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一公辦普通高中免費(fèi)教育的必要性和可行性

（一）公辦教育的內(nèi)在屬性要求實(shí)施免費(fèi)教育

公辦教育，簡(jiǎn)言之就是國家或政府作為主要舉辦人的學(xué)校教育，其具有公益性、福利性等特征。在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“公益”被解釋為“公共的利益”；與此相對(duì)應(yīng)，在英文中有“publicbenefit”（公共利益或公共收益）和“commonweal”和“publicwelfare”（公共福利）等概念。長期以來我國公辦教育的口號(hào)是“人民教育人民辦，辦好教育為人民”其內(nèi)涵可以理解為人民通過稅收把錢交給國家形成國家的財(cái)政收入，然后各級(jí)政府再按照各自的教育價(jià)值取向?qū)⒉糠侄愘M(fèi)用于不同類型和級(jí)別的教育。所以歸根結(jié)底，公辦教育的財(cái)政來源于人民，國家應(yīng)該取之于民用之于民，承擔(dān)起國家在公辦教育中的角色，辦好人民滿意的教育。

（二）公共產(chǎn)品屬性的增強(qiáng)為免費(fèi)高中教育奠定了理論基礎(chǔ)

公共產(chǎn)品理論簡(jiǎn)單地概括為，產(chǎn)品按照屬性可以分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，該理論是決定產(chǎn)品由誰來提供的理論基礎(chǔ)。產(chǎn)品屬性決定該產(chǎn)品由誰來提供，公共產(chǎn)品一般由國家來提供，而私人產(chǎn)品一般由市場(chǎng)來提供?！耙环N物品的產(chǎn)品屬性并非是一成不變的，在不同的經(jīng)濟(jì)階段同一物品亦可能因其所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的差異而呈現(xiàn)出不同的產(chǎn)品屬性”①。按照這一物品屬性的動(dòng)態(tài)原理，重新審視高中教育這一產(chǎn)品，發(fā)現(xiàn)在近幾年高中教育產(chǎn)品在公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品構(gòu)成的兩級(jí)數(shù)表軸中，愈來愈趨向于公共產(chǎn)品，也就是說其公共產(chǎn)品屬性越來越突出，這為我們要求實(shí)施免費(fèi)的高中教育提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)。這種公共性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面

1、高中教育的基礎(chǔ)性地位凸顯。一方面，隨著我國近幾年“普九”工作的順利實(shí)施，“兩基”工作基本完成，全國范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育，免費(fèi)義務(wù)教育工作也正在如火如荼的進(jìn)行中。另一方面，從1999年以來，我國高等教育大眾化進(jìn)程的步伐逐年加快，截止到2007年我國高等教育的入學(xué)率平均達(dá)到50%以上，部分教育強(qiáng)省如江蘇省甚至達(dá)到77%的高等教育入學(xué)率。這表明高中教育正在成為教育的基本需求。公共物品基本原理認(rèn)為，人們對(duì)于一種社會(huì)物品的需求越具有基礎(chǔ)性時(shí)，這種物品所表現(xiàn)出來的公共性越強(qiáng)。同理，當(dāng)人們對(duì)于高中教育的需求越來越強(qiáng)時(shí)，其基礎(chǔ)性地位就要求政府發(fā)揮其公共服務(wù)的功能，承擔(dān)起為社會(huì)提供免費(fèi)公共高中教育的責(zé)任。

2、高中教育產(chǎn)品的正外部性效應(yīng)愈加突出。義務(wù)教育是典型的公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的社會(huì)收益或者說是正外部效益；高等教育，所具有的私人經(jīng)濟(jì)收益也是不可小覷的，而高中教育從上面的分析看到其基礎(chǔ)性地位越來越凸顯。從收益角度看，高中教育在近來的發(fā)展中其所具有的社會(huì)收益相對(duì)于其原來的私人收益而言，呈現(xiàn)出上升態(tài)勢(shì)。高中教育的社會(huì)選拔功能在逐漸弱化，其所產(chǎn)生的社會(huì)階級(jí)分層的作用也在退出作用舞臺(tái)。相反高中教育的普及會(huì)削弱因社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位不平等而帶來的社會(huì)差距擴(kuò)大問題的進(jìn)一步惡化。

