教育民營化初探
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(一)教育民營化的涵義
教育民營化是當(dāng)代世界主要國家在教育改革中的一項(xiàng)重要政策選擇。作為一種政府行政改革的理念,民營化(privatization)是公共選擇理論和新公共管理理論的基本觀點(diǎn)之一。其中,公共選擇理論更多地關(guān)注政府與公民社會的關(guān)系[1],主張打破政府對于公共物品和公共服務(wù)的壟斷,通過非市場的集體選擇(即公共選擇)來提供公共服務(wù)。新公共管理理論則更多地關(guān)注政府與市場的關(guān)系[1],它同樣主張打破政府對于“公共供給”的壟斷,要求在政治領(lǐng)域引入市場機(jī)制,由政府選擇和市場選擇共同提供公共服務(wù)。民營化的根本目的就是打破完全由政府壟斷提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的狀況,實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供機(jī)制的多樣化。
民營化至少包括兩種制度選擇傾向,一是公共選擇理論的選擇,民營化意味著利用非政府的公民社會選擇(如第三部門和非營利組織)打破政府對公共服務(wù)的壟斷;二是新公共管理理論的選擇,民營化意味著利用市場機(jī)制打破政府對于公共服務(wù)的壟斷和利用市場機(jī)制改造傳統(tǒng)的政府及其附屬機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式。所以,從完整的意義上說,教育民營化本質(zhì)上就是利用公民社會選擇機(jī)制和市場機(jī)制來打破傳統(tǒng)上政府及其附屬機(jī)構(gòu)對于公共教育的壟斷,形成一種包括公民社會選擇和市場機(jī)制在內(nèi)的多樣化的公共教育供給機(jī)制。其中,在教育領(lǐng)域(包括傳統(tǒng)的公立學(xué)校系統(tǒng))引入市場機(jī)制是教育民營化的一個(gè)重要涵義。目前世界上許多國家的教育改革正是力圖在教育中引入市場原則,來提高傳統(tǒng)的建立在科層制度基礎(chǔ)上的公立學(xué)校的效率和質(zhì)量,在教育領(lǐng)域中引入民間資本(或資金)來減輕政府公共財(cái)政的負(fù)擔(dān),為公眾提供更多的、可供選擇的、高質(zhì)量的教育機(jī)會。
(二)教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制的可能性與現(xiàn)實(shí)性
1.理論上的可能性
教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制是否具有合理性與可能性?這是引起學(xué)術(shù)界和教育政策實(shí)踐領(lǐng)域廣泛爭論的問題。即使在市場理論和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為激進(jìn)和成熟的美國,提出對公共教育和公立學(xué)校系統(tǒng)進(jìn)行市場化的改革都曾經(jīng)而且正在招致許多激烈的批評[2]。從20世紀(jì)80年代初開始的教育本質(zhì)問題的爭論到目前為止,我國學(xué)術(shù)界仍然在爭論教育能否產(chǎn)業(yè)化、能否市場化的問題。但是,公共選擇理論和新公共管理理論關(guān)于“集體選擇”、“公共物品分類”、“政府職能”和“公共事務(wù)民營化”的觀點(diǎn),已經(jīng)在理論上較為充分地論證了在教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制的可能性。人類在社會生活中所使用的一切東西如實(shí)物、信息、教育、習(xí)俗、制度、法律等等都可以被稱為“物品”。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論一般把人們所需要的物品區(qū)分為私人物品和公共物品。按照物品消費(fèi)競爭性和效用可分性的“程度”,公共物品又可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。公共選擇理論認(rèn)為,市場可以有效地為公眾提供私人物品。公共物品的效用不可分性和消費(fèi)的非排他性,決定了追求利潤最大化的營利組織如果生產(chǎn)和分配公共物品就會無利可圖,導(dǎo)致營利組織不能有效率地提供公共物品,即存在市場局限或市場失靈的現(xiàn)象。公共物品不能通過私人交易即通過市場提供,而必須通過集體選擇提供。不同性質(zhì)的公共物品應(yīng)該由不同的社會主體來提供。
純公共物品必須是由政府組織這樣的單一主體來提供的物品,因此又稱為壟斷性公共物品;準(zhǔn)公共物品則是可以同時(shí)由多個(gè)非營利組織提供的物品,由于非營利組織可以由多類主體組成,因此準(zhǔn)公共物品又可稱為非壟斷性公共物品。按照上述的分類標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)代社會中的教育具有多樣化屬性,且具有非壟斷性。在不同的教育領(lǐng)域中,教育具有不同的性質(zhì)?，F(xiàn)代義務(wù)教育制度把義務(wù)教育界定為由國家規(guī)定和保證的人人必須接受的教育。所以,義務(wù)教育對所有適齡兒童來說具有非競爭性和非排他性,義務(wù)教育是應(yīng)該完全由政府提供的具有壟斷性的公共物品。