發(fā)展高等教育的辦學(xué)特色。辦學(xué)特色是與地方發(fā)展緊密結(jié)合的特色，學(xué)校的學(xué)科特色也就能夠有效地促進(jìn)地方發(fā)展優(yōu)勢(shì)和特色兩者結(jié)合好了，雙方的發(fā)展均受益。

3．實(shí)現(xiàn)兩級(jí)政府統(tǒng)籌配合的人力資源開發(fā)管理

為實(shí)現(xiàn)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的宏大目標(biāo)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，建議加大改革力度，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式做出重大調(diào)整，實(shí)現(xiàn)高等教育以省級(jí)統(tǒng)籌管理為主，進(jìn)一步推進(jìn)“高等教育地方化”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，各省可按照各自具體情況自行調(diào)整本轄區(qū)內(nèi)的教育管理與人力資源開發(fā)管理體制運(yùn)行模式。第一，政府應(yīng)當(dāng)組建國(guó)家、省級(jí)人力資源開發(fā)決策審議機(jī)構(gòu)。第二，應(yīng)當(dāng)建立健全國(guó)家教師教育資源庫(kù)。第三，在地方統(tǒng)籌下的高等教育人力資源開發(fā)管理中，政府應(yīng)完善校長(zhǎng)選拔機(jī)制。

（三）促進(jìn)高等學(xué)校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)

1．?dāng)U大高校辦學(xué)自主權(quán)

高校成為依法自主辦學(xué)的主體，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，可以增強(qiáng)學(xué)校的活力。新公共管理理論主張政府用授權(quán)或分權(quán)的方法，將社會(huì)服務(wù)和管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元，實(shí)現(xiàn)其自我服務(wù)與管理。在高等教育管理領(lǐng)域里，政府應(yīng)擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，提高學(xué)校主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)的能力。第一，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，既不是固定不變的，也沒有統(tǒng)一的模式。第二，高校領(lǐng)導(dǎo)在爭(zhēng)取學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度與上級(jí)政府部門進(jìn)行建設(shè)性的溝通與協(xié)調(diào)，特別是作為一校之長(zhǎng)，必須具備教育家的理想和情懷，要有自己獨(dú)特的辦學(xué)理念和實(shí)現(xiàn)理想的決心。第三，加強(qiáng)高等教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)并不意味著國(guó)家放棄對(duì)高校的管理，而是要使國(guó)家各級(jí)政府站在更高的層面上，對(duì)高校進(jìn)行宏觀調(diào)控，這樣更有利于政府做出更為先進(jìn)的教育政策，發(fā)揮政府的核心領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

2．建立自主的高等教育行政管理協(xié)調(diào)機(jī)制

高等教育行政管理協(xié)調(diào)機(jī)制是政府針對(duì)高等教育行政管理系統(tǒng)內(nèi)外部、縱橫向之間存在著的各種不協(xié)調(diào)的關(guān)系問題進(jìn)行調(diào)節(jié)，通過權(quán)責(zé)清晰，分工合作，互相配合，有效地實(shí)現(xiàn)高等教育行政管理的目標(biāo)和提高行政管理效能的一套高等教育行政管理運(yùn)行機(jī)制。高等教育行政管理協(xié)調(diào)機(jī)制是高等教育行政管理運(yùn)行體系不可缺少的構(gòu)成部分，是貫穿在高等教育行政管理各個(gè)環(huán)節(jié)、全過程的一項(xiàng)經(jīng)常性的重要活動(dòng)。應(yīng)該建立這樣一種高等教育行政管理體制的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮內(nèi)外部關(guān)系，明確中央高等教育行政管理系統(tǒng)與地方高等教育行政管理系統(tǒng)的關(guān)系及管理權(quán)限范圍，并做好與其他各業(yè)務(wù)部門間的協(xié)調(diào)配合。

（四）科學(xué)運(yùn)用高校共建合并等手段促進(jìn)高等教育行政管理體制改革

1．掌握高校共建合并等手段的適用范圍

在共建、調(diào)整、合作和合并這四種管理體制改革模式中，共建和調(diào)整著重于調(diào)整高校主管部門之間的關(guān)系。包括兩個(gè)方面上：一方面是中央政府和地方政府之間的關(guān)系；另一方面是教育部門和業(yè)務(wù)部門之間的。合作和合并著重改革學(xué)校本身的行政管理體制運(yùn)行模式。在采用共建和調(diào)整改革模式時(shí)，首先要明確高等教育管理體制改革的目標(biāo)是什么，在這個(gè)目標(biāo)指導(dǎo)下，要分析新的運(yùn)行機(jī)制，并分清楚中央政府與地方政府各自承擔(dān)的責(zé)任。其次，要針對(duì)具體情況進(jìn)行分析，確定適時(shí)、適度的改革措施。要明確共建、合并高校的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)方式。高等學(xué)校的合并主要有三個(gè)目的：一是擴(kuò)大規(guī)模，提高規(guī)模效益；二是改變過去形成的學(xué)科單一的局面，實(shí)現(xiàn)學(xué)校優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，由單學(xué)科向綜合大學(xué)轉(zhuǎn)變；三是減輕管理部門的協(xié)調(diào)負(fù)擔(dān)。

2．高校共建合并工作具體實(shí)施

高校共建是建立新型的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式的具體舉措之一，就是教育部、地方省政府及市政府共同建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)。地方教育行政管理部門對(duì)高校具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。這是在投資渠道不變的情況下，實(shí)行中央教育部門與地方人民政府對(duì)高等教育雙重領(lǐng)導(dǎo)、共同建設(shè)和管理的制度。我國(guó)實(shí)施中央與地方政府共建大學(xué)，更主要的目的是為了形成中央政府、地方政府的合理，集中力量建立一批高水平研究型大學(xué)。合并大學(xué)是提高高等教育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)改革舉措，也是建立新型我國(guó)高等教育行政管理體制運(yùn)行模式的又一具體措施。迄今為止，這一改革舉措是當(dāng)前我國(guó)高等教育行政管理體制改革中最突出的形式，已經(jīng)形成了全國(guó)范圍的大學(xué)合并。在建設(shè)高水平大學(xué)過程中，要防范“大而全”的文化傳統(tǒng)因素作祟，要結(jié)合高校的自身優(yōu)勢(shì)，建立特色優(yōu)質(zhì)大學(xué)，否則，以大學(xué)合并來打造高水平大學(xué)的目標(biāo)將很難達(dá)成。

四、結(jié)語

高等教育行政管理體制運(yùn)行模式的研究是高等教育管理理論研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容，為我國(guó)高等教育行政管理體制完善，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。建設(shè)具有中國(guó)特色的高等教育行政管理體制運(yùn)行模式，是一件具有全局性、整體性、戰(zhàn)略性和導(dǎo)向性的大事，也是我國(guó)今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)高等教育改革和發(fā)展的奮斗目標(biāo)。

作者：許晶 李思林 單位：遼寧行政學(xué)院