3、高中教育產(chǎn)品的對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的作用日益加強(qiáng)?；A(chǔ)教育的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義在于培養(yǎng)統(tǒng)一的國民素質(zhì)，形成統(tǒng)一的價(jià)值觀，道德觀。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)交易成本的理論出發(fā)，統(tǒng)一國民素質(zhì)的形成有利于減少交易過程中的摩擦或者說是成本，從而達(dá)到提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的目的。所以基礎(chǔ)教育有其重要的社會(huì)意義和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。隨著義務(wù)教育在我國的普及和兩基工作的開展，高中教育將在普及和提高我國統(tǒng)一的國民素質(zhì)承擔(dān)起越來越重的擔(dān)子，為進(jìn)一步提高我國基本國民素質(zhì)方面發(fā)揮更重要的作用。因此在我國現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和教育發(fā)展現(xiàn)狀下，高中教育所具有的重要經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略地位和社會(huì)作用不容小覷。這就要求政府出于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的考慮承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。上述研究表明普通高中教育產(chǎn)品的屬性正在發(fā)生著變化，其公共性特征日益表露出來。公共物品的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀主張要?jiǎng)討B(tài)的看待物品的產(chǎn)品屬性，勢(shì)必要求動(dòng)態(tài)的看待物品地提供模式，按照這一公共物品提供模式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀觀點(diǎn)，要求政府應(yīng)該基于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段技術(shù)、文化、生活水平條件下該物品的產(chǎn)品屬性，在堅(jiān)持效率、公正、福利認(rèn)識(shí)的差異的原則下，決定該物品地提供模式。

（三）政府“服務(wù)型政府”的價(jià)值取向?yàn)槠涿赓M(fèi)教育提供了現(xiàn)實(shí)保障20世紀(jì)80年代在新公共管理運(yùn)動(dòng)的背景下，現(xiàn)代政府理念提出，政府的核心職能是公共服務(wù)，即為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。我國政府也是在這一背景下，提出了建設(shè)服務(wù)型政府的追求，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

1、建立了比較完善的公共服務(wù)系統(tǒng)。中共十六屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》。其中，“基本公共服務(wù)體系更加完備”被明確列為到2020年中國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的9大目標(biāo)和主要任務(wù)之一。黨的十七大把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為深化政治體制改革的重要內(nèi)容之一。

2、政府財(cái)政權(quán)力的相對(duì)增強(qiáng)，公共財(cái)政體系正在建設(shè)。我國財(cái)政自1994年實(shí)行分稅制改革，中央形成了獨(dú)立的財(cái)權(quán)，中央財(cái)政控制權(quán)相對(duì)加強(qiáng)。從近幾年財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示分析，我們可以看到相對(duì)于財(cái)政改革前的中央財(cái)政，現(xiàn)在的中央財(cái)政在整個(gè)政府財(cái)政中所占的比例有大幅提高，而且比較改革后中央財(cái)政的年增長率也是逐年增加。這一分析表明，中央財(cái)政在全國政府財(cái)政構(gòu)成中占主導(dǎo)地位，而且這種地位正逐漸增強(qiáng)。近年來，我國調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域。與2007年同期相比，2008年1至8月，全國財(cái)政支出中，文教科學(xué)衛(wèi)生支出增加463億元，增長13.8%。進(jìn)一步調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)支出比重，提高公民的基本權(quán)益保障和福利水平成為當(dāng)前完善公共服務(wù)體系，建設(shè)服務(wù)型政府的追求。這充分反映了我國在推進(jìn)基本公共服務(wù)方面的進(jìn)展。

二公辦普通高中實(shí)施免費(fèi)教育的現(xiàn)實(shí)困境

普通高中教育產(chǎn)品公共屬性的增強(qiáng)以及政府財(cái)政能力的增強(qiáng)從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面為公辦高中免費(fèi)奠定了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)，但是反思當(dāng)前普通高中的現(xiàn)狀，尤其是財(cái)政現(xiàn)狀，又是問題重重。這些困境具體表現(xiàn)在