而在非義務(wù)教育領(lǐng)域,人們的教育消費(fèi)則體現(xiàn)出明顯的競爭性、排他性和非壟斷性,教育是非壟斷性公共物品,甚至在某些特定環(huán)境中具有私人物品的特征?，F(xiàn)代社會教育屬性的多樣化,說明教育不應(yīng)完全由國家或政府壟斷提供。理論上來說,教育既可以利用政府機(jī)制提供,也可以利用市場機(jī)制提供;教育既可以由政府組織提供,也可以由非營利組織或營利組織提供。尤其是在現(xiàn)代社會,人們在非義務(wù)教育領(lǐng)域的教育需求的急劇增長,教育主體的多樣性和教育需要的多樣化使政府不可能單獨(dú)高效率地提供教育服務(wù),要求通過多個(gè)主體和多種機(jī)制為人們提供教育服務(wù)。新公共管理理論關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變、公共事務(wù)民營化和利用市場機(jī)制改造包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的公共部門的觀點(diǎn),也為市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域(包括公立學(xué)校系統(tǒng)和義務(wù)教育階段的改革)提供了理論依據(jù)。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會的政府應(yīng)不斷轉(zhuǎn)變自身職能。轉(zhuǎn)變政府職能的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“公共供給”提供者的多元化,即把原來由政府承擔(dān)的一些公共管理職能交給公民社會和市場來承擔(dān),形成由政府、市場和社會組織共同提供包括教育在內(nèi)的公共服務(wù)的格局,以克服政府壟斷提供公共服務(wù)所造成的低效率和低質(zhì)量。
一般來說,公共服務(wù)可以分為四種類型:(1)憲法明文規(guī)定屬于政府職責(zé)范圍,而又沒有其他競爭者的公共服務(wù)項(xiàng)目,如國防、民政、民族事務(wù)等;(2)憲法明文規(guī)定屬于政府的職責(zé),但同時(shí)有其他競爭者存在的公共服務(wù)項(xiàng)目,如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育以及城鄉(xiāng)建設(shè)等;(3)憲法沒有明文規(guī)定是政府職責(zé),而又存在許多市場競爭者的公共服務(wù)項(xiàng)目,如影視業(yè)、娛樂業(yè)、旅游業(yè)和通訊業(yè)等;(4)憲法既無明文規(guī)定是政府的職責(zé),但社會上又缺乏實(shí)際競爭者的公共服務(wù)項(xiàng)目,如高等教育、科研事業(yè)、消防環(huán)保等[3]。對于其中必須由政府來提供的具有排他性和非競爭性的公共服務(wù),應(yīng)作為政府的基礎(chǔ)性職能由政府承擔(dān)全面責(zé)任;而對于可以由政府和其他社會組織共同提供的具有競爭性的、選擇性的公共服務(wù),則應(yīng)按照兼顧效率和公平的原則,主要由市場組織、自治性和半自治性的社會組織來提供。
“在政治領(lǐng)域引入市場機(jī)制”是新公共管理理論的一個(gè)重要特征,或者說是新公共管理實(shí)現(xiàn)“替代直接的公共供給”的一種主要措施。所謂“市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域”可以從兩個(gè)方面來理解:一是把傳統(tǒng)上完全由政府直接提供的公共物品進(jìn)行分類,其中一部分公共物品不再通過政府選擇的方式提供給社會,而是改由市場機(jī)制來提供,或者把部分公共物品通過政策與制度的創(chuàng)新(如委托、政府采購等)轉(zhuǎn)化為私人物品利用市場機(jī)制來提供。二是在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和政府機(jī)構(gòu)之間引入競爭機(jī)制,賦予下級部門和職員更多的自主權(quán),以保證政府部門能夠高效率地直接提供包括教育在內(nèi)的公共服務(wù)。這種形式就是蓋伊•彼得斯所描述的“市場式政府”[4]?，F(xiàn)代社會教育屬性的多樣化、政府職能轉(zhuǎn)變的需要和公共事務(wù)民營化趨勢,要求教育領(lǐng)域的資源配置方式和教育運(yùn)作模式應(yīng)該是政府選擇、公民社會選擇和市場選擇的合理平衡。政府及其附屬機(jī)構(gòu)、非營利組織、營利組織分別利用不同的選擇機(jī)制為社會公眾提供教育服務(wù),實(shí)現(xiàn)各自的目的。教育活動完全可以與市場機(jī)制聯(lián)系起來,市場機(jī)制是現(xiàn)代社會提供公共教育服務(wù)的途徑之一。
2.實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)性
