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一、我國義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

我國現(xiàn)行的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付,一般性轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還與過渡時期轉(zhuǎn)移支付兩部分。1986年《義務(wù)教育法》頒布后,中央政府開始對經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)實施義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付,并且隨著我國義務(wù)教育管理體制的變革,中央對省級政府的義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付力度越來越大。

(一)義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小

一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付這兩類轉(zhuǎn)移支付中都包含有教育轉(zhuǎn)移支付項目。2005年,在專項轉(zhuǎn)移支付中,中央對省的義務(wù)教育專項補(bǔ)助僅占各省財政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育支出總額的0.95%,而省對縣的教育專項補(bǔ)助僅占縣鄉(xiāng)兩級政府財政教育總支出的4%以下。我們以拖欠教師工資為例,統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2000年4月,全國22個省、自治區(qū)和直轄市僅拖欠教師工資總額就高達(dá)76.68億元。雖然中央財政從2001年起每年安排教師工資轉(zhuǎn)移支付資金50億元,但還是不能徹底解決教師工資拖欠問題。由于工資過低,教師尤其是中小學(xué)教師數(shù)量減少,其后果就是師生比嚴(yán)重失調(diào),教育質(zhì)量下降。

(二)義務(wù)教育資源配置不均衡

以地區(qū)為例,據(jù)1998年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,我國西部省區(qū)平均教育經(jīng)費(fèi)總額為50.76億元,東部省市平均教育經(jīng)費(fèi)總額為157.40億元,是西部的3.1倍。從各項教育經(jīng)費(fèi)來源和支出結(jié)構(gòu)看,西部省區(qū)財政性教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)、社會捐集資、其他教育經(jīng)費(fèi)、社會力量辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的比重分別是76.35%、9.05%、3.50%、10.31%和0.63%;東部地區(qū)這一比例結(jié)構(gòu)為66.98%、12.30%、4.498%、13.89%和2.29%。2000年,全國小學(xué)生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出為491.58元,而東部1998年為784.28元,西部為429.94元,東部是西部的1.8倍。提高義務(wù)教育投資水平是一項長期任務(wù)。

(三)缺乏規(guī)范化管理和監(jiān)督機(jī)制,義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付被挪用、截留

當(dāng)前我國教育經(jīng)費(fèi)由各級財政管理,在財政預(yù)算體制不夠完善的情況下,不僅一般性轉(zhuǎn)移支付不能按規(guī)定比例撥發(fā),專項轉(zhuǎn)移支付也常被挪用和擠占。據(jù)上海教科院智力開發(fā)所對全國491個國家級的貧困縣教育財政與初等教育成本的分析結(jié)果表明:國家每年給貧困縣的千萬元補(bǔ)助,真正特別貧困的農(nóng)村小學(xué)似乎沒有很大的受益。

二、我國義務(wù)教育財政體制存在問題的深層次原因分析

1.義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付形式單一,難以因地制宜達(dá)到多種效應(yīng)目的。專項轉(zhuǎn)移支付分為無限額配套補(bǔ)助、有限額配套補(bǔ)助、非配套補(bǔ)助三種形式,其目的是通過差別對待方式解決教育發(fā)展中亟須解決的問題。但是,目前我國大多數(shù)專項資金基本上都是采用配套撥款形式,即接受補(bǔ)助的地方政府必須籌集到一定比例的款項才能得到上級政府的資金。

2.義務(wù)教育投資體制存在弊端。我國現(xiàn)行義務(wù)教育投資體制是主要由地方政府(主要是縣、鄉(xiāng)兩級政府)負(fù)責(zé)管理和多渠道籌措資金的體制,這種體制具有兩個特點(diǎn),其一是“地方負(fù)責(zé)”、“分級管理”;其二是“多渠道籌措”。前者主要確立了發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任在政府之間的分擔(dān)模式,在這樣的模式下,義務(wù)教育的責(zé)任主要在地方政府,落實到財政角度就是發(fā)展義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要由地方政府的財政來負(fù)擔(dān);后者確立的是義務(wù)教育的分擔(dān)模式,即廣開非財政來源渠道,樹立“人民教育人民辦”的思想,其實質(zhì)是政府與社會力量共同分擔(dān)義務(wù)教育的財政責(zé)任。

3.義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督體系尚不健全。首先,相關(guān)立法、制度規(guī)范工作滯后,對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督缺乏法律基礎(chǔ)。我國義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金在分配和使用時,缺乏事前監(jiān)督,有些資金沒有按實際情況進(jìn)行分配,決策方式、具體分配數(shù)額和使用方向透明度尚不足。同時,對資金的事后監(jiān)督不完善,缺乏追蹤問效機(jī)制,績效評價的體系尚不健全,出現(xiàn)了有的地方將支持義務(wù)教育的專項經(jīng)費(fèi)挪作平衡財政預(yù)算,甚至用到一些“政績工程”“、形象工程”上的情況。

三、對我國義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計的幾點(diǎn)意見

1.加大專項轉(zhuǎn)移支付力度,使之成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來源。與一般性轉(zhuǎn)移支付相比,義務(wù)教育的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)定下級政府必須把該資金用于義務(wù)教育,有利于防止義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)被挪用,也便于監(jiān)督管理。因此,在我國義務(wù)教育管理體制尚不完善的情況下,應(yīng)盡量加大專項轉(zhuǎn)移支付的力度。同時,擴(kuò)大專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,增加人員經(jīng)費(fèi)等固定支出,把目前一次性投入逐步變?yōu)榉€(wěn)定的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)。對配套性補(bǔ)助要重新設(shè)計配套比例,使之與各級政府的財力相匹配。

2.改革轉(zhuǎn)移支付制度,均衡地區(qū)教育投入。首先,改革我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式。目前我國轉(zhuǎn)移支付是純縱向型的支付模式。由于地區(qū)間財力相差懸殊,可以適當(dāng)考慮地區(qū)間財政資金橫向轉(zhuǎn)移的支付模式。如德國,實行縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式,即中央不僅統(tǒng)一立法,直接通過特定手段進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,同時又負(fù)責(zé)組織間接的轉(zhuǎn)移交付。因此,要有效利用一般性轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)勢就必須調(diào)整目前的結(jié)構(gòu)比例。

3.健全法律保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。建立規(guī)范的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度必須有相關(guān)法律作為保障。首先,加強(qiáng)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度立法。以法制規(guī)范的形式,通過制定相應(yīng)的教育財政法,在義務(wù)教育專項撥款的分配、使用和管理等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督,使我國義務(wù)教育得到可靠的財政投入保障。其次,加強(qiáng)對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。當(dāng)然,建立義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度是一項涉及因素較多、頗為復(fù)雜的工作,要真正確立完善的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移制度還需要不斷探索,不斷實踐。因此,建議國家可先實行過渡期方案,分階段地推進(jìn)這一制度的實施和完善,最終實現(xiàn)我國教育的均衡發(fā)展。