（一）普通高中教育財(cái)政自身困境重重

高中教育財(cái)政的困境歸納起來主要是國家財(cái)政投入總量不足和高中教育財(cái)政的內(nèi)部構(gòu)成結(jié)構(gòu)不合理，這些困境具體表現(xiàn)為1、財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足。我國在1993年的《基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展綱要》中就提出到世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的4%，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。而我國2007年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例不過2.86%②。不比發(fā)展中國家的平均水平的5%。俗話說“大河無水小河干”，在教育經(jīng)費(fèi)總量投入不足的境況下，高中教育的財(cái)政的出路可想而知。2、整個(gè)教育系統(tǒng)中高中教育財(cái)政在夾縫中生存。關(guān)注義務(wù)教育與高等教育的發(fā)展似乎自古以來就是我國關(guān)注教育問題的傳統(tǒng)，2006年全國教育部門和其它部門教育經(jīng)費(fèi)在義務(wù)教育、高中教育和高等教育三級(jí)教育中的分配比例為45.13:8.05:31.57；明顯呈現(xiàn)出中間小兩頭大，高中教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的怪相。從教育系統(tǒng)的健康可持續(xù)發(fā)展來看，這是不正常的現(xiàn)象。3、高中教育經(jīng)費(fèi)內(nèi)部構(gòu)成不盡合理。2006年統(tǒng)計(jì)表明高中教育經(jīng)費(fèi)中財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)只占到了42.46%，而預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)只有不足40%，但學(xué)生所繳納的學(xué)雜費(fèi)收入?yún)s占所有教育經(jīng)費(fèi)的25.38%③，這與我國在有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的“基礎(chǔ)教育學(xué)費(fèi)不得超過生均教育經(jīng)費(fèi)的25%”。而且更為糟糕的是這個(gè)比例在近幾年有惡化的趨勢(shì)。

（二）普通高中免費(fèi)教育的社會(huì)制度環(huán)境不成熟

除了自身存在的財(cái)政困境不利于免費(fèi)工作的開展之外，整個(gè)的社會(huì)制度環(huán)境也存在相當(dāng)?shù)膯栴}對(duì)免費(fèi)工作的實(shí)施有一定牽制，這些外在的因素表現(xiàn)為

1.傳統(tǒng)上人們錯(cuò)誤的把非義務(wù)教育與收費(fèi)相掛鉤。人們認(rèn)為作為非義務(wù)教育的高中教育理應(yīng)收取一定的學(xué)費(fèi)，作為個(gè)人對(duì)教育的投資。事實(shí)上，這是人們混淆了義務(wù)教育與非義務(wù)教育的界定標(biāo)準(zhǔn)。義務(wù)非義務(wù)教育是從法律上規(guī)定的人們是否把接收某一種教育作為自身的一種義務(wù)，而收費(fèi)與否則更多的是從該教育的屬性上來規(guī)范的。作為由國家舉辦的公辦教育，其公辦性本身就說明了政府是主要舉辦人，政府對(duì)于公辦學(xué)校具有不可推卸的責(zé)任。政府要承擔(dān)起兌現(xiàn)“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的承諾。

2.現(xiàn)階段我國公共服務(wù)體制，尤其是公共財(cái)政體制不健全。作為政府公共服務(wù)制度核心的公共財(cái)政制度，是政府有效提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在完善基本公共服務(wù)體系，力求“均等化”的過程中，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域。然而，當(dāng)前政府的公共服務(wù)遠(yuǎn)不能滿足廣大民眾的需求，表現(xiàn)在教育上便是當(dāng)高中教育需求已經(jīng)日益成為一種基本需求時(shí)，國家沒有及時(shí)調(diào)整公共財(cái)政支出，把保障高中教育經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政預(yù)算，這使廣大人們?nèi)罕姴坏貌蛔约撼袚?dān)起了這一責(zé)任。公共財(cái)政體制，作為政府提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，而現(xiàn)階段要求政府在既定公共財(cái)政體制下，合理分配，科學(xué)管理，提高公共財(cái)政的使用效率以補(bǔ)償其數(shù)量不足所帶來的問題。