目前,在世界范圍內(nèi),教育與市場機(jī)制的結(jié)合已經(jīng)成為不爭的事實(shí),在教育領(lǐng)域中引入市場機(jī)制已經(jīng)成為世界教育發(fā)展的一個(gè)重要趨勢。美國、英國、新西蘭、澳大利亞、瑞典等國家在重建其公共教育的過程中都不同程度和不同方式地引入了市場機(jī)制[5]。這種世界范圍的教育民營化趨勢,在強(qiáng)化國家對教育內(nèi)容等領(lǐng)域的控制的同時(shí),一般的做法就是把市場機(jī)制引入教育領(lǐng)域,為教育創(chuàng)造一個(gè)更具競爭性的類似市場的環(huán)境;把教育朝著自由化方向推進(jìn)。具體做法往往是,一方面要實(shí)現(xiàn)公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移(或稱為放權(quán)),即將教育的具體管理、運(yùn)營權(quán)限進(jìn)一步下放給學(xué)校,以使學(xué)校類似于市場競爭中的獨(dú)立企業(yè)一樣,擁有可以進(jìn)行創(chuàng)造性活動的充分的自主權(quán)和獨(dú)立性。另一方面是允許自由擇校,即建立家長自由選校制度,擴(kuò)大家長替子女自由選擇學(xué)校的權(quán)利與機(jī)會,以使家長、學(xué)生如同市場上的顧客、消費(fèi)者一樣,成為教育的消費(fèi)者[6],而不再僅僅是受教育者。
從國內(nèi)的教育改革來看,改革開放20多年以來,在從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的進(jìn)程中,民辦高等學(xué)校已形成了三分天下有其一的發(fā)展格局。在義務(wù)教育領(lǐng)域和學(xué)前教育領(lǐng)域,也有相當(dāng)數(shù)量的民辦學(xué)校存在。民辦學(xué)校的發(fā)展充分表明,我國教育資源的配置方式已逐步由傳統(tǒng)的單一政府機(jī)制主導(dǎo)的資源配置方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C(jī)制和市場機(jī)制共存的資源配置方式。甚至在有的地方(如浙江省長興縣)目前已經(jīng)開始利用實(shí)施“教育券”制度來改革傳統(tǒng)的教育投資體制,試圖建立一種公立學(xué)校與民辦學(xué)校、普通學(xué)校與職業(yè)學(xué)校之間公平競爭、學(xué)生自由選擇學(xué)校的新型的教育制度。尤其是近年來,國家宏觀教育政策層面已經(jīng)初步形成了在教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制的政策環(huán)境。特別是黨的十六大報(bào)告中,強(qiáng)調(diào)要“放寬國內(nèi)民間資本的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域”,“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。據(jù)此可以認(rèn)為,要順利實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的教育發(fā)展目標(biāo),在不斷加大國家和政府教育投入的基礎(chǔ)上,在教育領(lǐng)域引入民間資本,通過市場機(jī)制配置教育資源,充分利用民間資本促進(jìn)我國教育的整體發(fā)展,將成為我國教育政策的一個(gè)合理的選擇。
二、教育的準(zhǔn)市場制度:條件與限度
一般認(rèn)為,市場機(jī)制是人類社會一種有效的資源配置機(jī)制。但必須指出的是,無論是利用市場機(jī)制有效地提供私人物品,還是利用市場機(jī)制來提供公共物品和公共服務(wù),都是有條件的。就通過市場提供私人物品而言,必須在活動主體是“理性經(jīng)濟(jì)人”,完全競爭,生產(chǎn)要素充分流動,充分信息,零交易費(fèi)用,沒有外部性等條件下,市場才會是最有效率的。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)對這些條件及相應(yīng)的制度安排做了大量的研究。就利用市場機(jī)制提供公共物品和公共服務(wù)而言,在市場選擇與公共物品提供的目的之間往往存在天然的矛盾,這種矛盾集中表現(xiàn)為公益與私益的矛盾。公共物品的提供要求實(shí)現(xiàn)公益性,要符合公共利益。市場主體作為“理性的經(jīng)濟(jì)人”在運(yùn)用市場機(jī)制時(shí)必然要追求私人或利益集團(tuán)利益的最大化。為了達(dá)到這個(gè)目的,市場主體往往利用信息不對稱追求私人利益的最大滿足,從而導(dǎo)致機(jī)會主義與敗德行為,導(dǎo)致市場在提供公共物品和公共服務(wù)時(shí)產(chǎn)生“市場失靈”現(xiàn)象。市場選擇提供公共物品時(shí)產(chǎn)生的公益和私益的矛盾,依靠傳統(tǒng)的自由市場制度是難以克服的。特別是在教育領(lǐng)域,通過市場選擇提供給社會和公眾時(shí)產(chǎn)生的矛盾和問題,決定了市場機(jī)制對教育領(lǐng)域的介入是有條件的和有限度的。市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域的有限性和有條件性主要表現(xiàn)為:教育領(lǐng)域的市場機(jī)制只能是一種“準(zhǔn)市場”(quasi-market)[5]制度環(huán)境,或者說是一種類似市場的制度環(huán)境,而不是把完全意義上的自由市場機(jī)制照搬進(jìn)入教育領(lǐng)域。首先,市場機(jī)制對教育的介入是有條件的。