三公辦高中免費(fèi)教育的出路

一種新制度的生成勢(shì)必需要一個(gè)過程，而且制度具有內(nèi)生性，簡(jiǎn)單的理解為當(dāng)一種制度自身?xiàng)l件相對(duì)成熟時(shí)，它就有充分的生命力去克服和改變制約其生成的外部環(huán)境，從自身去促進(jìn)這一制度的形成。公辦高中免費(fèi)制度作為基礎(chǔ)教育未來發(fā)展的趨勢(shì)，同樣具有頑強(qiáng)的生命力，面對(duì)這種內(nèi)在條件相對(duì)成熟，外部制度環(huán)境不利制約的矛盾，如何在矛盾中求生存就成了問題的關(guān)鍵。這一方面要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變自身觀念，重新認(rèn)識(shí)政府在提供公共物品方面的責(zé)任，主動(dòng)承擔(dān)起公共服務(wù)的職能。另一方面要求政府從制度設(shè)計(jì)和實(shí)施上保障這一政策落實(shí)到位。除了從宏觀政策方面去把握之外，在具體如何實(shí)現(xiàn)公辦普通高中免費(fèi)方面，借鑒我國推行義務(wù)教育免費(fèi)工作和國外推行基礎(chǔ)教育普及工作中的經(jīng)驗(yàn)，具體可以理解為以下幾個(gè)方面

(一)先試點(diǎn)后推廣

首先在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，安排專家做好實(shí)驗(yàn)記錄，及時(shí)總結(jié)實(shí)施過程中遇到的問題，作好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，不斷深化對(duì)于理論和實(shí)踐的研究，從而為以后的推廣做好充分準(zhǔn)備。這樣既可以避免因?yàn)槔碚撗芯繙?zhǔn)備不充分可能帶來的問題，又不至于造成太大范圍的影響。至于試點(diǎn)地區(qū)如何選定的問題又是一個(gè)具有爭(zhēng)議的問題，應(yīng)該從公平的角度出發(fā)進(jìn)行樣本選擇，選擇有有代表性的地區(qū)樣本進(jìn)行試驗(yàn)。

(二)先農(nóng)村后城市

借鑒義務(wù)教育免費(fèi)政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，我們可以采取“農(nóng)村包圍城市”的發(fā)展策略。因?yàn)槲覈r(nóng)村地區(qū)相對(duì)于城市而言，各方面的制度環(huán)境比較簡(jiǎn)單，推行新政策時(shí)的摩擦成本就相對(duì)要低的多。再者，在我國的基礎(chǔ)教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中農(nóng)村普通高中學(xué)雜費(fèi)較之城市還是偏低的，考慮我國政府的近期財(cái)政能力來看，如果從農(nóng)村開始試點(diǎn)出現(xiàn)教育財(cái)政赤字的風(fēng)險(xiǎn)要小的多。

（三）分項(xiàng)目，有步驟地實(shí)施免費(fèi)教育

調(diào)查我國普通高中學(xué)生收費(fèi)情況，我們發(fā)現(xiàn)高中教育亂收費(fèi)問題比及義務(wù)教育亂收費(fèi)有過之而無不及。其突出表現(xiàn)就是收費(fèi)項(xiàng)目繁多，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。實(shí)施有步驟的免費(fèi)高中教育首先就要求取消科目繁多的學(xué)雜費(fèi)，建立統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；其次有步驟的取消部分收費(fèi)，從部分免費(fèi)到完全免費(fèi)，從而分項(xiàng)目有步驟的實(shí)現(xiàn)完全免除學(xué)雜費(fèi)的普通高中免費(fèi)教育。公辦高中實(shí)施免費(fèi)教育，這一方面是完整義務(wù)教育制度的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)十二年義務(wù)教育普及工作的客觀要求。另一方面，免費(fèi)高中教育制度的建立有助于實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)公平和正義的角度出發(fā)，保護(hù)因?qū)W費(fèi)過高或家庭困難而無法入學(xué)的弱勢(shì)群體的受教育權(quán)利，從而促進(jìn)保障公民受教育權(quán)利的平等工作的進(jìn)行都具有不可估量的意義。