在市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域的情況下,“教育消費(fèi)的排他性”和“經(jīng)營者追求個(gè)人利益的最大化”往往會導(dǎo)致:(1)消費(fèi)者之間教育機(jī)會與教育條件分配的不公平——許多人可能會因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因(如付不起學(xué)費(fèi))或其他社會和政策原因(如區(qū)域性教育資源匱乏)而得不到受教育的機(jī)會或良好的教育條件。(2)教育服務(wù)的提供者可能會因?yàn)橐晃蹲非髠€(gè)人利益而利用“信息不對稱”等市場機(jī)制運(yùn)作的特點(diǎn)來降低教育的標(biāo)準(zhǔn)或質(zhì)量,甚至欺詐消費(fèi)者,滋生“權(quán)力尋租”等教育腐敗。而教育資源配置的公平性和教育服務(wù)的高質(zhì)量恰恰是教育公益性的主要內(nèi)涵。也就是說,在市場介入教育領(lǐng)域的過程中存在“市場失靈”的狀況,教育作為一種具有多樣化屬性的社會公共服務(wù)活動如果完全由市場機(jī)制提供,其作為公共物品的公益性就可能會喪失。即按照自由市場機(jī)制配置教育資源有可能威脅教育公平,降低教育的標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量,從而危害教育的公益性。這決定著市場機(jī)制對教育的介入必然是有條件的。這個(gè)條件就是市場化運(yùn)作的教育活動必須保障教育的公益性質(zhì),否則市場機(jī)制對教育領(lǐng)域的介入就不具備充分的合法性。其次,市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域是有限度的。市場是指建立在社會分工和私人所有權(quán)基礎(chǔ)上的商品交換體系[7]。市場機(jī)制與民主管理機(jī)制(如政府機(jī)構(gòu)的科層管理制度)是人類社會兩種最普遍的社會資源分配機(jī)制。
一般認(rèn)為,公共領(lǐng)域要依賴民主管理機(jī)制,而私人領(lǐng)域則要依賴市場的力量。關(guān)于兩者之間哪種機(jī)制更有效率和更為公正的問題,一直都是政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)爭論的焦點(diǎn)。公共選擇理論和新公共管理理論主張把市場機(jī)制引入公共領(lǐng)域的理論依據(jù)就是它們“相信市場作為分配社會資源的機(jī)制的效率”[4](P27)。市場機(jī)制配置社會資源的高效率是通過供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、公平競爭機(jī)制和自由選擇機(jī)制[8]來實(shí)現(xiàn)的。與自由市場環(huán)境中的私人產(chǎn)品和服務(wù)相比,由于教育活動和教育服務(wù)具有強(qiáng)烈得多的“外部性”,教育領(lǐng)域的供求關(guān)系、價(jià)格機(jī)制與自由市場領(lǐng)域具有根本性的不同。在現(xiàn)代社會,國家和政府既是教育的最大供給者,又是主要的教育需求者和受益者。這就會導(dǎo)致政府一方面鼓勵(lì)教育的正外部性生產(chǎn),要求不斷提高教育的質(zhì)量和效率;另一方面,政府又要限制教育的負(fù)外部性生產(chǎn),尤其是在主要由政府付費(fèi)的義務(wù)教育階段,要求盡可能降低教育的成本和提高教育的質(zhì)量。這樣,必然導(dǎo)致政府的教育政策對教育供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制保持強(qiáng)有力的干預(yù)和控制。因此試圖在教育領(lǐng)域完全引入自由市場機(jī)制,完全按照自由市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的供給是不可能的。在教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制,只能是把市場機(jī)制的某些“成分”引入教育領(lǐng)域,建立教育的準(zhǔn)市場制度環(huán)境。其本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的“消費(fèi)者與供給者分離以及需求者可以在不同的供給者之間進(jìn)行選擇”[5](P3),其目的就是提高公共教育的效率、質(zhì)量和公共教育供給者對于公眾教育需求的“回應(yīng)性”程度。這種教育的準(zhǔn)市場制度環(huán)境包括以下三個(gè)方面的特征。
第一,借鑒自由市場供求機(jī)制的精神改造教育領(lǐng)域的供求關(guān)系。一是公共教育服務(wù)的提供者(如作為政府附屬機(jī)構(gòu)的公立學(xué)校)與其必然享受的政府公共財(cái)政支持相分離,國家和政府不再是壟斷性的公共教育提供者,而是成為教育的消費(fèi)者和管理者。這就需要剝離公立學(xué)校系統(tǒng)與政府之間的寄生關(guān)系和依附關(guān)系,使公立學(xué)校與民辦學(xué)校都可能享受公共財(cái)政的資助。二是改變政府和公立學(xué)校壟斷公共教育的局面,實(shí)現(xiàn)包括私人和民間團(tuán)體在內(nèi)的教育服務(wù)供給者的多樣化。三是使學(xué)校(特別是公立學(xué)校)的教育活動要對教育消費(fèi)者的需求做出及時(shí)的回應(yīng),而不是特別注重對于政府的需求做出回應(yīng);政府的教育政策的出發(fā)點(diǎn)是要保護(hù)教育消費(fèi)者的利益,而不是重點(diǎn)保護(hù)學(xué)校和行政機(jī)構(gòu)的利益。
第二,在教育領(lǐng)域充分引入市場的公平競爭機(jī)制和自由選擇機(jī)制。傳統(tǒng)公立學(xué)?？茖庸芾眢w制之下導(dǎo)致的教育低效率與低質(zhì)量,其根本原因在于學(xué)校過度依賴公共財(cái)政支持,決策權(quán)力過分集中,學(xué)校之間缺乏公平競爭機(jī)制和教育資源的自由轉(zhuǎn)移機(jī)制。公平競爭機(jī)制和自由選擇機(jī)制賦予參與競爭的學(xué)校以自主權(quán)和家長、學(xué)生對學(xué)校和教育的自由選擇權(quán)。通過家長和學(xué)生的自由選擇分散決策權(quán)力,通過公平競爭機(jī)制則能夠使學(xué)校在公平競爭中獲取更多的優(yōu)質(zhì)資源,不斷提高辦學(xué)效率和質(zhì)量。在構(gòu)成自由市場機(jī)制的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制和自由選擇機(jī)制當(dāng)中,公平競爭機(jī)制和自由選擇機(jī)制可以充分地引入教育領(lǐng)域和學(xué)校系統(tǒng)。尤其是在傳統(tǒng)的公立學(xué)校系統(tǒng)中,更加需要引入競爭機(jī)制和自由擇校制度來激勵(lì)公立學(xué)校革除科層管理的弊端,提高教育活動的效率和質(zhì)量。學(xué)校之間的公平競爭機(jī)制和消費(fèi)者自由擇校的制度是教育的準(zhǔn)市場制度環(huán)境的兩個(gè)最典型的特征。
第三,保持政府對教育領(lǐng)域市場運(yùn)作的強(qiáng)有力的規(guī)制。與自由市場機(jī)制不同,教育的準(zhǔn)市場制度環(huán)境需要政府較高程度的干預(yù)。政府必須要控制“新的教育供給者的準(zhǔn)入、投資、服務(wù)質(zhì)量……和價(jià)格”等方面的問題,加強(qiáng)政府的干預(yù)是教育準(zhǔn)市場與理想的“自由”市場的重要區(qū)別[5]。在教育的準(zhǔn)市場制度環(huán)境中,政府能否更完善地承擔(dān)自己的教育治理責(zé)任是一個(gè)至關(guān)重要的問題。例如,當(dāng)前在我國民辦學(xué)校發(fā)展中存在的一種現(xiàn)象就是,由于現(xiàn)行政策與法律的不完善和管理的不健全,許多地方對于民辦學(xué)?！耙环矫婷馐胀顿Y額相關(guān)所得稅、土地征用費(fèi)和配套費(fèi)、收益應(yīng)付的稅費(fèi),另一方面又允許以股份集資、向銀行貸款和獲得收益”,使民辦學(xué)校“把非營利機(jī)構(gòu)和營利機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策占全”[9](P114),從而導(dǎo)致教育市場的不公平競爭,甚至助長了部分民辦學(xué)校舉辦者以追求公益之名而行謀個(gè)人私利之實(shí)。為了民辦學(xué)校的健康發(fā)展,政府必須對市場化運(yùn)作的民辦學(xué)校進(jìn)行更為嚴(yán)格的政策與法律規(guī)范。在我國教育的語境中,公共教育權(quán)力高度集中在政府手里是長期以來的傳統(tǒng)。教育的準(zhǔn)市場制度的建立意味著教育政策承認(rèn)教育領(lǐng)域的市場機(jī)制的合法性,意味著政府開始向市場領(lǐng)域轉(zhuǎn)移自己治理教育的權(quán)力,意味著教育領(lǐng)域的準(zhǔn)市場主體具有更大的獨(dú)立自主的辦學(xué)權(quán)利。但與此同時(shí),政府為了更好地履行自己的職能,為了確保教育改革中按照市場機(jī)制模式來運(yùn)作的教育活動能夠體現(xiàn)教育的公益性和教育公平,針對準(zhǔn)市場制度環(huán)境中的教育活動,需要政府制定新的游戲規(guī)則,做出新的制度安排,以加強(qiáng)規(guī)制和監(jiān)管。如果在公共教育權(quán)力變遷的過程中,針對教育中新的活動主體和活動領(lǐng)域制定新的游戲規(guī)則時(shí),出現(xiàn)政府“缺位”現(xiàn)象,教育的公益性和教育公平就會受到損害。
三、準(zhǔn)市場制度環(huán)境中保障教育公益性的制度安排
市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域帶來兩個(gè)核心問題。一是市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域?qū)魬?zhàn)教育的公益性[10]。在市場條件下,政府組織和非營利性的教育組織由于受到其活動宗旨的限定,即使引入競爭機(jī)制來提高活動效率,這類教育組織提供教育服務(wù)一般能夠保障教育的公益性。但是以市場化運(yùn)作的民間資本為主要經(jīng)費(fèi)來源的營利性教育組織在實(shí)現(xiàn)教育公益性時(shí)卻是有條件的。首先,資本的尋利性與教育的公益性存在矛盾。追求私人利益的滿足和利潤最大化是市場化運(yùn)作的民間資本的天然本性,一味追求私人利益的最大滿足可能會損害教育的公益性。其次,在實(shí)現(xiàn)公共教育提供者的多樣化以后,營利性教育組織就獲得提供教育服務(wù)的合法性。如果營利性教育組織像其他私人組織一樣缺乏強(qiáng)烈的“可進(jìn)入性”(access)[11],其運(yùn)作就難以保障教育的公益性。二是公民社會的教育選擇問題。公平競爭機(jī)制和自由選擇機(jī)制引入教育領(lǐng)域,必然提出公民社會的教育選擇問題。如家長和學(xué)生對學(xué)校的選擇;家長和學(xué)生對學(xué)校內(nèi)部教育活動的選擇;家庭與社區(qū)對教育治理活動的參與;市場化運(yùn)作的教育組織出于宗教、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和其他社會原因而對招收對象做出選擇。教育制度安排必須為公民社會的教育選擇提供選擇的權(quán)利和機(jī)會,教育政策必須就如何制約和防止準(zhǔn)市場制度環(huán)境中的腐敗行為、損害教育公益性和教育公平的行為做出合理的制度安排。能夠切實(shí)保障教育的公益性,是教育的準(zhǔn)市場制度獲得合法性的前提。如果教育的準(zhǔn)市場制度在追求效率的時(shí)候,無法保障實(shí)現(xiàn)教育的公益性,這種準(zhǔn)市場制度也不會具備政治上的合法性。在準(zhǔn)市場制度環(huán)境中,良好的、合理的制度安排是保障營利性教育機(jī)構(gòu)在追求私益的同時(shí),實(shí)現(xiàn)教育公益性的最有力手段。
(一)把營利性辦學(xué)行為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)公益性方向的制度安排
1.在制度層面認(rèn)可教育領(lǐng)域的營利行為的合法性我國《教育法》第8條規(guī)定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益?！钡?5條又規(guī)定:“國家制定教育發(fā)展規(guī)劃,并舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。國家鼓勵(lì)企事業(yè)組織、社會團(tuán)體、其他社會組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”《社會力量辦學(xué)條例》第6條也規(guī)定:“社會力量舉辦教育機(jī)構(gòu),不得以營利為目的?！薄吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》則回避了“營利性”這個(gè)問題。從總體上看,我國目前的教育法律規(guī)定實(shí)際上是把教育的公益性與營利行為尖銳對立起來。一方面把教育看作社會公益事業(yè),強(qiáng)調(diào)了教育的公共物品屬性和教育的公益性;另一方面,對教育領(lǐng)域的營利性行為基本上是持否定、禁止或回避的態(tài)度。在教育領(lǐng)域,政府和非營利組織主要是通過強(qiáng)制性或志愿性的集體選擇機(jī)制(即所謂公共選擇)為社會成員提供教育服務(wù),實(shí)現(xiàn)教育的公益目的,但它們也可以有限度地利用市場機(jī)制來提高自身教育服務(wù)的效率①。
營利性組織則是通過志愿性的市場交換機(jī)制為社會成員提供教育服務(wù),在實(shí)現(xiàn)自身私益的同時(shí),滿足了社會成員多樣化的教育需求,最終也實(shí)現(xiàn)了教育的公益目的。營利性教育組織是利用市場機(jī)制配置教育資源的一個(gè)聯(lián)系教育與市場的重要中介,其獨(dú)特的資源配置方式?jīng)Q定了它具有公益性和營利性雙重的性質(zhì)。這個(gè)結(jié)論與我國現(xiàn)行政策和法律的規(guī)定并不一致。國內(nèi)外民辦學(xué)?；蛩搅W(xué)校發(fā)展的實(shí)踐都說明,營利性民辦學(xué)校有相當(dāng)數(shù)量的存在。而且事實(shí)證明,真正在市場合法經(jīng)營中營利的學(xué)校,往往是辦學(xué)質(zhì)量高而且有信譽(yù)的學(xué)校,因而也往往比較好地實(shí)現(xiàn)其社會效益和公益性。在教育的準(zhǔn)市場制度環(huán)境中,教育公益性與營利行為之間并不是非此即彼的矛盾關(guān)系。實(shí)際上,“公益性與營利性是兩個(gè)不同層面的話題,前者涉及的是價(jià)值取向,后者則指向行為的結(jié)果。”[12](P81)
在保障實(shí)現(xiàn)教育公益性的前提下,可以給予民辦學(xué)校合理營利的空間。市場化運(yùn)作的教育活動能否實(shí)現(xiàn)教育的公益性,最終并不取決于其辦學(xué)的結(jié)果營利與否,而是取決于辦學(xué)者辦學(xué)的根本目的,取決于教育準(zhǔn)市場制度的成熟程度,取決于政府對于這類辦學(xué)行為的監(jiān)管水平和力度。在政府充分嚴(yán)格監(jiān)管、充分公平的市場競爭、辦學(xué)者合法經(jīng)營(預(yù)示著其經(jīng)營活動必然會按照法律的引導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)教育的公益性)的條件下,合理營利不僅不會與公益性對立,反而會成為實(shí)現(xiàn)教育公益性的有力的手段之一。營利性辦學(xué)行為是營利性教育組織應(yīng)有的一個(gè)重要特征。市場經(jīng)濟(jì)的基本特征就是通過平等市場主體之間建立合同與契約、自由交易、公平競爭、個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的滿足等活動來追求私人利益。在國家政策和法律規(guī)范的范圍內(nèi)合理營利,是采用市場機(jī)制進(jìn)行資源配置的必然結(jié)果。如果教育組織主要是采用市場機(jī)制配置教育資源,那么,具有營利性就是它的一個(gè)重要特征。我國現(xiàn)有的有關(guān)政策導(dǎo)向一方面鼓勵(lì)采用市場機(jī)制配置教育資源,希望民辦學(xué)校能夠補(bǔ)充政府教育資源供給的不足,另一方面又不允許民辦學(xué)校的投資者營利。按照市場機(jī)制的運(yùn)作邏輯,當(dāng)投資者或生產(chǎn)者無利可圖時(shí),他們就會放棄相應(yīng)的市場行為。從而使大量追求投資回報(bào)的民間資金無法被吸引到教育領(lǐng)域。因此,應(yīng)在法律、政策和制度層面明確承認(rèn)以市場化運(yùn)作的民間資本追求私益或投資回報(bào)的權(quán)利。應(yīng)創(chuàng)造條件修訂《教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等有關(guān)的政策和法律規(guī)定,或者對有關(guān)規(guī)定做出進(jìn)一步新的解釋。允許營利性教育組織在保證教育公益性的前提下合理營利,并明確政府從中發(fā)揮的認(rèn)證、管理、監(jiān)督和調(diào)控作用。
2.對不同性質(zhì)的教育組織實(shí)施分類管理應(yīng)區(qū)分營利性與非營利性的民辦學(xué)校。當(dāng)前我國民辦學(xué)校發(fā)展過程中,對經(jīng)費(fèi)來源性質(zhì)不同的學(xué)校如捐資辦學(xué)、混合型學(xué)校、集資與投資辦學(xué)等沒有加以明確區(qū)分,一概采取“不許營利”的做法。這樣不利于調(diào)動民間投資者投資教育領(lǐng)域的積極性。所以,應(yīng)明確區(qū)分民間的捐資辦學(xué)與集資、投資辦學(xué),根據(jù)投資的性質(zhì)和投資者自己的意愿,把民辦學(xué)校區(qū)分為營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校①,并對不同性質(zhì)的民辦學(xué)校實(shí)施不同的管理。對于營利性民辦學(xué)校,可以充分發(fā)揮市場機(jī)制配置教育資源的作用,允許其按照市場機(jī)制以營利性組織(像企業(yè)或公司一樣)的角色進(jìn)行運(yùn)營,政府參照“公司法”對其進(jìn)行管理。
3.確立民辦學(xué)校的法人地位和明晰其產(chǎn)權(quán)關(guān)系,使民辦學(xué)校成為具有自主性的準(zhǔn)市場主體辦學(xué)活動的自主性是人們所公認(rèn)的民辦學(xué)校的一個(gè)重要特征。民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)(如財(cái)產(chǎn)占有、使用、收益、處分的權(quán)利)是其自主性的重要內(nèi)容,也是保證其自主性的前提。要使民辦學(xué)校成為具有自主性的市場主體,就必須明確民辦學(xué)校的法人地位和明晰其產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一方面,確立民辦學(xué)校的法人地位是保證民辦學(xué)校在準(zhǔn)市場制度環(huán)境中獨(dú)立自主實(shí)施辦學(xué)行為的基本條件,它可以保證學(xué)校的舉辦者對學(xué)校的人、財(cái)、物、事具有支配權(quán)而獲得辦學(xué)自主權(quán)。民辦學(xué)校法人的性質(zhì)則應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)政策、法律和現(xiàn)實(shí)教育發(fā)展的需要來具體認(rèn)定。如果確認(rèn)一所民辦學(xué)校的營利性質(zhì),應(yīng)該把營利性民辦學(xué)校法人歸屬于營利性社團(tuán)法人,使?fàn)I利性民辦學(xué)校成為依法自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束的相對獨(dú)立的辦學(xué)主體,成為獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體,按照市場機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作,建立合理投資回報(bào)機(jī)制,以吸引更多的民間資金投資教育領(lǐng)域。另一方面,應(yīng)根據(jù)民辦學(xué)校的不同性質(zhì)明晰不同類型學(xué)校的產(chǎn)權(quán),以防止由于學(xué)校產(chǎn)權(quán)不清所帶來的不良后果。目前,我國的《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)對民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬采取了一種模糊的折中的規(guī)定,即承認(rèn)民辦學(xué)校舉辦者對其投資的有限的所有權(quán),同時(shí)又以較為模糊的方式規(guī)定投資人具有獲得合理回報(bào)的權(quán)利。而對于民辦學(xué)校終止以后的財(cái)產(chǎn)歸屬卻仍然按照捐資辦學(xué)的思路做出規(guī)定。在民辦學(xué)校發(fā)展的實(shí)踐中,學(xué)校產(chǎn)權(quán)不清晰產(chǎn)生了許多弊端,嚴(yán)重?fù)p害了教育的公益性。根據(jù)民辦學(xué)校的不同性質(zhì)明晰其產(chǎn)權(quán),可以參考國外的一些做法,如果投資者注冊一個(gè)營利性學(xué)校,就可以按照市場環(huán)境中的營利組織(如企業(yè)或公司)進(jìn)行運(yùn)營和管理,辦學(xué)投資歸屬投資者所有,可以撤回、轉(zhuǎn)讓和用于擔(dān)保抵押,學(xué)校以營利組織的身份照章向國家交納各種稅費(fèi),投資者可以辦學(xué)收入作為投資回報(bào)。如果投資者注冊一個(gè)非營利性學(xué)校,則按照捐資辦學(xué)的思路進(jìn)行管理,舉辦者的辦學(xué)投資就成為公共資產(chǎn),投資者無權(quán)撤回、轉(zhuǎn)讓或用于擔(dān)保抵押,可按規(guī)定免除學(xué)校的相關(guān)稅費(fèi),也可以依法獲得政府的有關(guān)資助,學(xué)校的相關(guān)收益要返回學(xué)校作為校產(chǎn)而不能分配給投資者。
4.建立政府采購制度和學(xué)校稅收制度對學(xué)校營利性辦學(xué)行為進(jìn)行調(diào)節(jié)[13]為了建立以“公共教育的提供者與消費(fèi)者相分離”為特征的準(zhǔn)市場制度環(huán)境,重構(gòu)政府與學(xué)校的關(guān)系,應(yīng)把市場領(lǐng)域的公平競爭機(jī)制引入教育領(lǐng)域,建立關(guān)于教育服務(wù)的政府采購制度。在政府采購制度(如教育券制度)中,政府不再把公共教育經(jīng)費(fèi)直接撥給所有的公立學(xué)校,而是通過公開招標(biāo)的方式,允許多個(gè)公共教育供給者之間公平競爭,最后擇優(yōu)選取中標(biāo)者。中標(biāo)的學(xué)校由此獲得政府資金,并與政府簽定行政合同,政府通過合同對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督、管理,并具有終止合同的權(quán)力。政府采購制度可以使政府從公共教育的提供者、管理者和消費(fèi)者集于一身的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚吆拖M(fèi)者的角色,實(shí)現(xiàn)了公共教育供給者與消費(fèi)者的分離。一是可以鼓勵(lì)公立學(xué)校與民辦學(xué)校公平競爭,充分利用教育組織之間的競爭關(guān)系,提高教育資源的利用效率;二是可以使政府的公共教育經(jīng)費(fèi)有機(jī)會投入民辦教育領(lǐng)域,扶持民辦教育的發(fā)展;三是可以使政府有機(jī)會加強(qiáng)對民辦教育或教育準(zhǔn)市場制度環(huán)境的干預(yù)。針對學(xué)校辦學(xué)行為的稅制,可以有效地調(diào)節(jié)教育準(zhǔn)市場制度環(huán)境中教育的公益性與營利性辦學(xué)行為之間的矛盾。在對教育組織進(jìn)行非營利性與營利性分類管理的基礎(chǔ)上,可以對純粹公益性的辦學(xué)行為與營利性的辦學(xué)行為適用不同的稅收政策。對于純粹公益性的辦學(xué)行為實(shí)行減免稅等優(yōu)惠政策;而對于營利性的辦學(xué)行為,則進(jìn)行嚴(yán)格的稅收征管并用于教育事業(yè),使進(jìn)行市場化運(yùn)作的民間資本在獲得一定利潤和滿足私人利益的基礎(chǔ)上,最終實(shí)現(xiàn)其在教育領(lǐng)域中的公益性。
(二)保障營利性教育組織具備“可進(jìn)入性”的制度安排
教育準(zhǔn)市場制度環(huán)境中的營利性教育組織更多地具有私人組織的特征,營利性民辦學(xué)校的這種私人組織特征意味著這些組織“可進(jìn)入性”不強(qiáng),不利于其在辦學(xué)活動中實(shí)現(xiàn)教育的公益性。具有私人組織特征的教育組織是否具有較強(qiáng)的“可進(jìn)入性”,是這類組織最終能否承擔(dān)公共服務(wù)職能的組織性標(biāo)志。建構(gòu)保障營利性教育組織具備“可進(jìn)入性”的制度,是準(zhǔn)市場環(huán)境中保障教育公益性的另一類重要的制度安排。這類制度安排除了要依靠營利性教育組織自身追求社會公益的自覺性以外,更重要的是要依靠政府的干預(yù)和監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)。一是建立營利性學(xué)校的資格認(rèn)證、注冊審批與解散或淘汰的標(biāo)準(zhǔn)與制度,并公之于眾,把好教育準(zhǔn)市場的入口關(guān)。只有那些符合政府標(biāo)準(zhǔn),通過資格認(rèn)證的學(xué)校,才能注冊為營利性學(xué)校。而對于缺乏“可進(jìn)入性”,利用信息不對稱等手段欺騙、坑害教育消費(fèi)者的學(xué)校,要及時(shí)進(jìn)行處罰和淘汰,取消其按照市場機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作的權(quán)利,直至取消其辦學(xué)資格。二是政府要在相關(guān)教育政策和法律中嚴(yán)格、明確地規(guī)定各級各類教育的最基本的具體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),并公之于眾,建立一定的管理機(jī)制對營利性學(xué)校的辦學(xué)條件、辦學(xué)過程、辦學(xué)結(jié)果和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審查和監(jiān)督,定期公布關(guān)于學(xué)校績效的相關(guān)信息,以保證營利性學(xué)校的教育質(zhì)量。三是明確規(guī)定營利性學(xué)校的收費(fèi)上限,把教育成本控制在最低限度,以最大限度地保證更多的人有能力進(jìn)入營利性學(xué)校學(xué)習(xí)。四是建立校務(wù)公開制度,賦予公民社會參與學(xué)校治理的參與權(quán),保證社區(qū)和家長可以進(jìn)入學(xué)校的空間,參與學(xué)校的管理活動,使具有私人組織特征的營利性學(xué)校具備公共組織那樣的開放性。
